T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. 2, 07 ottobre 2024, n. 781 - Rischio da movimentazione manuale dei pazienti e domanda all'Inail per il finanziamento
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 866 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da FONDAZIONE RSA D.S. ONLUS, rappresentata e difesa dall'avv. Virna Pedrali, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;
contro
INAIL, rappresentato e difeso dagli avv. Paolo Mari e Elena Sica, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;
per l'annullamento
(a) nel ricorso introduttivo:
- del Provv. del responsabile della sede INAIL di Cremona di data 6 settembre 2023, con il quale sono state respinte le osservazioni presentate dalla ricorrente il 31 luglio 2023, ed è stata disposta l'esclusione dal finanziamento di cui all'avviso pubblico ISI 2021 (codice domanda ISI n. (...));
(b) nei motivi aggiunti:
- del Provv. del responsabile della sede INAIL di Cremona di data 4 marzo 2024, con il quale è stata confermata l'esclusione dal finanziamento;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'INAIL;
Visti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2024 il dott. Mauro Pedron;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FattoDiritto
1. La ricorrente Fondazione gestisce una R. nel Comune di Soncino. La struttura ospita 113 pazienti, di cui 38 non collaboranti e 75 parzialmente collaboranti, che richiedono idonei dispositivi medici per lo spostamento. Il personale è composto da 120 dipendenti, di cui 103 a contatto con i pazienti (40 infermieri e 63 ASA-OSS).
2. Allo scopo di limitare il rischio da movimentazione manuale dei pazienti, la ricorrente in data 7 febbraio 2023 ha inoltrato domanda all'INAIL per partecipare ai finanziamenti di cui all'avviso pubblico ISI 2021. La domanda (codice ISI n. I1321-000580) è stata presentata in relazione all'allegato 2 (Progetti per la riduzione del rischio da movimentazione manuale dei carichi - MMC), e specificamente con riguardo alla scheda A (Riduzione del rischio da movimentazione manuale dei pazienti).
3. In base alla scheda A, la valutazione dei progetti deve essere effettuata esclusivamente con il metodo MAPO (Movimentazione e assistenza pazienti ospedalizzati), così come riportato dal Technical report ISO/TR 12296. Sono finanziabili solo i progetti con un indice di rischio MAPO iniziale maggiore di 4 e un indice di rischio atteso dopo l'intervento inferiore o uguale a 1,5.
4. Il progetto della Fondazione prevede l'acquisto di 118 letti di degenza a 4 sezioni e 3 snodi, nonché di 40 aste sollevamalato. Il costo complessivo è pari a € 217.351, di cui € 130.000 chiesti a titolo di finanziamento.
5. Il responsabile della sede INAIL di Cremona, con Provv. di data 6 settembre 2023, ha respinto le osservazioni presentate dalla ricorrente il 31 luglio 2023, e ha disposto l'esclusione dal finanziamento per mancato superamento della fase di verifica ex art. 19 dell'avviso pubblico. Nel provvedimento si afferma che vi sarebbero criticità nella documentazione, e che, in ogni caso, in base al Technical report ISO/TR 12296 l'indice di rischio MAPO iniziale sarebbe inferiore a 4. Inoltre, non sarebbe possibile conseguire l'obiettivo della riduzione del rischio atteso dopo l'intervento. Più in dettaglio, le ragioni dell'esclusione sono le seguenti:
(i) avendo sostituito parte della documentazione originaria nel corso delle interlocuzioni, la Fondazione avrebbe introdotto elementi di incertezza nel progetto;
(ii) al fattore formazione (TF) la Fondazione ha attribuito un valore pari a 2 (Formazione non effettuata), quando invece al personale è stato consegnato del materiale informativo, circostanza che abbasserebbe il livello di rischio iniziale a 1 (Solo informazione);
(iii) al fattore carrozzine (WF) la Fondazione ha attribuito un valore pari a 1 (Insufficienza numerica), ma il numero di carrozzine attualmente in dotazione alla struttura (75) sarebbe sufficiente in relazione al totale dei pazienti non collaboranti e parzialmente collaboranti, e dunque il livello di rischio iniziale avrebbe un valore pari a 0,75 (Sufficienza numerica);
(iv) l'indice di rischio atteso dopo l'intervento non può scendere per fattori estranei all'acquisto dei beni oggetto di finanziamento, e dunque il fattore ausili minori (AF) post operam, che per la Fondazione passerebbe da 1 a 0,5, dovrebbe rimanere invariato.
6. Contro l'esclusione dal finanziamento la ricorrente ha presentato impugnazione, sostenendo la correttezza dei valori di rischio MAPO inseriti nel documento di valutazione dei rischi (DVR). Le censure possono essere sintetizzate e riordinate come segue:
(i) l'art. 19 dell'avviso pubblico prevede il potere dell'amministrazione di chiedere chiarimenti e integrazioni documentali, il che, da un lato, non consentirebbe di respingere una domanda solo perché la documentazione viene modificata nel corso della procedura, e dall'altro vincolerebbe l'amministrazione a tenere conto della documentazione sostitutiva di quella originariamente inviata;
(ii) la formazione del personale ha coinvolto solo 21 dipendenti su un totale di 103 a contatto con i pazienti, e dunque sarebbe sostanzialmente inesistente;
(iii) il numero attuale delle carrozzine non potrebbe coprire tutte le esigenze di movimentazione manuale dei pazienti, essendo la struttura articolata in varie palazzine, disposte su diversi piani, dove si svolgono contestualmente plurime attività sociali, ricreative, mediche e infermieristiche;
(iv) l'utilizzo degli ausili minori è necessariamente destinato a diminuire con l'introduzione dei nuovi letti elettrici per la movimentazione dei pazienti, e così il relativo livello di rischio.
7. L'INAIL si è costituito in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.
8. Questo TAR, con ordinanza n. 493 del 9 dicembre 2023, ha accolto la domanda cautelare con finalità propulsive, disponendo la rinnovazione dell'esame da parte dell'INAIL, previa acquisizione dell'ultima versione della documentazione allegata alla richiesta di finanziamento.
9. La nuova interlocuzione non ha prodotto effetti. Il responsabile della sede INAIL di Cremona, con Provv. di data 4 marzo 2024, ha confermato l'esclusione dal finanziamento. Il provvedimento ribadisce che il fattore formazione dovrebbe essere quotato 1, il fattore carrozzine dovrebbe assumere valore pari a 0,75, e il fattore ausili minori post operam dovrebbe essere mantenuto pari a 1, anche perché il progetto non prevede l'acquisto di ausili rientranti nella tipologia descritta nell'allegato 2, coincidenti con quelli previsti dal Technical report ISO/TR 12296 (in base alle norme tecniche, le aste sollevamalato non sarebbero ausili minori).
10. Il nuovo diniego è stato impugnato con motivi aggiunti. Le censure riprendono e sviluppano quelle formulate nel ricorso introduttivo.
11. Sulla vicenda si possono svolgere le seguenti considerazioni, in parte già anticipate in sede cautelare:
(a) la valutazione dei rischi ante operam e post operam effettuata dalla ricorrente risulta coerente con il metodo MAPO, in relazione alla concreta situazione organizzativa della R.. Limitati scostamenti nel numero e nelle caratteristiche delle attrezzature già presenti non sono rilevanti ai fini dell'ammissione al finanziamento, in quanto il confronto con l'INAIL si svolge su una realtà in continuo mutamento, sia per l'aggiunta di nuovi servizi sia per la consumazione o il deterioramento dei mezzi a disposizione. È quindi legittimo introdurre le necessarie correzioni nel corso delle interlocuzioni di cui all'art. 19 dell'avviso pubblico. Se l'insieme dei nuovi dati rimane coerente con l'impostazione del progetto per cui è chiesto il finanziamento, come sembra nel caso in esame, la domanda è ammissibile e procedibile;
(b) il fattore formazione deve essere applicato in modo oggettivo, quale componente del rischio MAPO secondo le indicazioni del Technical report ISO/TR 12296. Occorre quindi fotografare la situazione attuale delle competenze del personale, senza alcun accertamento delle responsabilità del datore di lavoro per omissione degli obblighi relativi alla formazione. Poiché l'INAIL si è autovincolato a utilizzare la suddetta norma tecnica, è anche obbligato a prendere atto dei risultati che la stessa produce. L'assenza di formazione è quindi un elemento che non è possibile superare in via interpretativa. In questo senso, non sono condivisibili le obiezioni dell'INAIL che evidenziano l'esistenza di metodi alternativi (maggiore impegno della Fondazione nell'attività di formazione, maggiore impiego di ausili) in grado di evitare o ridurre il rischio MAPO;
(c) relativamente alla pesatura della formazione, appare corretta l'equiparazione tra assenza di formazione e semplice distribuzione di materiale informativo a una quota minoritaria di dipendenti. La formazione rilevante per un rischio valutato collettivamente e in modo unitario è solo quella che coinvolge tutto il personale. In mancanza di un simile sforzo formativo, la rotazione dei turni e degli incarichi può esporre un numero rilevante di dipendenti non formati al rischio da movimentazione manuale, il che, a sua volta, costituisce un idoneo presupposto per un progetto di riduzione del rischio come quello in esame;
(d) la Fondazione ha illustrato l'ottemperanza agli obblighi di legge ai fini della sicurezza sul luogo di lavoro, compresa l'attività di formazione. In proposito, occorre però sottolineare che la formazione utile per la riduzione del rischio MAPO non coincide con quella richiesta in via generale al datore di lavoro. Per escludere o limitare il rischio MAPO è necessario uno specifico addestramento teorico-pratico, che riqualifichi le prestazioni lavorative di tutto il personale a contatto con i pazienti. In mancanza di questo tipo di intervento, era corretto, e doveroso, per la Fondazione dichiarare l'assenza di formazione;
(e) passando al fattore carrozzine, si osserva che il Technical report ISO/TR 12296 non fissa per queste attrezzature un numero astrattamente sufficiente, ma fornisce delle indicazioni generali. Il valore da attribuire al fattore carrozzine deve quindi essere individuato in concreto, con riguardo certamente ai requisiti ergonomici, ma anche allo stato di conservazione e alle condizioni di utilizzo. Correlativamente, l'esposizione al rischio di infermieri e ASA-OSS deve essere stabilita in relazione ai medesimi parametri. Nel caso in esame, assumono particolare rilievo la distribuzione degli spazi della struttura e la distanza tra i punti dove si svolgono le attività che richiedono il trasporto dei pazienti;
(f) sotto questo profilo, la Fondazione ha fornito chiarimenti che non sono stati adeguatamente approfonditi dall'INAIL, nonostante l'espresso rinvio disposto dal TAR in sede cautelare. Si deve quindi ritenere che nella pratica quotidiana le carrozzine a disposizione non siano in numero sufficiente a evitare agli operatori il rischio da movimentazione manuale dei pazienti;
(g) la circostanza che l'indice di rischio MAPO atteso post operam cambi grazie a fattori diversi da quelli oggetto di finanziamento è del tutto normale, e non impedisce di considerare raggiunto l'obiettivo a cui il finanziamento è condizionato. Il livello di rischio deve infatti essere calcolato tenendo conto di tutti i fattori, sia prima sia dopo l'intervento. Come si ottenga l'abbassamento del rischio al di sotto della soglia-obiettivo rientra nella libertà di elaborazione del progetto da parte del soggetto richiedente, che meglio di tutti conosce le proprie esigenze organizzative e le caratteristiche del servizio svolto;
(h) non sarebbe efficiente, e anzi potrebbe produrre effetti distorsivi, imporre un collegamento diretto ed esclusivo tra il fattore di rischio oggetto del finanziamento e il livello di rischio finale. In realtà, se il livello di rischio finale si riduce per le ricadute che si producono su fattori di rischio non finanziati, risulterà dimostrato che il finanziamento è stato utile nella misura concessa. Tenere conto degli effetti indiretti del finanziamento consente quindi di limitare l'impiego di risorse pubbliche. Diversamente, potrebbe esservi un incentivo a presentare progetti sproporzionati al solo scopo di abbattere artificialmente il livello di rischio finale;
(i) la valutazione degli effetti diretti e indiretti del finanziamento non trova alcun ostacolo nel Technical report ISO/TR 12296, il quale implica anzi che vengano considerate tutte le correlazioni tra i fattori di rischio, prima e dopo l'intervento;
(j) d'altra parte, come si è visto sopra a proposito del fattore formazione, l'amministrazione non dispone del potere di isolare alcuni specifici fattori di rischio per dimostrare che il soggetto richiedente, prima di presentare la domanda di finanziamento, avrebbe dovuto intervenire a proprie spese sugli stessi;
(k) pertanto, se l'acquisto dei nuovi letti elettrici è idoneo a ridurre il rischio collegato all'utilizzo delle carrozzine e degli ausili minori, in quanto grazie alle funzionalità di questa tipologia di letti vi sarà verosimilmente una minore esigenza di utilizzare le carrozzine e gli ausili minori, il risultato complessivo è una riduzione del rischio MAPO coerente con le norme tecniche di riferimento scelte dall'INAIL, e apprezzabile ai fini del finanziamento.
12. In conclusione, il ricorso deve essere accolto, con il conseguente annullamento degli atti impugnati.
13. La particolarità delle questioni trattate consente la compensazione delle spese di giudizio.
14. Il contributo unificato è a carico dell'amministrazione ai sensi dell'art. 13 comma 6-bis.1 del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando:
(a) accoglie il ricorso, come precisato in motivazione;
(b) compensa le spese di giudizio;
(c) pone il contributo unificato a carico dell'INAIL.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia, nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2024, con l'intervento dei magistrati:
Mauro Pedron, Presidente, Estensore
Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere
Luigi Rossetti, Referendario