Senato della Repubblica, Commissione "Morti bianche" - Relazione finale sull'attività svolta, 15 gennaio 2013 - 1. L’organizzazione dei lavori della Commissione

1. L’organizzazione dei lavori della Commissione

1.1. Le finalità dell’inchiesta
Sebbene il fenomeno degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali in Italia abbia mostrato negli ultimi anni un trend decrescente, il che rappresenta un segnale certamente positivo, i numeri restano tuttavia ancora troppo elevati ed inaccettabili per un paese civile. Occorre quindi intensificare ulteriormente gli sforzi per la prevenzione e il contrasto del fenomeno che, come rilevato anche nelle precedenti relazioni intermedie, devono concentrarsi su tre direttrici fondamentali: la formazione/informazione dei lavoratori e delle imprese; i controlli sull’applicazione delle norme; il coordinamento fra tutti i soggetti sociali ed istituzionali competenti.
Anche in ragione di questi motivi il Senato della Repubblica ha ritenuto opportuna l’istituzione di una Commissione parlamentare monocamerale d’inchiesta sul fenomeno degli infortuni sul lavoro con particolare riguardo alle cosiddette «morti bianche» ⁶. Ciò è avvenuto, la prima volta, nel corso della XIV Legislatura con deliberazione del 23 marzo 2005. Nel corso della XV e XVI Legislatura il Senato ha ritenuto necessario non interrompere il lavoro prodotto dalla Commissione e con successive deliberazioni, rispettivamente in data 18 ottobre 2006 e 24 giugno 2008, ne ha disposto la ricostituzione.
La Commissione istituita nella XVI legislatura si è posta in una logica di stretta continuità con quelle delle legislature precedenti, com’è testimoniato anche dalla sostanziale conferma degli obiettivi dell’inchiesta, individuati dall’articolo 3 della deliberazione istitutiva, secondo il quale la Commissione, nel corso della propria attività, accerta in particolare:
a) la dimensione del fenomeno degli infortuni sul lavoro, con particolare riguardo al numero delle cosiddette «morti bianche», alle malattie, alle invalidità e all’assistenza alle famiglie delle vittime, individuando altresì le aree in cui il fenomeno è maggiormente diffuso;
b) l’entità della presenza dei minori con particolare riguardo ai minori provenienti dall’estero e alla loro protezione ed esposizione a rischio;
c) le cause degli infortuni sul lavoro con particolare riguardo alla loro entità nell’ambito del lavoro nero o sommerso e al doppio lavoro;
d) il livello di applicazione delle leggi antinfortunistiche e l’efficacia della legislazione vigente per la prevenzione degli infortuni, anche con riferimento alla incidenza sui medesimi del lavoro flessibile o precario;
e) l’idoneità dei controlli da parte degli uffici addetti alla applicazione delle norme antinfortunistiche;
f) l’incidenza complessiva del costo degli infortuni sulla finanza pubblica, nonché sul Servizio sanitario nazionale;
g) quali nuovi strumenti legislativi e amministrativi siano da proporre al fine della prevenzione e della repressione degli infortuni sul lavoro;
h) l’incidenza sul fenomeno della presenza di imprese controllate direttamente o indirettamente dalla criminalità organizzata;
i) la congruità delle provvidenze previste dalla normativa vigente a favore dei lavoratori o dei loro familiari in caso di infortunio sul lavoro.
La Commissione, costituita ai sensi dell’articolo 2 della deliberazione istitutiva da venti senatori – nominati dal Presidente del Senato in proporzione al numero dei componenti i Gruppi parlamentari – e presieduta dal senatore Oreste Tofani, si è insediata il 23 luglio 2008.

1.2. Gli strumenti dell’inchiesta

1.2.1. Le audizioni e i sopralluoghi
Le audizioni, svoltesi nel corso delle sedute plenarie nonché dei sopralluoghi, sono state intese ad abbracciare l’intero arco dei temi posti ad oggetto dell’inchiesta.
Le audizioni tenutesi in sede plenaria possono distinguersi in quelle di carattere generale (relative a soggetti istituzionali pubblici o alle parti sociali) e in quelle concernenti settori o problematiche specifici, benché, naturalmente, in questa seconda tipologia siano stati affrontati anche profili di interesse trasversale.
I sopralluoghi della Commissione hanno avuto luogo in varie parti del territorio nazionale e, in un’occasione, anche all’estero. Essi hanno lo scopo di raccogliere informazioni sulle circostanze di eventi specifici (in particolare gravi incidenti sul lavoro) o di situazioni di carattere generale concernenti i problemi e l’organizzazione del sistema di tutela della sicurezza sul lavoro in determinati ambiti produttivi o territoriali.
Oltre a testimoniare, quindi, la doverosa attenzione e vicinanza delle istituzioni parlamentari nel caso di infortuni o di situazioni di difficoltà legate alla sicurezza dei lavoratori, tali missioni hanno consentito e consentono di acquisire contezza, direttamente dai soggetti istituzionali e sociali che con tali fenomeni quotidianamente si confrontano, di dati, difficoltà e soluzioni concrete legate alla sicurezza del lavoro, la cui conoscenza al di fuori dei contesti territoriali o settoriali di riferimento sarebbe oltremodo difficile.
Dall’inizio della sua attività, la Commissione ha svolto finora 108 audizioni in sede plenaria e 43 sopralluoghi conoscitivi, di cui 1 all’estero e 42 in Italia. In particolare, nel corso del 2012 sono stati effettuati i seguenti sopralluoghi:
– L’Aquila (19-20 febbraio 2012)
– Campobasso (20-21 febbraio 2012)
– Roma (8 marzo 2012)
– Perugia (11-12 marzo 2012)
– Torino (1º-2 aprile 2012)
– Palermo (22-23 aprile 2012)
– Venezia (13-14 maggio 2012)
– Milano (10-11 giugno 2012)
– Bologna (16-17 settembre 2012)
– Bondeno (17-18 settembre 2012)
– Trieste (7-8 ottobre 2012)
– Catanzaro (21-22 ottobre 2012)
– Genova (11-12 novembre 2012)
– Roma (26 novembre 2012).
Dei risultati di queste missioni – la maggior parte delle quali dedicate a verificare l’attuazione nelle varie Regioni delle normative in materia di salute e sicurezza sul lavoro – si darà conto nel prosieguo della relazione, rinviando ai relativi resoconti stenografici per una trattazione approfondita.

1.2.2. L’istituzione di gruppi di lavoro
Come già in altre legislature, inoltre, al fine di approfondire più compiutamente alcuni specifici profili dell’inchiesta, sono stati istituiti dieci gruppi di lavoro, i quali hanno affiancato la loro attività a quella del plenum della Commissione, fornendo importanti spunti e approfondimenti.
I gruppi in questione sono dedicati ai seguenti settori: edilizia, costruzioni e appalti pubblici (coordinato dal senatore De Luca); personale della pubblica amministrazione e controlli pubblici antinfortunistici (coordinato dal senatore De Angelis); malattie professionali (coordinato dal senatore Roilo); infortuni domestici (coordinato dalla senatrice Colli); agricoltura (coordinato dal senatore Conti); lavoro minorile e lavoro sommerso (coordinato dalla senatrice Maraventano); trasporti ed infortuni in itinere (coordinato dal senatore Morra); prevenzione e formazione (coordinato dalla senatrice Bugnano); verifica dello stato di attuazione delle nuova normativa di cui alla legge n. 123 del 2007 e al decreto legislativo n. 81 del 2008 (coordinato dalla senatrice Donaggio); attività produttive (coordinato dalla senatrice Spadoni Urbani).
All’attività di ciascun gruppo hanno inoltre partecipato – secondo la possibilità prevista dal regolamento interno – alcuni collaboratori della Commissione.
Alcuni gruppi di lavoro hanno presentato alla Commissione una relazione, concernente gli esiti delle proprie indagini. Tali contributi sono riportati nel capitolo 4 della presente relazione

1.2.3. Le acquisizioni di documenti
Le tematiche trattate dai documenti acquisiti riflettono, in genere, quelle delle audizioni svolte dalla Commissione plenaria, dalle delegazioni di missione e dai gruppi di lavoro. Molti di questi contributi sono stati illustrati, in sede di audizione, dai soggetti estensori e del loro contenuto, pertanto, si darà conto nel prosieguo della presente relazione.

1.2.4. Le relazioni
La Commissione, in stretta aderenza al proprio mandato istituzionale, ha svolto un ampio lavoro di indagine, attraverso gli strumenti prima richiamati (audizioni, sopralluoghi ed acquisizioni di dati e documenti), da un lato approfondendo alcuni aspetti specifici di un fenomeno certamente complesso e variegato, per offrire al Parlamento e al Governo un migliore quadro conoscitivo e, di conseguenza, eventuali proposte di miglioramento delle norme e delle procedure esistenti; dall’altro ponendosi come elemento di stimolo e di raccordo per l’azione dei diversi soggetti pubblici e privati chiamati ad operare per la tutela della salute e della sicurezza sul lavoro.
Ai sensi dell’articolo 6 della deliberazione istitutiva, la Commissione ha riferito su questo vasto lavoro d’inchiesta, e sulle indicazioni e proposte operative che ne sono scaturite, mediante tre relazioni intermedie annuali sull’attività svolta (Doc. XXII-bis n. 1, n. 3 e n. 5), presentate e discusse rispettivamente il 21 ottobre 2009, il 12 gennaio 2011 e il 7 febbraio 2012 davanti all’Assemblea del Senato, che ha poi approvato in tutte e tre le occasioni uno specifico atto di indirizzo al Governo, teso a favorire una sempre più efficace attività di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro. Sempre in base all’articolo 6 della deliberazione istitutiva, con l’ultimo atto di indirizzo l’Assemblea ha poi deliberato di prorogare la durata della Commissione d’inchiesta fino al termine della legislatura.
Come le precedenti, anche questa relazione finale intende quindi dare conto del lavoro effettuato dalla Commissione d’inchiesta durante l’ultimo anno di mandato e, più in generale, tracciare un bilancio complessivo dell’attività svolta durante la XVI legislatura.