T.A.R. Lazio, Sez. 3, 17 luglio 2009, n. 7713

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

 

nel ricorso n. 3238/2007 R.g. proposto da

I. s.p.a. - Organismo di attestazione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Nunzia Tufano, elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Renata Petrillo in Roma, Via Trionfale n. 21

contro

l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliata per l'annullamento del provvedimento di censura e diffida adottato dal Consiglio dell'Autorità intimata nella seduta del 15 novembre 2006 (comunicato il 14 febbraio 2007); della nota di contestazione del Servizio ispettivo dell'Autorità, pervenuta il 19 dicembre 2006; del provvedimento adottato nella seduta del 15 novembre 2006, con cui l'Autorità ha disposto che la ricorrente procedesse alla revoca dell'attestazione n. 1373/58/01 del 4 aprile 2004 rilasciata all'impresa V.C. s.r.l.; della relativa nota di contestazione.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione dell'amministrazione intimata;
viste le memorie e gli atti tutti della causa;
sentiti alla pubblica udienza del 17 giugno 2009, relatore il dott. Mario Alberto di Nezza, gli avvocati delle parti come da verbale;

FattoDiritto

1. Con ricorso ritualmente instaurato la società I. esponeva che, all'esito di una verifica a campione sulle attestazioni Soa dalla stessa rilasciate, rilevata la sussistenza di una sentenza penale di condanna (risalente al 1996) a carico del legale rappresentante della V.C. s.r.l. per un reato asseritamente incidente sulla moralità professionale (violazione delle norme sulla prevenzione degli infortuni) e riscontrata al contempo la mancata adozione di un provvedimento di riabilitazione (intervenuto solo nel 2006), l'intimata Autorità aveva assunto nei confronti della ricorrente un provvedimento recante:

a) la prescrizione di revocare l'attestazione emessa nel 2004 in favore dell'anzidetta società V.;

b) una "censura" per il contegno tenuto nell'istruttoria;

c) una "diffida" dal tenere in futuro comportamenti idonei a incidere sul corretto esercizio dell'attività di attestazione.
La società I., precisando ancora di aver proceduto a revocare l'attestazione in data 22 dicembre 2006, insisteva per l'annullamento di dette determinazioni deducendo:
a) la carenza assoluta di attribuzioni con riferimento a "censura" e "diffida", non risultando da alcuna disposizione (né tanto meno dai generici compiti di vigilanza sul settore) l'intestazione del corrispondente potere all'Autorità;
b) l'illegittimità della "revoca" dell'attestazione, tenuto conto dell'irrilevanza della menzionata sentenza di condanna sulla "moralità professionale" dell'impresa V. alla luce di elementi quali il tempo trascorso (il fatto sarebbe stato commesso nel 1994 e la pena irrogata nel 1996), la tenuità della violazione, dimostrata anche dalla bassa entità della sanzione irrogata (800.000 lire), e l'assenza di recidive; in questa ottica, non sarebbe pertinente l'insussistenza di un provvedimento di riabilitazione ex art. 178 c.p., posto che ciò sarebbe unicamente valso a precludere il potere valutativo (sull'incidenza del reato in termini di "moralità professionale") esclusivamente demandato agli organismi di attestazione (tanto più che l'impresa risultava già attestata da altra SOA con certificato del febbraio 2002);
c) in ogni caso, la conformità dell'istruttoria espletata dalla SOA in sede di attestazione alle regole fissate dall'art. 17 d.P.R. n. 34/2000, apparendo ininfluente il concreto esito della procedura (dipeso da una difforme valutazione dei medesimi dati di fatto).
Costituitasi in resistenza l'Autorità, alla suindicata udienza di merito la causa veniva trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è infondato.

 

2.1. Va anzitutto disatteso il primo motivo alla luce della giurisprudenza della Sezione (cfr. sent. 22 luglio 2008, n. 7176).
Ed invero, l'Autorità intimata vigila sul sistema di qualificazione delle imprese ai sensi dell'art. 14 d.P.R. n. 34/2000 (e ora anche ex art. 6, comma 7, lett. m, d.lgs. n. 163/06).

Nell'esercizio di tale vigilanza, essa controlla che le SOA rilascino le attestazioni alle imprese risultanti nel pieno possesso dei requisiti stabiliti dalla legge.

Nel caso in cui tali requisiti non siano rispettati, "non soltanto può revocare o sospendere, in caso di inerzia al riguardo degli organismi di attestazione, le attestazioni SOA indebitamente ed illegittimamente rilasciate, ma può anche sanzionare nei casi più gravi gli organismi stessi di attestazione, addirittura revocando loro l'autorizzazione all'esercizio di detta attività".
La Sezione, riconosciuto come nel caso allora posto al suo esame "il solo provvedimento repressivo nella specie previsto dalla legge" fosse la "revoca dell'autorizzazione", ha tuttavia chiarito come tale sanzione, "da riservarsi evidentemente ai casi di irregolarità particolarmente gravi o reiterate", fosse apparsa nella specie troppo pesante e comunque non adeguata, essendosi l'amministrazione "sostanzialmente limitata, attraverso la determinazione in impugnativa, ad un mero avvertimento, ovvero ad un giudizio di disvalore privo peraltro di contenuto ed intenti sanzionatori".
Di guisa che, "a prescindere dall'irrilevante denominazione formale utilizzata dall'Autorità di Vigilanza ('censurà), l'atto impugnato" non fosse "da intendersi affatto, sul piano sostanziale, quale sanzione, ma come semplice giudizio di valore (e ad un tempo di indirizzo e preavvertimento) attraverso il quale l'amministrazione, nell'esercizio della sua vigilanza istituzionale sul settore di competenza, ha riscontrato che la SOA (...) non aveva correttamente rispettato i requisiti di legge per il rilascio delle attestazioni", arrivando così a disapprovarne (censurarne) il comportamento, con diffida a non reiterarlo.
Anche nel caso oggi in esame, può concludersi che il deliberato "ancora non attinge la soglia minima dell'atto punitivo" e che nondimeno l'amministrazione ben poteva emetterlo, "essendo pur sempre ricompreso nel suo potere di vigilanza e di controllo".

2.2. La seconda doglianza è parimenti infondata.

 

Come già rilevato nel menzionato precedente, la genericità dell'art. 17, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 34/2000 - che tra i requisiti d'ordine generale che l'impresa deve possedere ai fini dell'attestazione SOA indica "l'inesistenza di sentenze definitive di condanna passate in giudicato ovvero di sentenze di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'art. 444 del c.p.p., a carico del titolare, del legale rappresentante, dell'amministratore o del direttore tecnico per reati che incidono sulla moralità professionale" - "ha indotto la stessa Autorità di Vigilanza a precisare, con indicazioni di carattere generale, i parametri del giudizio per stabilire la rilevanza della fattispecie penale, attribuendo ostativo rilievo (cfr. determinazioni n. 56/2000; n. 16/23/2001; n. 13/2003 e n. 6/2004) nel senso dell'incidenza suddetta, ai reati contro la pubblica amministrazione, l'ordine pubblico, la fede pubblica, il patrimonio ed a quelli comunque incidenti sul rapporto fiduciario con la stazione appaltante per l'inerenza alla natura delle obbligazioni dedotte nei contratti di appalto, con apprezzamenti comunque da trarre dai concreti contenuti delle fattispecie, dal tempo trascorso dalla condanna, da eventuali recidive, ecc.".
Orbene, non può non rilevarsi (in analogia al ragionamento svolto nella citata sentenza n. 7176/08) che l'art. 27, comma 2, lett. p), d.P.R. n. 34/00 impone l'iscrizione nel casellario informatico, per ogni impresa qualificata, degli "eventuali episodi di grave negligenza nell'esecuzione di lavori ovvero gravi inadempienze contrattuali, anche in riferimento all'osservanza delle norme in materia di sicurezza e degli obblighi derivanti da rapporto di lavoro, comunicate dalle stazioni appaltanti".
La norma pone cioè in luce il particolare rilievo negativo, nella materia dei contratti pubblici, delle violazioni delle norme in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro, in specie se assistite da sanzione penale, con la conseguenza che "il giudizio di tendenziale disvalore, da estendersi, stando alle sopra citate determinazioni dell'Autorità di Vigilanza, ai fini della stessa qualificazione delle imprese", può essere superato "solo in particolari casi, seppure discrezionalmente apprezzati, in cui effettivamente le circostanze concrete della fattispecie siano sicuramente e chiaramente suscettibili di determinare il superamento" di detto rilievo negativo.
In aggiunta a quanto detto, va qui osservato che l'art. 17, comma 1, lett. l), include tra i requisiti generali per la classificazione l'"inesistenza di violazioni gravi, definitivamente accertate, attinenti l'osservanza delle norme poste a tutela della prevenzione e della sicurezza sui luoghi di lavoro".
La lettura congiunta delle lettere c) ed l) dell'art. 17 convince dunque della peculiare rilevanza che assumono, in sede di qualificazione, le violazioni delle norme antinfortunistiche, di per sé espressive di un contegno idoneo a far venir meno il rapporto fiduciario con le stazioni appaltanti e perciò preclusivo dell'accesso alle commesse pubbliche.
Sicché la censurata deliberazione, ancorché incentrata sul difetto di "moralità professionale" derivante dalla sentenza di condanna penale, è tuttavia adeguatamente motivata con riguardo alla speciale rilevanza del contegno in questione, specie laddove, reputando irrilevanti le osservazioni della ricorrente in merito alla regolarità dell'istruttoria espletata nei confronti dell'impresa attestata, ha riscontrato la "certa incidenza" del reato commesso dal legale rappresentante di quest'ultima sul requisito della "moralità professionale".
In altri termini, risulta come il ridetto giudizio negativo non potesse essere superato né in ragione della pretesa tenuità del reato in concreto rilevato, comunque previsto dal d.P.R. 7 gennaio 1956, n. 164 (specificamente dedicato alla "prevenzione degli infortuni sul lavoro nelle costruzioni"; v. oggi il d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81, recante il c.d. Testo unico sulla sicurezza sul lavoro, e gli artt. 157 ss.), il cui Capo X ("norme penali") contempla unicamente reati contravvenzionali (non anche delitti), o della sanzione (la cui determinazione può esser dipesa, al di là della scelta del rito, anche dalle condizioni soggettive del reo), né dal tempo trascorso, posto che l'attenuazione (o addirittura l'eliminazione) del disvalore del fatto doveva constare attraverso gli strumenti all'uopo contemplati (riabilitazione o, per le sentenze di patteggiamento, dichiarazione di estinzione).

2.3. Va disatteso anche l'ultimo motivo, dal momento che la SOA non risulta aver tenuto conto, né nella fase istruttoria né in quella valutativa, del precedente penale in argomento, contravvenendo in tal modo all'obbligo di diligenza cui è sottoposta ai sensi dell'art. 12, comma 1, lett. a) e b), d.P.R. n. 34/2000.

P.Q.M.