T.A.R. Sardegna Cagliari, Sez. 2, 21 ottobre 2024, n. 716 - Incentivi alle imprese per la realizzazione di interventi in materia di salute e sicurezza sul lavoro: esito negativo
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 340 del 2021, proposto da "I. Società Cooperativa per Azioni", in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Bazzoni e Vittore Davini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
"Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro" (INAIL), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliana Murino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Sonnino 96; INAIL, Direzione Regionale Sardegna e INAIL, Direzione Territoriale Sassari - Olbia/Tempio, non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
del provvedimento di cui alla nota del responsabile della sede INAIL di Sassari, Direzione Territoriale Sassari - Olbia/Tempio, in data 08.02.2021 con il quale è stato comunicato alla società ricorrente il mancato superamento della fase di verifica tecnico-amministrativa di cui all'articolo 19 dell'avviso pubblico ISI 2018, relativo ad incentivi alle imprese per la realizzazione di interventi in materia di salute e sicurezza sul lavoro in attuazione dell'art. 11, c. 5, D.Lgs. n. 81 del 2008, con la conseguente non ammissione al finanziamento richiesto e per quanto occorrer possa, quale atto presupposto, del provvedimento di preavviso di diniego di cui alla nota del responsabile della sede INAIL di Sassari, Direzione Territoriale Sassari - Olbia/Tempio, in data 04.03.2020
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'INAIL;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2024 il dott. Silvio Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Fatto
1. Con determina del Presidente n. 519 del 6 dicembre 2018 l'INAIL approvava l'avviso pubblico ISI 2018 per l'erogazione, a fondo perduto, di sovvenzioni finalizzate, tra l'altro, ad incentivare le imprese a realizzare progetti per il miglioramento dei livelli di salute e sicurezza sul lavoro.
2. L'importo complessivamente destinato dall'INAIL ai progetti di cui sopra era ripartito in singoli avvisi regionali/provinciali pubblicati sul portale dell'Istituto ed era articolato (articolo 3 dell'avviso ISI 2018) in cinque "Assi di finanziamento", con differenti destinatari e massimali.
3. In particolare, per quanto qui rileva, l'Avviso pubblico ISI 2018 nel predetto articolo 3 (progetti finanziabili) prevedeva, tra gli altri, uno stanziamento per il c.d. Asse di finanziamento 1 relativo a progetti di investimento ("di cui all'Allegato 1.1") da parte di imprese, anche individuali, ubicate su tutto il territorio nazionale iscritte al Registro delle Imprese o all'Albo delle imprese artigiane.
4. Per i progetti di investimenti riconducibili nell'Asse 1 erano stanziati, complessivamente, (art. 4 dell'Avviso), Euro 3.606.947,00 (ripartiti in euro 3.550.550,00 per i progetti di investimento Asse 1.1 di cui all'Allegato 1.1 e in euro 56.397,00 per i progetti Asse 1.2 per l'adozione di modelli organizzativi e di responsabilità sociale di cui all'Allegato 1.2).
4.1 Il finanziamento, calcolato sulle spese sostenute e ritenute ammissibili ai sensi dell'art. 9, al netto dell'IVA, era individuato nella misura del 65%, fino al massimo erogabile di Euro 130.000,00 e con un finanziamento minimo ammissibile pari a Euro 5.000,00 (art. 8 dell'avviso).
5. Alla predetta procedura partecipava, tra le altre, la società "I. S.c.p.a.", attiva nel settore della produzione e commercializzazione di isolanti termici per l'edilizia.
In particolare la società I. presentava un progetto di "riduzione del rischio infortunistico mediante la sostituzione di macchine non obsolete" rientrante nelle tipologie di intervento elencate nella sezione 3 della tabella 1 dell'allegato 1.1 dell'Avviso per il predetto Asse di finanziamento 1.
6. La ricorrente si collocava in posizione utile negli elenchi cronologici definitivi delle domande online di cui all'art. 15 dell'Avviso e, pertanto, veniva ammessa all'invio della documentazione a conferma e completamento della domanda.
7. Entro il termine stabilito la Società inoltrava la documentazione prevista dall'art. 18 dell'Avviso Isi 2018.
8. Effettuata la valutazione tecnico-amministrativa, la direzione territoriale INAIL di Sassari - Olbia/Tempio, con Provv. del 4 marzo 2020, comunicava il preavviso dell'esito negativo della verifica tecnico - amministrativa sull'ammissibilità della domanda, svolta ai sensi dell'art. 19 dell'Avviso Isi 2018, per la non conformità della documentazione prodotta a quella richiesta dall'Avviso, assegnando il termine di 10 gg. per la presentazione di osservazioni.
9. All'esito dell'istruttoria conseguente al contraddittorio procedimentale l'INAIL comunicava alla ricorrente che la sua domanda, anche a seguito dell'esame della documentazione integrativa presentata, non aveva comunque superato la fase di verifica prevista dal citato art. 19 relativamente al raggiungimento della soglia minima di ammissibilità - pari a 120 punti - a causa del mancato riconoscimento dei 10 punti spettante per progetto condiviso.
10. La Direzione territoriale di Sassari - Olbia/ Tempio, acquisito il parere della Direzione regionale del 7 gennaio 2021, con l'impugnato Provv. n. 42300 dell'8 febbraio 2021, previo riesame tecnico della questione promosso a seguito della presentazione delle (ulteriori) osservazioni della Cooperativa, confermava l'esito negativo della verifica.
11. Con il ricorso in esame la società I. lamenta tuttavia l'illegittimità del provvedimento negativo adottato nei suoi confronti per i seguenti motivi:
1) Violazione dell'avviso pubblico ISI 2018 (art. 3, comma 3, punto 3; art. 18, comma 4, punto 7 e dell'allegato 1.1: tabella 1, sezione 4 e scheda di dettaglio lettera h relativa a progetti per riduzione del rischio infortunistico mediante sostituzione di macchine non obsolete) - Eccesso di potere per errore grave e manifesto, illogicità, contradditorietà ed incongruenza: in quanto alla ricorrente spetterebbero senz'altro i 10 punti previsti per la condivisone del progetto con le associazioni comparativamente rappresentative dei lavoratori e dei datori di lavoro, di cui all'allegato 1.1 tabella 1, sezione 4, dell'Avviso pubblico ISI 2018, con il conseguente raggiungimento da parte dell'impresa I. della soglia minima richiesta di 120 punti per l'ammissibilità del progetto al finanziamento.
Espone inoltre la ricorrente che l'affermazione dell'INAIL - secondo la quale a fronte di un importo dichiarato di 120.000,00 € per la sostituzione di macchine non obsolete (12 unità di regolazione termostatica marcate CE) sarebbe stata allegata alla perizia asseverata (modulo B1.1) solo l'offerta della ditta P. per l'acquisto di 2 unità di termoregolazione (in quanto l'offerta della ditta S. per 12 unità pari a € 97.390, sarebbe stata prodotta solo nel mese di dicembre 2019 successivamente all'invio della documentazione prevista dal bando ISI 2018 anziché al momento della domanda, per cui non poteva essere ammessa, sicché per la realizzazione del progetto potrebbe essere comunque riconosciuto un importo complessivo di soli 26.861 €) - sarebbe inesatta ed erronea, trovando conferma agli atti che l'offerta della Ditta S. era stata inviata tempestivamente in fase di presentazione della domanda del 25 luglio 2019.
12. Concludeva quindi la ricorrente chiedendo l'annullamento degli atti impugnati, con favore delle spese.
13. Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l'INAIL che, dopo aver articolatamente replicato alle argomentazioni della ricorrente, ne ha chiesto il rigetto, vinte le spese.
14. In vista dell'udienza di trattazione le parti hanno depositato memorie con le quali hanno insistito nelle rispettive conclusioni.
15. Alla pubblica udienza del 9 ottobre 2024, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.
Diritto
Il ricorso non merita accoglimento.
l. Con il primo motivo la società I. lamenta l'erroneità del Provv. dell'8 febbraio 2021 della Direzione territoriale INAIL di Sassari che ha disposto il non superamento della fase di verifica prevista dall'art. 19 dell'avviso Pubblico per il mancato raggiungimento della soglia minima di ammissibilità di 120 punti (come stabilito dall'Avviso Pubblico ISI 2018 della Regione Sardegna).
Osserva in proposito la ricorrente che, contrariamente a quanto ritenuto dall'INAIL, le dovevano essere riconosciuti (anche) i 10 punti per la condivisione del progetto finanziabile con le organizzazioni datoriali e dei lavoratori, grazie ai quali avrebbe raggiunto la soglia di 120 punti prevista per l'ammissibilità della sua domanda.
L'Allegato 1.1., tabella Sezione 4, prevedeva infatti l'attribuzione di 10 punti in caso di "Progetto condiviso con due o più parti sociali (di cui almeno una di rappresentanza delle aziende e una di rappresentanza dei lavoratori)".
Al fine di beneficiare dell'attribuzione del relativo punteggio la ricorrente aveva prodotto le dichiarazioni delle parti sociali.
Per quanto riguarda la parte datoriale, la dichiarazione prodotta, datata 12 luglio 2019, a firma del legale rappresentante sig. L.P., era resa dall'associazione "L.P. e S.S.", in qualità di "organizzazione sindacale dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativa nell'ambito del sistema contrattuale riferito all'unità produttiva".
Con nota del 14 novembre 2019 l'INAIL, nel corso della verifica tecnico amministrativa di cui all'art. 19 dell'Avviso, chiedeva alla I. una serie di integrazioni e chiarimenti (anche) relativamente all'organizzazione sindacale dei datori di lavoro (L. Coop P. e S.S.) in relazione alla condivisione del progetto.
Malgrado le integrazioni documentali presentate l'INAIL non riteneva soddisfatto il requisito premiale ritenendo che quanto trasmesso "ancorché documenti la rappresentatività della L.P. e S.S. in funzione di rappresentanza nel sistema cooperativo ed in seno alla contrattazione collettiva in vari ambiti di produttività, non risulta comprovare, in capo a L.P. e S.S. - L. SARDEGNA, il possesso del requisito sopra indicato con riguardo all'ambito del sistema contrattuale riferito all'unità produttiva, nello specifico con riferimento al settore settore G. e M. plastiche (per l'applicazione, ai lavoratori dell'unità produttiva cui si riferisce la domanda, del CCNL 088 G. - Industria, come si evince dalle comunicazioni obbligatorie effettuate da codesta impresa).
Il rinvio al sistema contrattuale implica che la comparazione debba essere fatta tra le organizzazioni che hanno sottoscritto il contratto (CCNL o contratto territoriale o aziendale) riferito all'unità produttiva o che abbiano, quantomeno, partecipato effettivamente alle trattative pur non avendo, poi, sottoscritto il contratto (cfr. Corte Cost. 231/2013 citata sopra).
Al riguardo, codesta impresa non ha comprovato il possesso del requisito sopra indicato "nell'ambito del sistema contrattuale riferito all' unità produttiva" da parte di L.P. e S.S. in quanto per quest'ultima organizzazione:
- non risulta abbia firmato il CCNL applicato, stipulato da Federazione gomma plastica e da Associazione italiana ricostruttori pneumatici, per la parte datoriale e da FILCTEM-CGIL; FEMCA-CISL; UILTEC-UIL; UGL-Chimici in rappresentanza dei lavoratori;
- non risulta sia stato comprovato che abbia partecipato effettivamente alle trattative per la sottoscrizione del CCNL sopra indicato, né possa essere ricompresa, in base a diverso criterio e con riguardo allo specifico settore contrattuale in questione riferito all'unità produttiva (settore G. e M. plastiche), fra le organizzazioni sindacali dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative nel sistema contrattuale".
Sostiene la ricorrente che l'anzidetta (non contestata) circostanza fattuale affermata nel provvedimento di diniego non sia decisiva, risiedendo il profilo di illegittimità denunciato nel rilievo che l'Avviso ISI 2018 non prevedeva affatto che l'organizzazione datoriale che condivideva il progetto dovesse essere una "organizzazione sindacale dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativa nell'ambito del sistema contrattuale riferito all'unità produttiva", richiedendo esclusivamente che si trattasse di un'organizzazione comparativamente più rappresentativa dei datori di lavoro, senza specifico riferimento al sistema contrattuale (e quindi l'aver firmato o partecipato ai lavori del CCNL applicato concretamente ai lavoratori dell'impresa).
In realtà - sempre nell'esposizione della ricorrente - la previsione più specifica con riguardo all'ambito del sistema contrattuale riferito all'unità produttiva di cui al provvedimento impugnato della Direzione Territoriale INAIL, risulta contenuta esclusivamente nel "Modulo E - Dichiarazioni parti sociali".
Dunque sarebbe stato quest'ultimo ad introdurre - illegittimamente, derogando alla lex specialis - un requisito di partecipazione ulteriore rispetto a quelli indicati dal bando e dai suoi allegati all'art. 18, c. 4, punto 7 dell'Avviso e all'allegato 1.1, tabella 1, sezione 4, inserendo una nozione più restrittiva di "parte sociale" rispetto a quella contenuta nell'avviso e nell'allegato 1.1 posta poi dall'Istituto a fondamento del provvedimento di non ammissione.
2. Il motivo è infondato.
Le prescrizioni che vengono in rilievo sono le seguenti:
a) art. 18, c. 4, punto 7 dell'Avviso stabilisce: "la dichiarazione sottoscritta dai rappresentanti delle organizzazioni, redatta utilizzando il facsimile di cui al MODULO E, dovrà essere presentata solo qualora il progetto sia stato condiviso con le organizzazioni comparativamente più rappresentative dei lavoratori e dei datori di lavoro, di enti bilaterali od organismi paritetici";
b) allegato 1.1, tabella 1, sezione 4 prevede l'attribuzione di un punteggio aggiuntivo pari a 10 nella ipotesi di "progetto condiviso con due o più parti sociali (di cui almeno una di rappresentanza delle aziende e una di rappresentanza dei lavoratori)";
c) "Modulo E - dichiarazione parti sociali" contiene la dicitura "organizzazione sindacale dei datori di lavoro* comparativamente più rappresentativa nell'ambito del sistema contrattuale riferito all'unità produttiva"
Pertanto, l'art. 18, c. 4, punto 7 dell'avviso impone, quale modalità esclusiva per l'eventuale inoltro della dichiarazione sottoscritta dai rappresentanti delle organizzazioni sindacali, l'utilizzo del Modulo E, il quale si limita a specificare la nozione di associazioni sindacali "comparativamente più rappresentative nell'ambito del sistema contrattuale riferito all'unità produttiva".
Come precisato dalla giurisprudenza richiamata dalla parte resistente, infatti, la valutazione di "sindacato comparativamente più rappresentativo" deve necessariamente essere compiuta "in relazione ad uno specifico settore merceologico, attraverso la comparazione di organizzazioni sindacali sottoscrittrici di contratti collettivi nazionali tra loro "concorrenti" nello stesso settore" (T.A.R. Lazio, sede Roma, n. 16048/2023), non potendosi altrimenti comprendere quale sarebbe il parametro di riferimento per valutare se una organizzazione sindacale sia comparativamente più rappresentativa dei datori di lavoro.
Pertanto, il "Modulo E - dichiarazione parti sociali" lungi dall'introdurre requisiti estranei al contenuto della lex specialis, ben può considerarsi quale specificazione di una nozione già ricavabile dalla lettura del citato art. 18, c. 4, punto 7 dell'Avviso.
Nel caso in esame ciò, peraltro, è conforme alla ratio sottesa alla attribuzione di un punteggio aggiuntivo nella ipotesi di condivisione del progetto con le parti sociali, atteso che detta condivisione conferisce un valore aggiunto attributivo del punteggio premiale solo ove le parti sociali siano comparativamente più rappresentative nel comparto di riferimento dell'unità produttiva.
Non rileva, quindi, la questione - peraltro infondata nel merito, atteso lo specifico richiamo al Modulo E contenuto nel più volte menzionato art. 18 - dell'inidoneità della modulistica ad integrare la lex specialis e a introdurre requisiti ulteriori rispetto a quelli previsti dall'Avviso e dai suoi allegati.
3. Per quanto riguarda il secondo motivo di doglianza, relativo all'importo da riconoscere al ricorrente nell'ipotesi (comunque esclusa per quanto sopra esposto) di ammissione al finanziamento, si dà atto che nel corso del processo l'Istituto resistente - in sede di riesame - ha riconosciuto le ragioni della ricorrente, come confermato dai difensori delle parti nel corso della pubblica udienza, con conseguente venir meno dell'interesse della I. alla coltivazione della censura.
4. In conclusione, per quanto sopra esposto, quindi, il ricorso deve essere rigettato.
5. Sussistono comunque, in ragione della particolarità della questione, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:
Tito Aru, Presidente
Andrea Gana, Referendario
Silvio Esposito, Referendario, Estensore