Stampa
Categoria: Approfondimenti
Visite: 13731

SEMINARIO REGIONALE:

I CONTENUTI DEL DECRETO LEGISLATIVO 81/2008

Il profilo delle responsabilità, delle sanzioni e delle misure interdittive

 

1. Gli argomenti di questo seminario sono nettamente distinti per argomento.

Cercherò dunque di trattare soltanto delle responsabilità dei soggetti e del relativo sistema sanzionatorio.

Il sistema delle responsabilità dei soggetti trova il suo fondamento nel nuovo volto che il legislatore ha inteso dare al tema della gestione della prevenzione nei luoghi di lavoro.

E’ bene notare  come già dall’intestazione del capo terzo del Titolo I che suona “Gestione della prevenzione nei luoghi di lavoro”, il legislatore si mostri consapevole che la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro non dipendano da singoli adempimenti alle numerose norme di prevenzione, ma siano intimamente legati  all’istituzione di un “sistema” di prevenzione che deve essere adeguatamente “gestito”.

In questo senso le misure di tutela elencate nell’art. 15, pur ricalcando il contenuto dell’art. 3 del d. 626, diventano non solo il ‘manifesto’ delle misure preventive, ma anche il compiuto canone interpretativo del concetto di gestione della prevenzione nei luoghi di lavoro.

Qualche elemento relativo ai criteri di distribuzione della responsabilità tra i vari soggetti che si occupano di prevenzione si trova nel successivo articolo 16 che introduce la disciplina della delega di funzioni. Si può dire che si tratta di un’introduzione storica, nel senso che trae la delega dal limbo della elaborazione meramente giurisprudenziale per indicare i cogenti requisiti di validità ed efficacia. Certo il legislatore non si è discostato dalle linee tracciate dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, ma ha posto fine ad alcune dispute che avevano visto qualche oscillazione della giurisprudenza.

Così quando ha stabilito che la delega deve risultare da atto scritto e avere data certa; quando ha stabilito la necessità dell’accettazione scritta del delegato; quando ha imposto che alla delega deve essere data adeguata pubblicità; quando, infine, ha espressamente previsto che l’avere conferito la delega non libera il delegante dall’onere di esercitare il controllo sul corretto adempimento delle funzioni trasferite al delegato.

Ma la novità che più ci interessa ora non è quella di avere codificato i risultati di una lunga elaborazione giurisprudenziale, ma quella di avere concepito la delega come uno strumento necessario dell’istituzione del modulo organizzativo che presiede alla gestione del sistema di prevenzione aziendale. Il legislatore cioè mostra di concepire da delega come una modalità della distribuzione dei compiti ai diversi collaboratori del datore di lavoro. Ed è illuminante in questo senso  l’espressione usata nell’ultimo comma dell’art. 16 laddove si dice che il datore di lavoro deve vigilare sul corretto adempimento delle funzioni delegate e si soggiunge “La vigilanza si esplica anche attraverso i sistemi di verifica e di controllo di cui all’art. 30, comma 4”. Ebbene il riferimento all’art. 30 sottolinea che il modello organizzativo deve prevedere un idoneo sistema di controllo sull’attuazione di esse e sul mantenimento nel tempo delle condizioni di idoneità delle misure adottate. Ed ecco dunque che la delega rientra tra gli strumenti che concorrono all’istituzione del modello organizzativo in materia di prevenzione della salute.

 

2. Gli articoli 17, 18 e 19 costituiscono il cuore del sistema di gestione della prevenzione, giacchè definiscono la ripartizione degli obblighi che impegnano i principali soggetti incaricati dell’attuazione delle norme di prevenzione: il datore di lavoro, i dirigenti ed i preposti.

Occorre premettere un’osservazione, a mio avviso fondamentale. Diversamente da quanto avveniva nell’articolo 4 del decreto 626, che elencava tutti insieme gli obblighi del datore di lavoro, dei dirigenti e dei preposti, con conseguenti seri dubbi interpretativi, il decreto n. 81 mantiene una netta distinzione. Nell’art. 17 elenca gli obblighi del datore di lavoro non delegabili, nell’articolo 18 elenca solo gli obblighi comuni a datore di lavoro e dirigenti; nell’articolo 19 elenca gli obblighi dei preposti.

E’ invece essenziale notare  come il legislatore abbia operato una netta distinzione di ruoli tra i vari soggetti attivi della prevenzione e in particolare tra il datore di lavoro ed i suoi collaboratori. I criteri di ripartizione degli obblighi, e dunque delle responsabilità, ribadiscono, rafforzandolo, un elemento che già era presente nel decreto 626: e cioè la centralità del datore di lavoro nella costruzione del sistema di prevenzione aziendale. Era chiaro già nel decreto 626/94 che il datore di lavoro non si sarebbe potuto limitare all’adempimento degli obblighi cogenti di prevenzione come accadeva quando erano vigenti solo i DPR degli anni ‘50. Il decreto 626 imponeva procedure e compiti di organizzazione e gestione della prevenzione che non avevano a che vedere con i singoli rischi emergenti dalle lavorazioni. Così l’obbligo di istituire il servizio di prevenzione e protezione, l’obbligo di nominare il responsabile, l’obbligo di designare il medico competente ecc. mettevano l’accento su una dimensione organizzativa inesistente per il passato.

Tutto questo resta, naturalmente, e anzi la gamma delle prestazioni richieste al datore di lavoro si arricchisce di qualche capitolo. Ma non solo. Ciò che più conta è che ne esce rafforzato il ruolo di regista che il decreto n° 81 attribuisce al datore di lavoro. La legge vuole cioè che il datore di lavoro sia non solo colui che promuove il sistema di sicurezza aziendale, ma anche colui che coordina i vari compiti e adempimenti e cura che il sistema istituito mantenga le condizioni di idoneità tali da garantire la salute e la sicurezza dei lavoratori.  Tutto questo chiaramente emerge dalla previsione di adempimenti non delegabili da parte del datore di lavoro: la valutazione di tutti i rischi con la conseguente elaborazione del documento di cui all’art. 28 e la designazione del responsabile del servizio di prevenzione e protezione dai rischi. Perché proprio questi adempimenti non siano delegabili è stato ripetutamente detto: perché si tratta degli adempimenti strategici direttamente finalizzati alla costruzione del sistema di prevenzione. Tale costruzione sarebbe impensabile se si prescindesse dalla valutazione dei rischi aziendali e dall’elaborazione del documento di vera e propria programmazione degli strumenti di prevenzione che è descritto nell’articolo 28. Ma vi è di più. L’articolo 28 non si limita a ribadire i contenuti tradizionalmente elencati nell’articolo 4 del decreto 626 e cioè la relazione sulla valutazione, l’indicazione delle misure di prevenzione e dei dispositivi di protezione adottati e il programma delle misure opportune per garantire il miglioramento nel tempo dei livelli di sicurezza; pretende, ed è una novità assoluta, che il documento individui “le procedure per l’attuazione  delle misure da realizzare nonché dei ruoli dell’organizzazione aziendale che vi devono provvedere, a cui devono essere assegnati unicamente soggetti in possesso di adeguate competenze e poteri”. Nelle nuove norme trova dunque definizione non solo la programmazione degli interventi, ma anche la precisa indicazione dei ruoli di coloro che sono chiamati ad attuare  le misure previste.

 

3. La definizione dei criteri di gestione della prevenzione e la ripartizione dei relativi obblighi formalmente finisce qui. Ma non nella sostanza perché il legislatore ha dettato il successivo articolo 30, intitolato appunto ‘modelli di organizzazione e di gestione’. Apparentemente il contenuto dell’articolo sembra dispiegare la sua efficacia nei soli casi in cui si debba resistere all’imputazione della responsabilità amministrativa alle persone giuridiche in occasione della commissione di reati di danno alle persone commessi con violazione delle norme di prevenzione. In questi casi, sembra affermare il legislatore, se si voglia essere esonerati da responsabilità occorre avere adottato un modello di organizzazione e di gestione capace di assicurare l’adempimento degli obblighi giuridici relativi non solo al rispetto degli standard tecnico strutturali di legge relativi ad attrezzature, impianti, luoghi di lavoro e agenti chimici fisici e biologici; non solo alle attività di valutazione dei rischi, a quelle di natura organizzativa, alle attività di sorveglianza sanitaria e di informazione e formazione dei lavoratori, alle procedure adottate e alle periodiche verifiche di tali procedure; ma in particolare…..” (leggere il 2, 3 e 4 comma dell’art. 30).”

Fin qui la lettera della legge che sembra dire: le aziende che  non vogliano essere ritenute responsabili delle lesioni e della morte di uno o più lavoratori devono dimostrare di avere adottato un certo tipo di organizzazione e di essersi attenuti a precisi moduli gestionali. Se questo sembra essere il tenore letterale della norma, non c’è dubbio che i suoi effetti sono certamente più ampi sia sul piano pedagogico che su quello più propriamente giuridico. Quando infatti si prospettano ipotesi di responsabilità collegate alla mancata adozione di sistemi organizzativi e gestionali, il significato implicito, ma chiarissimo, è quello di indicare quei modelli come giuridicamente vincolanti.

La verità è che il legislatore nel corso degli ultimi cinquant’anni ha perso quelle timidezze che gli avevano impedito di disporre e di legiferare in materia di organizzazione aziendale, sia pure con limitato riferimento alla materia della sicurezza dei lavoratori. In passato girava una convinzione, che ancora si sente ripetere in qualche fumosa riunione confindustriale, secondo la quale in materia di organizzazione del lavoro la discrezionalità del datore di lavoro non può soffrire limitazioni di sorta, perché, si dice, lo vieterebbe l’articolo 41 della costituzione che garantisce la libertà d’impresa. Inutilmente qualche giurista ha rilevato che l’articolo 41 andrebbe letto tutto, anche il capoverso, per capire che tale libertà trova un limite nella necessità di garantire la libertà la sicurezza e la dignità del lavoro.

Il decreto legislativo 81/2008 rompe definitivamente il tabù della discrezionalità incensurabile del datore di lavoro in materia di organizzazione del lavoro, stabilendo che chi voglia essere in regola deve garantirsi con l’adozione di un modello di organizzazione e di gestione dai contenuti predefiniti, precisi e vincolanti.

 

4. Finora abbiamo trattato della responsabilità del datore di lavoro cercando di dimostrare come la costruzione di un adeguato sistema di prevenzione aziendale passi attraverso la centralità dei suoi compiti. Ma ciò non significa, naturalmente, che gli altri soggetti attivi della prevenzione abbiano compiti meno gravosi. In riferimento agli obblighi dei dirigenti e dei preposti gli articoli 18 e 19 usano l’espressione ‘i dirigenti che organizzano e dirigono le attività, secondo le attribuzioni e competenze ad essi conferite, devono…..’ e ‘ i preposti, secondo le loro attribuzioni e competenze, devono…’. Segue l’elenco degli obblighi per ciascun soggetto.

Questa impostazione normativa ci dice che, mentre per i datori di lavoro la responsabilità matura a tutto campo e si fonda sulla natura originaria degli obblighi del datore di lavoro, per i dirigenti e per i preposti occorre avere riguardo alle attribuzioni e competenze di ciascuno.  Mi pare necessario definire con precisione quale sia il significato che il legislatore attribuisce alle parole attribuzioni e competenze, giacchè non si può pensare che la responsabilità penale si regga su concetti vaghi e indefiniti. Intanto mi sembra di dovere dire che le due espressioni non sono omologhe e non significano la stessa cosa. In che cosa dunque differiscono le ‘competenze’ dalle ‘attribuzioni’ di ciascuno?

Mi pare che si possa dire che con la parola ‘competenze’ si vogliono indicare tutti quei compiti che sono compresi nelle funzioni assegnate e che il ruolo del dirigente naturalmente comporta. Ciò è molto evidente nella pubblica amministrazione nella quale statuti e regolamenti definiscono i compiti che spettano a ciascuno. Con la parola attribuzioni si vogliono invece indicare quei  compiti che, pur non rientrando ordinariamente nella sfera delle competenze del soggetto, gli vengano volta a volta attribuiti con un incarico, una delega ecc. Attraverso l’attribuzione di compiti si amplia la sfera degli adempimenti per ciascun soggetto in relazione alle esigenze dell’organizzazione del sistema di prevenzione.

E’ evidente che quando si tratti di definire le responsabilità di un determinato soggetto occorre fare riferimento a tutti i suoi obblighi sia che si tratti di compiti già ricompresi nelle sue funzioni, sia che si tratti di compiti che sono stati aggiunti in relazione a determinate esigenze organizzative. Certo è necessario che tutti gli incarichi siano chiari e predeterminati quale che ne sia l’origine: di competenza propria o per attribuzione di colui che porta la responsabilità organizzativa.

 

5. Precisati i criteri di distribuzione degli obblighi e delle relative responsabilità, siamo ora in grado di esaminare il sistema delle sanzioni previste dalle nuove norme per coloro che violano i propri obblighi.

Sappiamo che le linee fondamentali del nuovo sistema sanzionatorio sono state disegnate nella legge di delega n. 123 del 2007. Ed è da lì che dobbiamo partire per capire l’intreccio complesso e perfino contraddittorio della nuova disciplina contenuta negli articoli del decreto n. 81.

Dal legislatore delegante ci si sarebbe aspettati un puntiglioso impegno nella riforma dell’apparato sanzionatorio, anche perché il sistema delle sanzioni costituisce il fulcro della disciplina prevenzionistica. Questa del varo di un Testo Unico sarebbe stata un'occasione da non perdere, perché da un Testo Unico sulla sicurezza ci si deve attendere non solo il riordino e la semplificazione delle norme, ma anche una coerente e razionale sistemazione delle sanzioni, tale da eliminare le incongruenze e da tagliare le sanzioni inutili o non proporzionate, magari nate in tempi e contesti diversi.

E invece il Parlamento non solo non si è fatto carico della complessità dei problemi legati alla nuova formulazione dell'apparato sanzionatorio, ma ha indicato criteri di determinazione delle sanzioni così vaghi e con­traddittori da far in modo che il legislatore delegato disciplinasse la ma­teria in maniera non coerente e addirittura contraddittoria.

La norma che riguarda la riformulazione e la razionalizzazione dell'ap­parato sanzionatorio, penale ed amministrativo, è l'articolo 1, comma 2, lett. f). Il comma esordiva con l'affermazione, del tutto condivisibile, che le sanzioni debbano essere modulate in funzione del rischio e utilizzando strumenti che favoriscano la regolarizzazione e l'eliminazione del pericolo da parte dei soggetti obbligati, confermando cioè i1 sistema inaugurato dal D.L.vo n. 758/94.

Non sembra però che questa principio trovi adeguata conferma quando si passa alla formulazione dei criteri da seguire per fissare le sanzioni. Subito dopo infatti si afferma che le sanzioni dell'arresto e dell'ammenda sono "previste solo nei casi in cui le infrazioni ledano interessi generali dell'ordinamento, individuati in base ai criteri ispiratori degli articoli 34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni, da comminare in via esclusiva ovvero alternativa, con previsione della pena dell'ammenda fino a euro ventimila per le infrazioni formali, della pena dell'arresto fino a tre anni per le infrazioni di particolare gravità, della pena dell'arresto fino a tre anni ovvero dell'ammenda fino a euro centomila ne­gli altri casi".

Finalmente, ci siamo detti, la sanzione penale è riservata solo ai casi in cui si ledano interessi generali dell'ordinamento. Ma quali sono questi interessi generali? Il legislatore impone di individuarli in base ai criteri ispiratori degli artt. 34 e 35 della nota legge di depenalizzazione n. 689/1981. Chi voglia scorrere questi articoli rimarrà. deluso perché è difficile scorgervi gli annunciati criteri ispiratori, anzi si può facilmente escludere che vi siano criteri ai quali si possa far riferimento per stabilire quali condotte in materia di igiene e sicurezza dei lavoratori meritino la sanzione penale e quali invece possano essere considerate solo infrazioni di carattere amministrativo.

E' allora inevitabile chiedersi come poteva il legislatore delegato distinguere gli illeciti penali dalle violazioni amministrative, in mancanza di qualsivoglia indicazione che lo vincolasse.

Ma come conciliare quest’indicazione con la successiva previsione della sola ammenda (fino a ventimila euro) per "le infrazioni formali"?  Se sono solo formali, e cioè non mettono in pericolo "interessi generali dell'ordinamento" e ad esse non corrisponde un effettivo rischio per l'incolumità e la salute, perché impegnare la giustizia penale nella repressione di condotte tutto sommato non rilevanti?  Sono incongruenze che mostrano un legislatore incerto o confuso sul modello sanzionatorio da adottare.

La norma contemplava ancora una fascia di "infrazioni di particolare gravità", da punire con la pena dell'arresto fino a tre anni. Di conseguenza questi reati non possono essere trattati con le procedure previste dal D. L.vo n. 758/94 contrariamente a quanto raccomandava il n. 1) della lettera f) e contrariamente a quanto accadeva fino all’entrata in vigore del T.U. giacché tutte le contravvenzioni in materia erano punite con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda.

Pertanto, era inevitabile che con il nuovo Testo Unico, ci fossero inevitabilmente due fasce di reati, quelli puniti con il solo arresto e quelli puniti con la sola ammenda, ai quali non si applica il rito previsto dal decreto n. 758/94.  Davvero si può dubitare fortemente che questo sia un modello di apparato sanzionatorio più razionale di quello prima esistente.

Si può anche essere d’accordo sull'istituzione di fattispecie penali (poche) punite più gravemente rispetto ad altre ipotesi meno rilevanti: sarebbe una scelta qualificante del legislatore deciso a colpire con severità comportamenti che mettano in serio e grave pericolo la salute e l'incolumità dei lavoratori. Ma allora questa scelta doveva essere accompagnata da una vasta depenalizzazione di tutti quei comportamenti (fino ad ora puniti con pena alternativa) che costituiscono violazioni meramente formali, da individuare con criteri sicuri e non burocratici. E si tratterebbe comunque di comportamenti che non sarebbero andati esenti da sanzione, posto che al punto 3) la norma prevedeva “il pagamento di una somma di denaro fino ad euro centomila per le infrazioni non punite con sanzione penale”

Ma vediamo come il decreto n. 81 ha attuato i principi contenuti nella legge di delega.

Il titolo I ha stabilito che i soggetti cui si applicano le sanzioni sono il datore di lavoro, i dirigenti, i preposti, i progettisti i fabbricanti egli installatori, il medico competente, i lavoratori, i componenti dell’impresa familiare e i lavoratori autonomi. Il titolo XII, dedicato alle sanzioni in generale e al processo penale ha previsto che le sanzioni indicate per datore di lavoro, dirigenti e preposti possano essere applicate anche a chi, pur sprovvisto di regolare investitura, svolga di fatto le funzioni tipiche della corrispondente figura.

A prima vista sembrerebbe l’applicazione di un consolidato orientamento della Cassazione, secondo il quale, più che agli incarichi formali occorre guardare alle effettive funzioni svolte all’interno dell’azienda. In realtà la giurisprudenza ha sempre guardato con attenzione al dirigente e al preposto ‘di fatto’. Ma c’è spazio nel nostro ordinamento per il concetto di datore di lavoro di fatto?. Se si scorre la definizione di datore di lavoro contenuta nell’articolo 2 del decreto 81, si vede facilmente che essa non fa affatto riferimento ad incarichi formali e individua il datore di lavoro in colui che, di fatto, esercita i poteri di decisione e di spesa. Non è dunque possibile individuare un datore di lavoro formalmente in carica ed uno che eserciti, di fatto, i poteri del datore di lavoro. Se c’è un soggetto che decide e spende, questi e non altri, è il datore di lavoro, di diritto e di fatto.

Consideriamo ora le tipologie di sanzione previste dal decreto. La sanzione principale resta ancora la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda con la conseguente applicabilità delle norme contenute nel D. L.vo 758/94. Dunque la componente principale della sanzione cui fa riferimento il meccanismo di estinzione del reato è la pena pecuniaria che il legislatore ha graduato per il datore di lavoro ed il dirigente tra i 2000 e i 15000 euro; per i fabbricanti i venditori e noleggiatori oscilla dai 15000 ai 45000 euro; per il preposto tra i 300 e i 2000 euro; per il medico competente tra i 500 e i 5000 euro e, infine, per i lavoratori tra i 200 e i 600 euro.

Dunque il legislatore delegato si è mantenuto ben al di sotto dei limiti di pena prefissati nella legge di delega che prevedevano sanzioni dell’arresto fino a tre anni e dell’ammenda fino a 100.000 euro.

 

6. Altra raccomandazione contenuta nella legge di delega era quella, come abbiamo visto, di valorizzare il sistema della legge 758. Ma il sistema sanzionatorio obbedisce all’indicazione solo in parte. Di particolare rilevanza è la previsione delle fattispecie punite con la sola pena detentiva. L’art. 55, 2° comma, commina la pena detentiva dell’arresto da sei mesi ad un anno e sei mesi per le contravvenzioni di omessa valutazione dei rischi, di omessa redazione del documento di valutazione, di omessa relazione sulla valutazione dei rischi e relativi criteri, di omessa indicazione delle misure da attuare, di omissione della individuazione delle mansioni che espongono i lavoratori a rischi specifici e di omesso aggiornamento delle misure di prevenzione in relazione ai mutamenti organizzativi e produttivi che hanno rilevanza ai fini della salute; quando queste violazioni siano commesse nelle aziende elencate al secondo comma dell’articolo 55, si applica la sola pena detentiva. Questa costruzione, che è stata molto contestata dalle associazioni dei datori di lavoro per la sua (almeno apparente) severità, viene sostanzialmente svuotata dalla previsione dell’art. 302, che consente al giudice di applicare in questi casi la sola pena pecuniaria quando ilo contravventore entro il termine di conclusione del giudizio di primo grado abbia eliminato tutte le irregolarità, purchè la violazione non abbia causato un infortunio sul lavoro o una malattia professionale o il contravventore sia recidivo specifico in materia di reati antinfortunistici.

La previsione contenuta nell’art. 302 pone qualche problema anche in relazione all’esercizio dell’azione penale. E’ infatti evidente che è rimessa all’organo di vigilanza l’individuazione delle fattispecie punite con la sola pena dell’arresto. Il che non è sempre semplice. Pensiamo ai casi di incompletezza del documento di valutazione nei quali non è facile stabilire se si sia in presenza  di un caso punito con pena alternativa o solo detentiva; casi che sono di notevole ampiezza e talvolta assai generici. In prima battuta almeno è l’organo di vigilanza che deve decidere. Se erroneamente si fosse ritenuto di contestare una violazione punita col solo arresto e il giudice dovesse assolvere perché il reato è diverso e sanzionato con pela alternativa, l’azione penale sarebbe improcedibile per il mancato inoltro della prescrizione.In ogni caso la norma di cui all’art. 302 configura un caso di sanzione sostitutiva che sarà quasi sempre applicata in luogo della pena detentiva a riprova del fatto che non solo il decreto 81 non ha affatto inasprito le pene, ma anzi ha ridotto i casi di applicazione della sanzione penale.

L’articolo 302 si conclude con un’altra discutibile norma: il reato contestato si estingue trascorsi tre anni dalla condanna senza che l’imputato abbia commesso ulteriori violazioni di norme antinfortunistiche. Si tratta di un caso (finora mai visto) di estinzione del reato dopo il passaggio in giudicato della condanna.

 

7. Nel tentativo di rendere  più lieve l’apparato sanzionatorio, il legislatore ha introdotto nell’articolo 303 una speciale circostanza attenuante. La norma dispone che la pena prevista per i reati in materia di salute e sicurezza del lavoro sia ridotta di un terzo, se entro il termine di apertura del dibattimento penale il contravventore si è adoperato per rimuovere le irregolarità commesse o le conseguenze dannose del reato. Questa ipotesi è necessariamente alternativa a quella prevista dall’art. 302.

Ed è anche molto diversa, dal momento che si applica a tutti i casi in cui è prevista la sanzione penale, e si applica anche nei casi in cui dalla violazione sia derivato un infortunio o una malattia professionale; inoltre non è necessario che i rischi o le conseguenze dannose siano effettivamente eliminate, essendo sufficiente che il contravventore si sia concretamente adoperato per eliminarle.

Vi sono invece un gruppo di violazioni che il legislatore ha ritenuto meno gravi ed ha sanzionato con la sola pena dell’ammenda. Poiché l’articolo 301 espressamente menziona le contravvenzioni punite con pena alternativa come quelle cui si applica il d. 758, se ne deduce che il legislatore ha intenzionalmente escluso queste contravvenzioni dall’ambito di applicazione della prescrizione. Non solo, nella relazione al decreto viene messo anche in evidenza che alle ipotesi di sanzione della sola ammenda si applica per l’estinzione il regime di oblazione previsto dall’art. 162 c.p. (pagamento di un terzo del massimo dell’ammenda), e non quello dell’oblazione speciale previsto dall’art. 162 bis c.p. (pagamento di metà del massimo dell’ammenda). Discende da questa scelta del legislatore che l’organo di vigilanza non potrà  imporre al contravventore l’eliminazione dei rischi e che il giudice non potrà negare l’estinzione del reato in mancanza di tale eliminazione.

Si tratta di una scelta che è stata criticata sul piano dell’opportunità, ma soprattutto sotto il profilo della disparità di trattamento rispetto alle contravvenzioni punite con sanzione alternativa, nel senso che l’oblazione in sede amministrativa facilita i contravventori del reato più grave, mentre i contravventori di reati più lievi sono costretti a partecipare al procedimento penale ed a ricorrere all’oblazione giudiziaria.

Vi è infine un gruppo di contravvenzioni non trascurabili punite con la sola sanzione amministrativa. Si tratta di comportamenti che per lo più erano fino ad ora sanzionati penalmente e che ora sono depenalizzati. La conseguenza più importante di questa previsione del legislatore è che l’illiceità penale viene ora eliminata anche per quei reati che sono stati contestati in passato quando il fatto era ancora previsto come reato. In questi casi il giudice dovrà dichiarare non doversi procedere perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato.

Il complesso delle sanzioni previste dalla legge ci consente dunque di dire che il legislatore ha nel complesso alleviato l’apparato sanzionatorio. Va innanzitutto ricordato che il numero dei comportamenti sanzionati penalmente è stato drasticamente ridotto: sono sparite le molte centinaia di contravvenzioni previste dai DPR degli anni ‘50 che ormai non esistono più; è diminuito in maniera rilevante il numero delle violazioni punite con sanzioni alternative oggi sostituite con la pena della sola ammenda; infine è stato depenalizzato un consistente numero di contravvenzioni, oggi punite con la sanzione amministrativa.

Si obietterà che è stata introdotta però la sola pena dell’arresto in taluni casi ritenuti di maggiore gravità. E’ vero, ma anche in questo caso il legislatore ha provveduto ad introdurre sanzioni sostitutive dell’arresto e circostanze attenuanti che rendono molto remota l’applicazione della pena del solo arresto.

 

8. L’esame dell’apparato sanzionatorio non può dirsi completo se si tralascia una novità di grande importanza contenuta nell’articolo 300 del decreto n.°  81: si applicheranno le disposizioni sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche di cui al D.L.vo n. 231/2001, ai reati di omicidio colposo e lesioni colpose gravi o gravissime commessi con violazione delle norme di prevenzione degli infortuni di igiene del lavoro.

La norma dispone sulla falsariga di un istituto previsto in origine per contrastare la corruzione e la criminalità economica, che viene ora esteso alla materia della sicurezza sul lavoro.

Sulla scia dell’articolo 9 della legge n. 123/07, che aveva inserito l’art. 25-septies nel D.L.vo 8 giugno 2001, n. 231, sono previste dunque sanzioni che sono essenzialmente di carattere pecuniario ed interdittivo per le persone che rivestano funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione dell'ente nel cui ambito è avvenuto l’infortunio. La responsabilità dell'ente dunque,sussiste nell'ipotesi in cui i reati di omicidio e lesioni colpose siano stati commessi da persone soggette alla direzione e al controllo dell'ente medesimo.

La ratio della disposizione va senz'altro individuata nella necessità di colpire episodi criminosi che si presentano come frutto di carente organizzazione dell'impresa, piuttosto che di iniziative meramente individuali. Di qui l'esigenza di, non limitarsi a ricercare le responsabilità individuali ma di estendere il concetto di responsabilità a quelle condotte di impresa che favoriscono o comunque traggono vantaggio dalla violazione di norme sanzionate penalmente.  Il legislatore del 2001 aveva già individuato con chiarezza il settore delle sicurezza del lavoro come quello che, insieme a quelli della tutela dell’ambiente e del territorio, costituisce uno dei terreni privilegiati dalla criminalità d’impresa.

Tuttavia non si può dire (almeno fino ad ora) che la responsabilità degli enti abbia avuto un ruolo significativo nella repressione della criminalità d'impresa. L'averla estesa ai reati in materia di sicurezza e igiene del lavoro potrebbe costituire l'occasione per un ampliamento dell'orizzonte sanzionatorio, fin qui dimostratosi insufficiente ed inefficace. Anzi non è diffi­cile prevedere che la gamma delle possibili misure interdittive si riveli più efficace e munita di una carica deterrente maggiore di quella che avevano le tradizionali sanzioni. E infatti 1'interdizione dall'esercizio dell’attività, la sospensione o la revoca delle autorizzazioni o delle licenze e concessioni funzionali alla commissione dell'illecito, il divieto di contrattare con la pubblica amministrazione, l'esclusione dalle agevolazioni, dai finanziamenti, dai contributi o sussidi, il divieto di pubblicizzare beni o servizi: sono tutte misure capaci di scoraggiare la cattiva organizzazione aziendale che rende possibili o addirittura probabili gli infortuni sul lavoro.

Nei primi commenti della nuova disciplina è stato posto con forza il problema della natura dell'istituto introdotto con la legge n. 123/07. Se si lascia da parte il non facile tema della compatibilità del nuovo istituto con il principio di legalità consacrato nell'art. 25 della Costituzione, non si può evitare di riconoscere che si tratta del superamento del tradizionale princi­pio societas delinquere et puniri non potest, pur avvertendo che le sanzioni di carattere pecuniario ed interdittivo si aggiungono alla responsabilità pe­nale personale dei soggetti coinvolti, nel rispetto del principio contenuto nell'articolo 27 della Costituzione.

Ciò che dunque rende possibile l'applicazione delle sanzioni che abbia­mo descritto è il coinvolgimento dell'organizzazione dell'ente nel reato commesso da un suo dipendente. Tale coinvolgimento è affidato al criterio del collegamento tra la condotta della persona fisica e l'ente rappresentato dall'interesse o da1 vantaggio che l'ente può trarre da quella condotta. Certo non sarà facile per l'interprete individuare quali condotte criminose siano state poste in essere nell'interesse o a vantaggio dell'ente. Certo si dovrà cercare di evitare interpretazioni che si traducano in una sorta di "responsabilità oggettiva" dell'ente, la quale è resa possibile anche dal tenore dell'articolo 6 del D.L.vo n. 231/01 che esonera da responsabilità gli enti che abbiano adottato misure organizzative e gestionali idonee a prevenire la commissione degli illeciti.

Concludo.  Noi abbiamo un apparato sanzionatorio pieno di luci ed ombre.  Non è una novità e sarebbe ingenuo sperare che il legislatore, improvvisamente rinsavito, sappia eliminare tutti i difetti o le contraddizioni.

Ma noi sappiamo che le norme non basta scriverle, bisogna poi farle vivere.  Tocca a tutti noi, operatori, servizi di prevenzione e magistrati, dare vigore alle parti migliori di questo sistema sanzionatorio specie per quanto riguarda la responsabilità amministrativa degli enti.

                                                                        Beniamino Deidda

Pescara, 27 novembre 2008