SENTENZA DELLA CORTE (Quinta Sezione)
12 giugno 2003 (1)
«Inadempimento di uno Stato - Trasposizione incompleta della direttiva 89/391/CEE - Sicurezza e salute dei lavoratori»
Fonte: Sito web Eur-Lex
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Nella causa C-425/01,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. H. Kreppel e M. França, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica portoghese, rappresentata dai sigg. L. Fernandes e F. Ribeiro Lopes, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza degli artt. 4 e 10-12 della direttiva del Consiglio 12 giugno 1989, 89/391/CEE, concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro (GU L 183, pag. 1),
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta dal sig. M. Wathelet, presidente di sezione, dai sigg. C.W.A. Timmermans, P. Jann, S. von Bahr (relatore) e A. Rosas, giudici,
avvocato generale: sig.ra C. Stix-Hackl
cancelliere: sig. R. Grass
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 5 dicembre 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1. Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 26 ottobre 2001, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far constatare che la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza degli artt. 4 e 10-12 della direttiva del Consiglio 12 giugno 1989, 89/391/CEE, concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro (GU L 183, pag. 1).
Sfondo normativo
Normativa comunitaria
2. Ai sensi dell'art. 3, lett. c), della direttiva 89/391, s'intende per «rappresentante dei lavoratori il quale ha una funzione specifica in materia di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori» qualsiasi persona eletta, scelta o designata, conformemente alle legislazioni e/o prassi nazionali, per rappresentare i lavoratori per quanto riguarda i problemi della protezione della loro sicurezza e salute durante il lavoro.
3. L'art. 4 della direttiva 89/391 dispone che gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie per garantire che i datori di lavoro, i lavoratori e i rappresentanti dei lavoratori siano sottoposti alle disposizioni giuridiche necessarie per l'attuazione della direttiva.
4. A norma dell'art. 10 della stessa direttiva, intitolato «Informazione dei lavoratori», i lavoratori e/o i loro rappresentanti nell'impresa e/o nello stabilimento debbono ricevere informazioni sui rischi per la sicurezza e per la salute sul luogo di lavoro nonché sulle misure e sulle attività di protezione e prevenzione.
5. L'art. 11 della direttiva 89/391, dal titolo «Consultazione e partecipazione dei lavoratori», dispone:
«1. I datori di lavoro consultano i lavoratori e/o i loro rappresentanti e permettono la partecipazione dei lavoratori e/o dei loro rappresentanti in tutte le questioni che riguardano la sicurezza e la protezione della salute durante il lavoro.
Ciò comporta:
- la consultazione dei lavoratori;
- il diritto dei lavoratori e/o dei loro rappresentanti di fare proposte;
- la partecipazione equilibrata conformemente alle legislazioni e/o prassi nazionali.
2. I lavoratori o i rappresentanti dei lavoratori i quali hanno una funzione specifica in materia di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori partecipano in modo equilibrato, conformemente alle legislazioni e/o prassi nazionali, o sono consultati preventivamente e tempestivamente dal datore di lavoro:
a) su qualunque azione che possa avere effetti rilevanti sulla sicurezza e sulla salute;
b) sulla designazione dei lavoratori di cui all'articolo 7, paragrafo 1, e all'articolo 8, paragrafo 2 e sulle attività previste all'articolo 7, paragrafo 1;
c) sulle informazioni di cui all'articolo 9, paragrafo 1 e all'articolo 10;
d) sull'eventuale ricorso a competenze (persone o servizi) esterne all'impresa e/o allo stabilimento, previsto all'articolo 7, paragrafo 3;
e) sulla concezione e organizzazione della formazione di cui all'articolo 12.
3. I rappresentanti dei lavoratori i quali hanno una funzione specifica in materia di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori hanno il diritto di chiedere al datore di lavoro di prendere misure adeguate e di presentargli proposte in tal senso, per ridurre qualsiasi rischio per i lavoratori e/o eliminare le cause di pericolo.
4. I lavoratori di cui al paragrafo 2 ed i rappresentanti dei lavoratori di cui ai paragrafi 2 e 3 non possono subire pregiudizio a causa delle rispettive attività contemplate ai paragrafi 2 e 3.
5. Il datore di lavoro è tenuto a concedere ai rappresentanti dei lavoratori i quali hanno una funzione specifica in materia di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori un sufficiente esonero dal lavoro - senza perdita di retribuzione - ed a mettere a loro disposizione i mezzi necessari per esercitare i diritti e le funzioni derivanti dalla presente direttiva.
6. I lavoratori e/o i loro rappresentanti hanno il diritto di fare ricorso, conformemente alle legislazioni e/o prassi nazionali, all'autorità competente in materia di sicurezza e di protezione della salute durante il lavoro, qualora ritengano che le misure prese ed i mezzi impiegati dal datore di lavoro non siano sufficienti per garantire la sicurezza e la salute durante il lavoro.
I rappresentanti dei lavoratori devono avere la possibilità di presentare le proprie osservazioni in occasione delle visite e verifiche effettuate dall'autorità competente».
6. L'art. 12, n. 3, della direttiva 89/391 dispone che i rappresentanti dei lavoratori i quali hanno una funzione specifica in materia di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori hanno diritto ad una formazione adeguata.
Normativa nazionale
7. La direttiva 89/391 è stata trasposta nell'ordinamento giuridico portoghese con il Decreto-lei n. 441/91 que estabelece o regime jurídico de enquadramento de segurança, higiene e saúde no trabalho (decreto legge n. 441/91 che stabilisce il regime giuridico di disciplina della sicurezza, dell'igiene e della salute durante il lavoro) del 14 novembre 1991 (Diário da República I, n. 262, del 14 novembre 1991), modificato dal decreto legge 21 aprile 1999, n. 133/99 (Diário da República I, n. 93, del 21 aprile 1999), e dall'art. 24 della legge 11 agosto 1999, n. 118/99 (Diário da República I, n. 186, dell'11 agosto 1999; in prosieguo: il «decreto legge n. 441/91»).
8. L'art. 3, lett. d), del decreto legge n. 441/91 definisce il rappresentante dei lavoratori come «la persona eletta alle condizioni definite dalla legge per esercitare le funzioni di rappresentanza dei lavoratori nei settori della sicurezza, dell'igiene e della salute durante il lavoro».
9. L'art. 10 del decreto legge n. 441/91 definisce le grandi linee del meccanismo di elezione dei rappresentanti dei lavoratori:
«1. I rappresentanti dei lavoratori per quanto riguarda la protezione della loro sicurezza, igiene e salute durante il lavoro sono eletti dai lavoratori con voto diretto e segreto, in base al metodo d'Hondt.
2. Possono concorrere all'elezione solo liste presentate da organizzazioni sindacali rappresentative dei lavoratori dell'impresa, o liste che abbiano raccolto la firma di almeno il 20% dei lavoratori dell'impresa, non potendo i lavoratori apporre la firma, né candidarsi su più di una lista.
3. Ogni lista deve indicare un numero di candidati effettivi pari a quello dei seggi da coprire e un numero corrispondente di candidati supplenti.
4. Il numero di rappresentanti dei lavoratori non deve eccedere:
a) per le imprese con meno di 61 lavoratori: un rappresentante;
b) per le imprese che occupano da 61 a 150 lavoratori: due rappresentanti;
c) per le imprese che occupano da 151 a 300 lavoratori: tre rappresentanti;
d) per le imprese che occupano da 301 a 500 lavoratori: quattro rappresentanti;
e) per le imprese che occupano da 501 a 1 000 lavoratori: cinque rappresentanti;
f) per le imprese che occupano da 1 001 a 1 500 lavoratori: sei rappresentanti;
g) per le imprese con oltre 1 500 lavoratori: sette rappresentanti.
5. Il mandato dei rappresentanti dei lavoratori ha durata triennale.
6. La sostituzione dei rappresentanti dei lavoratori è ammessa solo in caso di dimissioni o d'impedimento definitivo; ad essa si provvede attraverso i candidati effettivi o supplenti nell'ordine indicato nella lista interessata.
7. I rappresentanti dei lavoratori ai quali si riferiscono i paragrafi precedenti dispongono di cinque ore al mese di esonero dal lavoro per l'esercizio delle loro funzioni.
8. Le ore di esonero dal lavoro di cui al precedente paragrafo non sono cumulabili con le ore di esonero dal lavoro di cui i lavoratori possono beneficiare per partecipare ad altre strutture di rappresentanza dei lavoratori».
10. L'art. 23, n. 2, lett. b), del decreto legge n. 441/91 prevede l'adozione di una normativa integrativa, in particolare per quanto riguarda il «meccanismo di elezione dei rappresentanti dei lavoratori di cui all'art. 10 e il loro regime di protezione».
11. Per quanto riguarda le amministrazioni pubbliche centrale, regionali e locali, l'elezione dei rappresentanti dei lavoratori è stata prevista dal decreto legge 28 luglio 1995, n. 191/95 (Diário da República I, n. 173, del 28 luglio 1995), ed è attualmente disciplinata dagli artt. 4 e 5 del decreto legge 17 novembre 1999, n. 488/99 (Diário da República I, n. 268, del 17 novembre 1999).
Procedimento precontenzioso
12. Con lettera di diffida del 26 gennaio 2000, la Commissione ha attirato l'attenzione delle autorità portoghesi sulla non conformità dei provvedimenti nazionali di trasposizione della direttiva 89/391 con gli obblighi derivanti da quest'ultima. La Commissione ha censurato la mancanza di una disciplina relativa al meccanismo di elezione dei lavoratori in materia di sicurezza e di salute durante il lavoro e al loro regime di protezione.
13. Il 4 aprile 2000 le autorità portoghesi hanno dichiarato, in risposta alla lettera di diffida, che il fatto che non esista una disciplina non significa che sia impossibile procedere ad elezioni né che quelle che sono tenute non si svolgano democraticamente. Inoltre, le autorità portoghesi hanno fatto valere che, in talune imprese, i lavoratori hanno eletto loro rappresentanti per la sicurezza, l'igiene e la salute durante il lavoro. Esse hanno d'altro canto sostenuto che la preparazione della normativa nazionale relativa all'elezione dei rappresentanti dei lavoratori in materia di sicurezza, di igiene e di salute durante il lavoro era stata iniziata, ma non era ancora terminata.
14. Con lettera 2 febbraio 2001, la Commissione ha inviato alla Repubblica portoghese un parere motivato con cui quest'ultima era invitata a prendere i provvedimenti necessari per conformarsi, entro un termine di due mesi, alla direttiva 89/391.
15. In risposta a tale parere motivato, le autorità portoghesi hanno reso noto alla Commissione che la normativa nazionale relativa all'elezione dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza, l'igiene e la salute durante il lavoro era in condizione di essere adottata.
16. Non avendo successivamente ricevuto alcuna informazione in ordine all'adozione dei provvedimenti nazionali preannunciati, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
Sul merito
17. La Commissione fa valere che, nei limiti in cui non esiste in Portogallo alcuna normativa chiara e precisa relativa al meccanismo di elezione e alla disciplina di protezione dei rappresentanti dei lavoratori in materia di sicurezza e di salute durante il lavoro, i lavoratori non possono vedere tutti i loro diritti protetti dalla direttiva 89/391 e avvalersene, se del caso, dinanzi ai giudici nazionali. La Commissione sostiene che, se la detta normativa non fosse necessaria, l'art. 23, n. 2, lett. b), del decreto legge n. 441/91, che prevede l'adozione di una normativa integrativa per quanto riguarda il meccanismo di elezione dei rappresentanti dei lavoratori, sarebbe superfluo.
18. La Commissione fa inoltre valere che, se l'art. 10 del decreto legge n. 441/91 disciplina taluni aspetti essenziali dell'elezione dei rappresentanti dei lavoratori, tale articolo non si estende agli aspetti pratici del meccanismo di elezione. Aspetti fondamentali quali, in particolare, il diritto di elettorato, la pubblicità delle elezioni, il funzionamento dei seggi elettorali, il meccanismo di spoglio delle schede, la proclamazione dei risultati e la possibilità di contestare i risultati non sarebbero disciplinati. Ne discenderebbe che le condizioni giuridiche richieste perché i lavoratori possano eleggere loro rappresentanti in materia di sicurezza e di salute durante il lavoro e, pertanto, esercitare i diritti loro riconosciuti dal decreto legge n. 441/91 non ricorrono attualmente. Dato che proprio tramite tali rappresentanti i lavoratori hanno accesso ai diritti loro riconosciuti dal decreto legge n. 441/91, e dalla direttiva 89/391, la mancanza di tali rappresentanti impedirebbe loro di godere di tali diritti.
19. In via preliminare occorre ricordare che, ai sensi dell'art. 3, lett. c), della detta direttiva, s'intende per «rappresentante dei lavoratori il quale ha una funzione specifica in materia di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori» qualsiasi persona eletta, scelta o designata, conformemente alle legislazioni e/o prassi nazionali, per rappresentare i lavoratori per quanto riguarda i problemi della protezione della loro sicurezza e salute durante il lavoro.
20. Risulta da tale disposizione che la direttiva 89/391 non contiene alcun obbligo per gli Stati membri di prevedere una procedura di elezione dei rappresentanti dei lavoratori aventi una funzione specifica in materia di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori, ma prevede anche altre possibilità di scegliere o di designare i detti rappresentanti.
21. Per giunta, nel caso in cui la scelta della procedura di elezione sia stata fatta da uno Stato membro, la direttiva 89/391 non impone espressamente che la normativa nazionale precisi in dettaglio tutte le modalità applicabili a tale procedura.
22. Tuttavia, qualora uno Stato membro preveda che i rappresentanti dei lavoratori aventi una siffatta funzione debbano essere eletti, spetta a tale Stato membro garantire che i lavoratori possano procedere all'elezione di loro rappresentanti conformemente alle leggi e/o prassi nazionali.
23. Come ha sostenuto il governo portoghese, l'art. 10 del decreto legge n. 441/91 prevede regole concernenti l'elezione dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza, l'igiene e la salute durante il lavoro. Tale articolo contiene in particolare disposizioni relative al diritto di voto, alle condizioni di eleggibilità, al modo e al tipo di scrutinio, nonché alla determinazione della maggioranza necessaria. Il governo portoghese ha altresì affermato che l'art. 2, n. 2, del codice di procedura civile portoghese prevede la possibilità di contestare i risultati delle elezioni dinanzi ai giudici.
24. Per quanto riguarda il regime di protezione dei rappresentanti dei lavoratori, il governo portoghese precisa che la normativa nazionale portoghese vieta ai datori di lavoro di opporsi, in qualsiasi forma, all'esercizio da parte del lavoratore dei suoi diritti, di licenziarlo o di infliggergli sanzioni a seguito di tale esercizio. L'art. 10 del decreto legge n. 441/91 prevede d'altro canto che i rappresentanti dei lavoratori dispongano di un certo monte ore mensili di esonero dal lavoro per l'esercizio delle loro funzioni.
25. Tenuto conto di quanto precede, risulta chiaramente che la normativa portoghese soddisfa gli obblighi derivanti dalla direttiva 89/391 in quanto essa disciplina le questioni essenziali relative alle elezioni dei rappresentanti dei lavoratori aventi una funzione specifica in materia di protezione della sicurezza e della salute, permettendo così ai lavoratori di eleggere i loro rappresentanti, e che essa prevede disposizioni dirette a proteggere questi ultimi nell'esercizio delle loro funzioni.
26. L'art. 23, n. 2, lett. b), del decreto legge n. 441/91, che prevede l'adozione di una normativa integrativa relativa al meccanismo di elezione e di protezione dei lavoratori, è una disposizione ad uso esclusivo dell'ordinamento giuridico interno non rientrante negli obblighi che incombono alla Repubblica portoghese in forza della direttiva 89/391.
27. Inoltre, anche se il numero delle imprese che hanno proceduto ad elezioni sembra effettivamente abbastanza ridotto, tale circostanza non basta per dimostrare che i lavoratori non hanno effettivamente la possibilità di eleggere i loro rappresentanti aventi una funzione specifica in materia di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori.
28. Di conseguenza, occorre constatare che la Commissione non ha dimostrato che la Repubblica portoghese sia venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva 89/391.
29. Pertanto, occorre respingere il ricorso.
Sulle spese
30. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Repubblica portoghese ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
Wathelet
Timmermans
Jann
von Bahr
Rosas
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 giugno 2003.
Il cancelliere
Il presidente della Quinta Sezione
R. Grass
M. Wathelet
1: Lingua processuale: il portoghese.