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2.4. Il completamento dell’attuazione del «Testo unico»: l’attività delle Regioni e delle Province autonome e il problema dei comitati regionali di coordinamento
Nei scorsi paragrafi, si è sottolineato il ruolo centrale che il Testo unico ha conferito alle Regioni e alle Province autonome sul fronte della programmazione, del coordinamento e del controllo delle attività di prevenzione e contrasto degli infortuni e delle malattie professionali a livello territoriale, nonché l’importanza dei comitati regionali di coordinamento nei quali tali compiti dovrebbero esercitarsi. Ai fini del discorso che qui interessa, in questa sede sarà sufficiente richiamare alcuni aspetti essenziali, rinviando alla precedente relazione intermedia per un’analisi approfondita del quadro normativo di riferimento e delle funzioni assegnate ai comitati.
Come si è già ricordato, la tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, nell’attuale sistema istituzionale (articolo 117, terzo comma, della Costituzione), è materia di legislazione concorrente e, pertanto, la sua attuazione implica di per sé una costante cooperazione tra lo Stato da una parte e le Regioni e Province autonome dall’altra. Inoltre, la programmazione e la gestione dei vari interventi deve necessariamente essere affidata, concretamente, agli organismi che hanno competenza diretta sui singoli territori, siano essi enti locali o articolazioni decentrate di enti statali.
Il legislatore, per rispondere a queste esigenze, ha previsto all’articolo 1, comma 3, del Testo unico che le disposizioni del decreto stesso concernenti ambiti di competenza delle Regioni e delle Province autonome siano applicate «nell’esercizio del potere sostitutivo dello Stato e con carattere di cedevolezza», ovvero fino all’eventuale approvazione di una normativa propria da parte delle Regioni e delle Province autonome.
Sono stati inoltre predisposti una serie di istituti tesi a garantire il coordinamento tra i vari enti istituzionali che si occupano di salute e sicurezza sul lavoro. In particolare, a livello centrale sono stati creati due organismi: il Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale dell’attività di vigilanza (articolo 5 del Testo unico), con compiti di programmazione, indirizzo e controllo, e la Commissione consultiva permanente per la salute e la sicurezza sul lavoro (articolo 6 del Testo unico), con compiti di elaborazione ed analisi di normative, programmi e procedure. Incardinati presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in entrambi gli organismi sono rappresentate anche le Regioni e le Province autonome, oltre alle amministrazioni centrali e alle parti sociali. Un ruolo importante per il collegamento tra le istituzioni centrali e periferiche e gli operatori è anche quello svolto dalla Commissione per gli interpelli prevista dall’articolo 12 del Testo unico, istituita anch’essa presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e che si pronuncia relativamente a quesiti di ordine generale sull’applicazione della normativa in materia di salute e sicurezza del lavoro.
Sebbene questi organismi stiano lavorando intensamente e abbiano prodotto molti importanti risultati, tuttavia anche al loro interno si riscontra una certa difficoltà nel coordinamento delle attività di prevenzione e di vigilanza, soprattutto nel rapporto tra le amministrazioni statali e quelle regionali. Le amministrazioni statali individuano tra le cause il fatto che per il sistema manchi un referente unico dotato di potere decisionale in materia di salute e sicurezza sul lavoro, dovendo ogni atto di rilevanza esterna (inclusi i rapporti con le amministrazioni statali) transitare per la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, il che allunga inevitabilmente i tempi. Dal canto loro, le Regioni sottolineano come l’azione di coordinamento tra enti statali e regionali dovrebbe trovare corretta soluzione proprio nel Comitato di cui all’articolo 5, in quanto organo preposto all’azione di governo del sistema istituzionale della prevenzione a livello nazionale e regionale; viceversa, il ricorso a circolari interne da parte delle amministrazioni statali centrali, indirizzate alle strutture periferiche, determina a loro avviso incongruenze nell’ambito del sistema di cooperazione fra istituzioni, tali da creare una rilevante discontinuità nel sistema di leale collaborazione delineato dal Testo unico.
A livello territoriale, il coordinamento delle attività di prevenzione e di contrasto al fenomeno degli infortuni e delle malattie professionali, sia di quelle svolte dalle amministrazioni locali che di quelle realizzate dagli uffici periferici delle amministrazioni statali, è affidato alle Regioni e alle Province autonome, che sono molto impegnate su questo fronte e hanno raccolto importanti risultati, specie rispetto al passato. Come si accennava anche nella precedente relazione, il punto di svolta in questo ambito si è avuto con la definizione delle priorità a livello nazionale che hanno fissato obiettivi precisi per tutto il sistema delle Regioni con il «Patto per la salute e sicurezza nei luoghi di lavoro» del 1º agosto 2007: ciò ha avuto effetti largamente positivi, consentendo fin da quell’anno alle Regioni, nel loro complesso, di garantire a livello nazionale la copertura dei livelli essenziali di assistenza (LEA), tra i quali l’obiettivo del controllo del 5 per cento delle aziende con almeno un dipendente o assimilato. In quella stessa logica si sono elaborati i Piani regionali di prevenzione degli anni successivi (da ultimo quello per il triennio 2010-2012) che, sulla base degli orientamenti definiti nel Piano nazionale di prevenzione e tenendo conto dei dati raccolti a livello locale, danno priorità agli interventi dotati di maggiore efficacia e rivolti alle situazioni di maggior rischio.
Il lavoro delle Regioni in materia di tutela della salute e sicurezza sul lavoro si esplica attraverso il Gruppo di Coordinamento tecnico interregionale PISLL (prevenzione, igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro). Gli ultimi dati forniti dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome in un’apposita relazione, inoltrata anche alla Commissione d’inchiesta, riguardano il 2011: in quell’anno le attività del Gruppo di Coordinamento si sono articolate a livello collegiale in 11 incontri, dei quali 4 con modalità di videoconferenza e 7 presso la delegazione di Roma della Regione del Veneto.
In termini generali il Gruppo di Coordinamento si è concentrato sul raggiungimento di due macro obiettivi, di cui uno a valenza interna al sistema regionale della prevenzione, ovvero il coordinamento delle attività regionali di prevenzione, vigilanza e promozione della salute, mentre l’altro rivolto ai rapporti con le amministrazioni centrali dello Stato e diretto alla definizione dei provvedimenti attuativi del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, attraverso la Conferenza Stato-Regioni, il Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive, la Commissione consultiva permanente e la Commissione per gli interpelli. L’articolazione in diversi sottogruppi di lavoro ha permesso di trattare tematiche oggetto di specifici provvedimenti normativi, oppure di natura tecnica di interesse generale.
In questo sistema, la legge assegna un ruolo centrale ai comitati regionali di coordinamento, che costituiscono la «cabina di regia» del sistema a livello territoriale riunendo, appunto sotto l’egida della Regione, sia i rappresentanti delle amministrazioni competenti locali e statali, sia i rappresentanti delle parti sociali. Già istituiti dall’articolo 27 del decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, e disciplinati dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 dicembre 2007 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 31 del 6 febbraio 2008, i comitati sono stati poi ulteriormente confermati e rafforzati dall’articolo 7 del Testo unico. Secondo tale norma, la loro finalità è quella di realizzare una programmazione coordinata di interventi, nonché una uniformità degli stessi ed il necessario raccordo con il Comitato di cui all’articolo 5 e con la Commissione di cui all’articolo 6 del citato Testo unico.
Essi esercitano quindi una duplice funzione di coordinamento, da un lato tra il livello decisionale centrale e quello locale, e dall’altro in ambito territoriale tra i diversi enti preposti alla tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, ponendosi così come il principale strumento per lo svolgimento delle fondamentali competenze attribuite in questo settore alle Regioni e alle Province autonome. Per rafforzare questa funzione, si prevede poi che i comitati istituiscano al loro interno un ufficio operativo composto da rappresentanti degli organi di vigilanza che pianifica il coordinamento delle rispettive attività, individuando le priorità a livello territoriale, nonché organismi provinciali incaricati di attuare i suddetti piani operativi.
I comitati regionali sono stati attivati in tutte le Regioni e hanno ormai superato, per così dire, la fase di rodaggio: il passo successivo è ora quello di rendere pienamente effettivo il coordinamento delle attività di pianificazione e programmazione tra enti istituzionali e parti sociali.
Secondo i dati forniti dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, a tal fine le azioni di vigilanza coordinata sono state orientate verso i comparti a maggior rischio infortunistico: edilizia, agricoltura ed ambienti confinati. Uno sforzo importante è stato fatto per omogeneizzare le pratiche di lavoro dei servizi, al fine di garantire la massima uniformità di azione negli ambiti regionali di riferimento: a tal fine sono stati svolti corsi di formazione per gli operatori addetti alle attività di vigilanza in edilizia ed agricoltura e allo svolgimento delle indagini per malattia professionale e per infortunio, sperimentando anche corsi con formazione a distanza (FAD). I corsi di formazione, in alcune realtà regionali, hanno visto la partecipazione congiunta di personale ispettivo delle ASL, delle DPL e/o dell’INAIL.
Come già accennato, l’attività delle Regioni è ispirata dal Piano nazionale della prevenzione 2010-2012 (intesa sancita il 29 aprile 2010 in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano) ed è finalizzata all’incremento dei livelli di efficacia e di efficienza dei sistemi regionali di prevenzione, perseguendo gli obiettivi generali di ridurre gli infortuni gravi e mortali e le malattie professionali.
Le Regioni hanno evidenziato il notevole sforzo fatto per garantire l’uniformità delle prestazioni sul territorio nazionale, sia dal punto di vista qualitativo sia dal punto di vista quantitativo, data la frammentazione territoriale delle ASL. Sono stati pertanto sviluppati piani condivisi a livello nazionale con la definizione di standard e indicatori, oltre che, come già detto, di attività di formazione per gli addetti alle attività di vigilanza e di indagine su infortuni e malattie professionali. L’omogeneità sul territorio nazionale è stata ricercata attraverso iniziative di formazione omogenee e con la condivisione degli obiettivi qualitativi e quantitativi (Piano nazionale agricoltura e Piano nazionale edilizia) approvati dalla Conferenza dalle Regioni e delle Province autonome, dal Comitato per l’indirizzo e la valutazione ex articolo 5 e dalla Commissione consultiva permanente ex articolo 6 del Testo unico.
Più in dettaglio, la strategia sviluppata nei Piani regionali di prevenzione prevede: il rafforzamento delle attività di prevenzione in coordinamento tra enti e parti sociali nell’ambito dei comitati regionali di coordinamento; la piena copertura dei livelli essenziali di assistenza, indirizzando le attività dei servizi delle ASL verso le priorità di salute ed i rischi più gravi; lo sviluppo dei flussi informativi regionali di prevenzione, condivisi tra enti; lo sviluppo dei sistemi di sorveglianza e delle indagini svolte sugli infortuni invalidanti e mortali e sulle malattie professionali (in particolare dei lavoratori esposti o ex esposti ad agenti cancerogeni).
I dati relativi alle attività di attività di prevenzione, vigilanza e formazione svolte dal sistema delle Regioni sono aggiornati al 2010 e sono stati ampiamente citati nella precedente relazione della Commissione, alla quale pertanto si rinvia. In questa sede, è sufficiente sottolineare che, nel periodo 2007-2010, l’incremento di efficienza delle attività dei servizi di prevenzione delle ASL è stato prossimo al 50 per cento. Inoltre, il sistema regionale di prevenzione, nel suo complesso, si è dimostrato in grado di garantire la copertura dei livelli essenziali di assistenza: nello stesso periodo il controllo delle unità locali con un dipendente o equiparati, fissato come obiettivo al 5 per cento del totale, è infatti salito dal 5,1 al 6,6 per cento.
Malgrado questi innegabili progressi, tuttavia, resta un punto dolente proprio nel funzionamento dei comitati regionali di coordinamento che, anche se ormai istituiti in tutte le Regioni, non sono ancora riusciti ad assolvere pienamente alle loro funzioni di pianificazione e programmazione sinergica degli interventi tra i vari enti e le parti sociali, registrando ancora numerosi ritardi e incertezze, sia pure con alcune lodevoli eccezioni. Nella precedente relazione annuale, si è ricordato come la Commissione d’inchiesta avesse avviato una serie di approfondimenti sul tema, lungo due percorsi paralleli: da una parte aprendo un confronto con i rappresentanti della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, dall’altra iniziando un ciclo di missioni nelle varie Regioni, per acquisire informazioni direttamente dai soggetti che operano sul territorio.
Quest’attività è naturalmente proseguita anche in questo ultimo anno: dell’interlocuzione con la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome si dirà meglio nel prossimo paragrafo, mentre, per quanto riguarda i sopralluoghi, nel corso del 2012 la Commissione ha completato il suo programma, visitando le tredici Regioni rimanenti dopo le missioni dello scorso anno: Abruzzo, Molise, Umbria, Piemonte, Sicilia, Veneto, Lombardia, Emilia-Romagna, Calabria, Friuli-Venezia Giulia, Liguria e Lazio. Nel corso di ogni missione, la Commissione ha svolto incontri approfonditi con tutti i soggetti istituzionali e sociali competenti in materia di tutela della salute e sicurezza sul lavoro operanti a livello territoriale: le autorità regionali, i prefetti dei capoluoghi di Regione, i rappresentanti della Magistratura, i responsabili delle Direzioni regionali del lavoro e dell’INAIL, i rappresentanti delle Forze dell’ordine (specificamente il Comando per la tutela del lavoro dell’Arma dei carabinieri), i responsabili delle Direzioni regionali dei Vigili del fuoco e, naturalmente, i rappresentanti delle organizzazioni sindacali e delle organizzazioni datoriali ed imprenditoriali dei vari settori produttivi.
In questo modo, è stato possibile acquisire una panoramica ampia ed approfondita della situazione esistente nelle varie Regioni del nostro Paese, che consente ora di tracciare per tutta l’Italia il quadro completo dell’attuazione del Testo unico a livello locale, con particolare riferimento al funzionamento dei comitati regionali di coordinamento. Purtroppo, i risultati dell’inchiesta confermano gran parte dei problemi che si erano già riscontrati lo scorso anno: anzitutto, le Regioni hanno spesso adottato impostazioni diverse in relazione all’organizzazione e all’attività dei comitati, che spesso si riuniscono solo saltuariamente e con cadenze diverse, rispetto a quella minima trimestrale prevista dalla legge. Inoltre, si registra ancora una certa «fatica» nell’instaurare un pieno coordinamento ed una più ampia sinergia tra i vari soggetti istituzionali preposti alla salute e alla sicurezza sul lavoro, per ragioni legate in parte a motivi organizzativi e in parte anche a fattori culturali. Una della cause fondamentali deriva dal fatto che le articolazioni decentrate degli enti statali (Direzioni INAIL, Direzioni del lavoro, Vigili del fuoco, ecc.) operano con priorità, programmazioni e tempistiche centralizzate a livello nazionale, le quali non coincidono sempre con quelle degli enti regionali e locali (in primo luogo le ASL).
Tali difficoltà si riverberano soprattutto nel coordinamento delle attività di vigilanza, dove si riscontrano ancora duplicazioni e sovrapposizioni tra i vari soggetti ispettivi, creando prassi e interpretazioni difformi nell’applicazione delle normative che provocano ovviamente confusione ed incertezze (oltre che aggravi di costi) tra le imprese. Un’altra disfunzione deriva dal fatto che finora solo poche Regioni hanno trasmesso, come prevede la legge, la relazione annuale sul monitoraggio delle attività di vigilanza dei Ministeri del lavoro e delle politiche sociali e della salute, adempimento essenziale per rafforzare lo scambio di informazioni e la sinergia tra i diversi livelli istituzionali di governo.
L’assenza di coordinamento determina conseguenze negative anche per quanto riguarda la gestione ottimale delle risorse. Anche le pubbliche amministrazioni operanti in questo settore soffrono infatti di gravi carenze del personale e delle dotazioni finanziarie e strumentali. Ad esempio, vi è una netta prevalenza delle figure di tipo amministrativo rispetto a quelle tecniche, che invece sono quelle più importanti per le attività di prevenzione e di vigilanza. Poiché l’attuale crisi della finanza pubblica rende difficile ipotizzare, anche nel prossimo futuro, un aumento delle risorse, una parziale soluzione al problema potrebbe venire proprio da un rafforzamento del coordinamento e della sinergia tra i vari enti, che permetterebbero una maggiore condivisione e ottimizzazione delle risorse disponibili. Ciò vale soprattutto per le attività di prevenzione e di vigilanza, dove le duplicazioni e le sovrapposizioni già ricordate rischiano di rallentare o addirittura di vanificare la stessa efficacia dell’azione amministrativa.
In molte circostanze, poi, la Commissione ha riscontrato che l’attività dei comitati regionali di coordinamento coesiste con quella di altri organismi, attivati in particolare presso le Prefetture, che riuniscono una parte più o meno ampia dei soggetti che compongono i comitati regionali e svolgono funzioni simili. Si tratta spesso di organismi istituiti prima delle riforma del Testo unico, che svolgono un ruolo anche importante: ad esempio, molte Prefetture sono molto impegnate nel coordinare la vigilanza dei vari enti sul regolare svolgimento di lavori legati agli appalti pubblici (specialmente grandi opere), giacché in tali contesti vi è spesso il rischio di infiltrazioni della malavita organizzata. Tale vigilanza si estende allora anche agli aspetti relativi alla tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori.
Tuttavia, per quanto meritevoli, in assenza di un disegno più organico e coordinato questi comitati prefettizi rischiano di tradursi in una sovrapposizione e duplicazione dei comitati regionali di coordinamento (soprattutto rispetto agli organismi provinciali degli uffici operativi), indebolendone l’azione complessiva. Inoltre, non esiste un raccordo sistematico tra i comitati prefettizi ed i comitati regionali di coordinamento, perché in effetti la legge non lo prevede e perché diverse sono le competenze delle autorità prefettizie e regionali. Solo in alcune Regioni (ad esempio la Toscana e la Liguria) le leggi regionali che hanno istituito il comitato regionale di coordinamento hanno previsto la presenza anche di prefetti, in particolare di quello del capoluogo di Regione. Sarebbe quindi forse utile una norma di carattere generale che estenda tale prassi a tutto il territorio nazionale.
Questi problemi di coordinamento tra i diversi livelli istituzionali emersi nell’inchiesta sono stati confermati alla Commissione anche dalla testimonianza dei rappresentanti dell’ILA (Ispettori del lavoro associati), un’associazione nata nel 2008 per valorizzare il ruolo e le funzioni degli ispettori del lavoro: i suoi iscritti appartengono infatti tutti ai ruoli del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e sono per lo più allocati presso le Direzioni territoriali del lavoro (DTL), che sono le strutture che più direttamente operano sul territorio.
I rappresentanti dell’ILA hanno chiesto alla Commissione di essere auditi per poter rappresentare le criticità che, a loro avviso, sono attualmente presenti nell’attività ispettiva e per poter suggerire anche eventuali soluzioni migliorative per il contrasto al fenomeno infortunistico. Nel corso dell’audizione, svoltasi il 31 ottobre 2012, l’ingegner Donato Lanza, Presidente nazionale dell’associazione, ha anzitutto sottolineato come, sebbene il fenomeno sugli infortuni sul lavoro sia in calo, i numeri restino purtroppo sempre alti e inaccettabili per un Paese civile, anche perché molti incidenti, come quelli dei lavoratori in nero o degli extracomunitari irregolari, non vengono registrati e il calo risente comunque anche della crisi economica e della diminuzione del numero delle ore lavorate.
Le diverse riforme della legislazione in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, culminate con la predisposizione del Testo unico, hanno opportunamente riordinato le varie fonti normative preesistenti e semplificato il quadro normativo ma, ad avviso dell’ILA, non hanno risolto il problema della duplice competenza in questo ambito dello Stato e delle Regioni. Questo incide su diversi aspetti: vi sono stati rallentamenti e difformità nell’attività normativa, come accaduto per i numerosi provvedimenti ancora in attesa di attuazione demandati alla Conferenza Stato-Regioni. Inoltre, esistono disomogeneità di applicazione delle norme tra le diverse Regioni, il che crea disorientamento in quelle aziende che operano su tutto il territorio nazionale o comunque in più Regioni. Inoltre, le competenze concorrenti determinano una scarsa sinergia che, nell’ipotesi migliore, dà luogo ad una collaborazione meramente formale e non sostanziale, fino ad arrivare, in alcuni casi, a veri e propri conflitti tra gli stessi enti. Nonostante la normativa dia per acquisito il presupposto della condivisione delle banche dati, non si è ancora conclusa la realizzazione del Sistema informativo nazionale per la prevenzione (SINP), necessario, per esempio, ai fini dell’adozione dei provvedimenti di sospensione dell’attività per gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro (articolo 14 del Testo unico) o dell’implementazione della «patente a punti» che ancora oggi non trova applicazione.
L’ingegner Lanza ha poi fatto presente come, in materia di vigilanza, esista un approccio diverso tra le Regioni e lo Stato: le Regioni, attraverso le ASL, sono più orientate alla prevenzione, mentre le Direzioni territoriali del lavoro esercitano un controllo più ampio, che si estende anche alla verifica della corretta qualificazione dei rapporti di lavoro. Questa impostazione è molto importante ai fini della tutela della sicurezza, perché consente di verificare quegli aspetti contrattuali che più direttamente possono presentare profili di irregolarità e di violazione delle norme antinfortunistiche: il ricorso a tipologie contrattuali atipiche quali, ad esempio, l’associazione in partecipazione o la collaborazione occasionale accessoria, l’impiego di artigiani pseudo-autonomi, l’utilizzo di forme d’interposizione quali la somministrazione, l’appalto o il distacco illecito o ancora l’utilizzo deviante di forme giuridiche come le cooperative e le associazioni senza finalità di lucro, sono tutti fenomeni che spesso spostano il rischio di impresa scaricando i costi della sicurezza sul lavoratore, abbassando la tutela sostanziale e generando forme di concorrenza sleale sul mercato. Per rilevare questi aspetti, occorre però una competenza professionale specifica, che le aziende sanitarie locali, a differenza degli ispettori del lavoro, non hanno.
Ciò crea da un lato difficoltà nell’attività investigativa e nel coordinamento delle attività di controllo, con frequenti duplicazioni degli accessi, determinando disagi per le aziende e, complessivamente, un minor numero di soggetti controllati. Dall’altro, dà luogo a uno spreco di risorse finanziarie, che potrebbero invece essere destinate ad acquisire risorse strumentali per aumentare l’efficienza e l’efficacia dell’azione ispettiva (strumenti software ed hardware più adeguati, aggiornamento sugli sviluppi tecnologici dei sistemi di sicurezza, ecc.).
Sulla base di questa analisi, l’ingegner Lanza ha sottolineato l’esigenza di procedere ad una riorganizzazione degli organi di vigilanza in materia di lavoro e di sicurezza, riducendo il numero dei vari soggetti preposti alle attività di controllo (ispettori del lavoro, ASL, INAIL, INPS ecc.) e restituendo allo Stato la competenza esclusiva a legiferare e vigilare in materia di sicurezza sul lavoro, anche attraverso la riunificazione del personale ispettivo dei vari enti in un unico organismo che potrebbe così sfruttare al meglio gli ispettori dei profili tecnici, attualmente spesso distolti dall’attività sul campo perché assegnati a lavori d’ufficio di tipo amministrativo. L’organismo unico potrebbe finanziarsi autonomamente grazie agli introiti delle sanzioni comminate nell’attività di controllo e ad una parte dei premi assicurativi. Contestualmente, l’ILA ha segnalato l’esigenza di modificare l’inquadramento contrattuale degli ispettori, assegnati al comparto ministeriale, per inserirli in quello della sicurezza, oppure in subordine in un’apposita agenzia nazionale. Questo anche perché gli orari del contratto ministeriale mal si conciliano con l’attività ispettiva che spesso deve essere fatta proprio fuori dall’orario d’ufficio: attualmente gli ispettori lo fanno su base volontaria e a proprie spese, ma devono essere ogni volta autorizzati dal dirigente.
Altre questioni richiamate dall’ingegner Lanza a nome dell’ILA hanno poi riguardato la necessità di allargamento le competenze degli ispettori del lavoro a tutti i settori, per superare l’attuale divisione dell’attività di vigilanza tra il Ministero del lavoro e delle politiche sociali (che può intervenire solo in edilizia, nelle ferrovie e in altri ambiti limitati) e le aziende sanitarie locali (che hanno una giurisdizione su più settori ma non possono verificare la regolarità dei rapporti di lavoro). È inoltre essenziale, per consentire un’attività di indagine realmente efficace, superare i limitati accessi finora disponibili e garantire agli ispettori del lavoro un accesso completo alle varie banche dati delle ASL, dell’INAIL e dell’INPS, oltre che a quelle fiscali (necessarie per indagini su contratti di collaborazione, lavoro accessorio, ecc.) e a quella SDI (Sistema di indagine) relativa ai precedenti penali (necessaria per poter adottare il provvedimento di sospensione dell’attività, ex articolo 14 del Testo unico, per gravi e reiterate violazioni in materia di sicurezza). Un’altra proposta avanzata è stata quella di istituire una sorta di numero verde per la sicurezza sul lavoro, che raccolga le segnalazioni di irregolarità che necessitino di un immediato accertamento e che si attivi tempestivamente in caso di eventi infortunistici gravi, in modo da consentire la presenza immediata degli ispettori del lavoro.
È stata inoltre sottolineata l’importanza di dotare gli ispettori del lavoro di mezzi adeguati, sia per quanto riguarda gli strumenti informatici che i mezzi di locomozione, considerato che attualmente gli ispettori non dispongono di auto di servizio ma debbono effettuare i controlli con le proprie vetture e a proprie spese. Occorre poi assicurare un flusso informativo completo sulla situazione delle imprese, obbligando le Camere di commercio ad indicare ed aggiornare i recapiti dei legali rappresentanti delle aziende in attività, implementando l’obbligo di notifica online dell’apertura del cantiere (con tutte le informazioni sulle ditte operanti nello stesso), e consentendo l’accesso alle banche dati fiscali per verificare l’avvenuto pagamento delle sanzioni comminate per le violazioni antinfortunistiche. Conclusivamente, si è chiesta una valorizzazione del ruolo degli ispettori del lavoro, essendo quelli dotati della migliore qualificazione, sia sotto il profilo tecnico che sotto quello giuridico, per le attività di controllo finalizzate alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro.
La Commissione ha ringraziato i rappresentanti dell’ILA per il loro contributo, auspicando che l’incontro fosse l’inizio di una più ampia collaborazione sui temi della tutela e prevenzione per la salute e la sicurezza sul lavoro, invito che è stato prontamente recepito dall’associazione. L’audizione è stata infatti di grande interesse per la Commissione, in quanto ha consentito di acquisire l’esperienza e il punto di vista di alcuni dei protagonisti del sistema di tutela della salute e sicurezza sul lavoro più direttamente impegnati sul campo, confermando anche l’esistenza di molti dei problemi già rilevati dall’inchiesta circa il raccordo tra gli enti competenti statali e regionali.
Conclusivamente, dalle verifiche sulla costruzione dei sistemi regionali di tutela della salute e sicurezza sul lavoro emerge un quadro piuttosto variegato e non del tutto positivo. Rispetto al passato, la situazione è certamente migliorata, tuttavia permangono ancora molte difficoltà nel coordinamento tra i diversi attori del sistema, sia nel rapporto tra gli organi centrali e periferici a livello nazionale, sia in quello tra gli organi periferici di ciascuna Regione. In questo contesto, particolarmente delicata è la situazione dei comitati regionali di coordinamento, che dovrebbero costituire appunto la «cabina di regia» del sistema a livello territoriale e che purtroppo non riescono sempre ad operare in maniera adeguata.
Naturalmente, non si può generalizzare: in molte Regioni i comitati funzionano bene e stanno ottenendo significativi risultati. Il punto più preoccupante però è che su questo, come su altri aspetti, si registrano ancora troppe differenze e asimmetrie tra le varie Regioni, nonostante gli sforzi fatti per superarle. Se ciò dipende in parte dal diverso livello di sviluppo economico-sociale dei vari territori e dalle differenti capacità organizzative delle singole amministrazioni regionali, questa diversificazione non garantisce comunque la necessaria uniformità nell’applicazione delle leggi in materia di salute e sicurezza sul lavoro, che sono spesso soggette a prassi ed interpretazioni divergenti tra una Regione e l’altra. Ciò comporta inoltre il rischio – sia pure solo potenziale – che, a fronte della competenza legislativa concorrente, si possano un giorno determinare pericolose asimmetrie anche sul versante normativo. Sebbene ciò finora non sia accaduto, la possibilità in termini giuridici esiste. Il principio di «cedevolezza» delle norme statali rispetto a quelle regionali negli ambiti di competenza delle Regioni, contenuto nel già citato articolo 1, comma 3, del Testo unico, comporta infatti che se una Regione volesse emanare una normativa in deroga alle previsioni del Testo unico potrebbe farlo, a meno che non vada ad incidere sui livelli essenziali delle prestazioni.
La fissazione da parte dello Stato dei livelli minimi essenziali non è però in grado, di per sé, di assicurare pienamente un’equilibrata produzione normativa a livello locale, la quale potrebbe ben portare ad una competizione al «ribasso» degli standard di sicurezza. In effetti, il semplice richiamo al rispetto dei princìpi fondamentali non offre un’adeguata tutela, atteso che essi, proprio in quanto princìpi, non possono rappresentare altro che indicazioni di indirizzo, mentre compito precipuo dello Stato deve essere quello di dettare norme immediatamente precettive, anche di dettaglio, superando così l’attuale mero potere d’indirizzo al fine di realizzare uguali livelli di salute e sicurezza sull’intero territorio nazionale, trattandosi di diritti costituzionalmente garantiti per i quali non sono tollerabili – e nemmeno concepibili – differenti livelli di tutela.
Questa esigenza può essere soddisfatta rafforzando in maniera più incisiva il coordinamento a livello centrale, al fine di assicurare un’effettiva uniformità di indirizzo e di azione su tutto il territorio nazionale. Come si è visto, tuttavia, gli istituti previsti a tal fine nell’ordinamento vigente sono risultati finora insufficienti, il che impone un loro deciso ripensamento, nella consapevolezza che proprio nel raccordo e nella sinergia tra il livello di governo centrale e quello periferico si gioca una delle sfide decisive per un’efficace prevenzione e repressione del fenomeno degli infortuni e delle malattie professionali.