"Ai fini del decidere deva partirsi dal rilievo che il D. Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, recante norme in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, dopo aver previsto all'art. 18 che il datore di lavoro debba "nominare il medico competente per l'effettuazione della sorveglianza sanitaria", fornendogli informazioni in merito alla natura dei rischi ed all'organizzazione del lavoro, ha disciplinato all'art. 25, in modo analitico, i compiti del medico competente, il quale oltre alla sorveglianza sanitaria ed alla predisposizione della attuazione delle misure per la tutela della salute e della integrità psicofisica dei lavoratori, deve redigere ed aggiornare una cartella sanitaria e di rischio per ogni lavoratore.
Il successivo art. 39, nel disciplinare lo svolgimento dell'attività di medico competente, ha disposto poi testualmente al n. 4, che "il datore di lavoro assicura al medico competente le condizioni necessarie per lo svolgimento di tutti i suoi compiti garantendone l'autonomia" ed al n. 6 che "nei casi di aziende con più unità produttive, nei casi di gruppi d'imprese nonché qualora la valutazione dei rischi ne evidenzi la necessità, il datore di lavoro può nominare più medici competenti individuando tra essi un medico con funzioni di coordinamento"."
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo
sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 38 del 2010, proposto da:
S. S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Giulio Cerceo, Laura Palasciano e Mario Sanino, con domicilio eletto presso Giulio Cerceo in Pescara, via G. D'Annunzio, 142;
contro
- Asl 103 - Lanciano/Vasto, rappresentata e difesa dall'avv. Tommaso Marchese, con domicilio eletto presso Tommaso Marchese in Pescara, via Misticoni, 7;
- Ministero della Salute ed Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato L'Aquila, domiciliata per legge in Coppito, c/o Scuola Sottufficiali G.D.F.;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
del Foglio di disposizioni 54/GC/DC/2009 del 18 novembre 2009, con il quale il Direttore del Dipartimento di Prevenzione, Servizio Prevenzione e Sicurezza degli Ambienti di Lavoro dell'Azienda USL di Lanciano Vasto ha dettato alcune prescrizioni in ordine al rispetto delle norme di cui all'art. 39, commi 4 e 6, del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81; nonché degli atti presupposti e connessi.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Asl 103 - Lanciano/Vasto e dei Ministeri della Salute e del Lavoro e delle Politiche Sociali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2010 il dott. Michele Eliantonio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Fatto
La società ricorrente ha nel Comune di Atessa uno stabilimento produttivo, articolato in tre unità operative, nel quale sono impiegati circa 6.200 dipendenti.
Con atto del 18 novembre 2009, il Servizio Prevenzione e Sicurezza degli Ambienti di Lavoro dell'Azienda USL di Lanciano Vasto, avendo rilevato il consistente numero di lavoratori in forza presso ogni singola attività produttiva ed il fatto che l'Azienda aveva nominato quattro medici compenti, ha dettato le seguenti disposizioni:
1) che avrebbero dovuto indicarsi chiaramente compiti e responsabilità di ogni singolo medico (art. 39, comma 4, del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81);
2) che avrebbe dovuto individuarsi un medico competente con funzioni di coordinamento (art. 39, comma 6, del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81).
Con il ricorso in esame la società interessata, che era stata invitata ad ottemperare a tali prescrizioni entro venti giorni, è insorta dinanzi questo Tribunale avverso tale atto, deducendo le censure di violazione degli artt. 39, commi 4 e 6, 2, comma 1, lett. t), e 18 del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, e dell'art. 3 della L. 7 agosto 1990, n. 241, e di eccesso di potere per erroneità dei presupposti, per travisamento, per difetto di motivazione e di istruttoria, per illogicità ed irrazionalità manifeste, per violazione dei principi del giusto procedimento e della buona amministrazione.
Dopo aver premesso che, pur essendo gli accertamenti "ancora in corso", erano state date ugualmente le disposizioni impugnate, ha rilevato che i quattro medici competenti nominati, non dipendenti dell'Azienda, svolgono la loro attività con orari diversi ed indistintamente su tutto lo stabilimento, per cui non era possibile legare ogni medico ad una specifica unità operativa imponendo al datore di lavoro obblighi ulteriori non previsti dalla normativa di settore.
Ha in merito riferito che ogni medico nominato espleta in realtà in piena autonomia i propri compiti nei confronti dell'intera attività produttiva e di tutto il personale impiegato, in forza di "precisi e puntuali criteri e protocolli, stabiliti preventivamente con la società ricorrente", e che la natura fiduciaria del rapporto tra medico e lavoratore non poteva ritenersi limitata dalla "turnazione" dei medici presenti in azienda.
Tale disposizione è intervenuta a distanza di circa sette anni dalla nomina dei medici e non fa alcun riferimento ad eventuali disservizi o inefficienze. La normativa vigente impone, infine, la nomina di un medico coordinatore solo per le aziende con più unità produttive, mentre nel caso di specie la SEVEL è strutturata in un'unica attività produttiva.
Tali doglianze la parte ricorrente ha ulteriormente illustrato con memoria depositata il 24 maggio 2010.
L'Azienda USL di Lanciano Vasto si è costituita in giudizio e con memorie depositate l'11 febbraio ed il 29 maggio 2010 ha pregiudizialmente eccepito l'inammissibilità del gravame per essere stato notificato il ricorso al Dipartimento di Prevenzione e non anche al Direttore Generale dell'Azienda; nel merito, ha poi diffusamente confutato il fondamento delle censure dedotte.
Si sono anche costituiti in giudizio il Ministero della Salute ed il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
Alla pubblica udienza del 10 giugno 2010 la causa è stata trattenuta a decisione.
Diritto
1. - Con il ricorso in esame - come sopra esposto - è stato impugnato il Foglio di disposizioni 54/GC/DC/2009 del 18 novembre 2009, con il quale il Direttore del Dipartimento di Prevenzione, Servizio Prevenzione e Sicurezza degli Ambienti di Lavoro dell'Azienda USL di Lanciano Vasto ha dettato alcune prescrizioni in ordine al rispetto delle norme di cui all'art. 39, commi 4 e 6, del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, recanti la disciplina dello svolgimento dell'attività di medico competente; in particolare con tale atto il Servizio in parola, avendo rilevato il consistente numero di lavoratori in forza presso attività produttiva (oltre seimila dipendenti) ed il fatto che l'Azienda aveva nominato quattro medici compenti, ha dettato le seguenti disposizioni:
- al punto n. 1), che avrebbero dovuto indicarsi chiaramente compiti e responsabilità di ogni singolo medico (art. 39, comma 4, del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81);
- al punto n. 2), che avrebbe dovuto individuarsi un medico competente con funzioni di coordinamento (art. 39, comma 6, del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81).
2. - In via pregiudiziale il Collegio, d'ufficio, deve farsi carico di accertare se abbia meno giurisdizione in ordine alla controversia dedotta.
Va, invero, in merito ricordato che in relazione ai provvedimenti adottati dalle autorità preposte alla vigilanza sull'igiene del lavoro e sulla prevenzione degli infortuni, il riparto di giurisdizione viene effettuato sulla base del contenuto dell'atto stesso: si deve distinguere la diffida, con prescrizioni che discendono direttamente da un obbligo legislativamente imposto, dall'ordine, impartito sulla base di una valutazione discrezionale, di adempimenti ritenuti necessari a completamento della disciplina normativa in materia di sicurezza del lavoro.
Ora la giurisprudenza ha attribuito natura provvedimentale esclusivamente a quest'ultimo, con la conseguenza - connaturale a tale discrimen - che solo per esso può configurarsi la giurisdizione amministrativa (cfr. Cons. St., sez. VI, 3 agosto 1989, n. 979 e 29 dicembre 1993, n. 1064, T.A.R. Veneto, sez. I, 29 maggio 1996, n. 1146, TAR Puglia, sez. Lecce, sez. II, 20 novembre 2006, n. 5393, e T.A.R. Emilia Romagna, sede Bologna, sez. II, 3 agosto 2009, n. 1143); in particolare, tale giurisprudenza ha già chiarito che "sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative alle diffide concernenti l'inosservanza delle misure di prevenzione o di igiene direttamente previste dalla legge o - comunque - da una norma generale, che delimiti in termini totali la posizione soggettiva dell'imprenditore, mentre sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo per le controversie su provvedimenti relativi a norme che, non prescrivendo in via diretta specifiche misure, si limitino ad indicare i principi e gli obiettivi da raggiungere, ovvero presuppongono un potere discrezionale della pubblica autorità in ordine non solo al contenuto degli emanandi provvedimenti, ma anche all'esercizio o meno del potere stesso".
Ora nel caso de quo nella prospettazione di parte ricorrente l'Azienda USL non si sarebbe limitata a prescrivere adempimenti deducibili direttamente dal D. Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, ma avrebbe impartito un ordine a seguito di una valutazione discrezionale finalizzata al completamento del dettato normativo.
Pertanto, poiché l'Azienda non ha semplicemente reiterato il contenuto di disposizioni normative, ma ha prescritto l'adozione di misure peculiari, deve ritenersi che l'atto impugnato non abbia natura meramente ricognitiva degli obblighi imposti dalla legge, ma un contenuto discrezionale; per cui questo Tribunale deve ritenersi fornito di giurisdizione in ordine alla controversia così come proposta.
3. In via ulteriormente gradata va poi esaminata l'eccezione di rito dedotta dall'Amministrazione resistente, con la quale questa ha prospettato l'inammissibilità del gravame per essere stato notificato il ricorso al Dipartimento di Prevenzione dell'Azienda e non anche al Direttore Generale dell'Azienda.
Tale eccezione è priva di pregio.
Di regola la notifica alle Amministrazioni va effettuata all'organo che ne ha la legale rappresentanza, presso la sede del medesimo, ma la giurisprudenza amministrativa, condivisa dal Tribunale, pronunciandosi in merito ha ritenuto equipollente e legittima, tenuto conto della formulazione letterale dell'art. 21, comma 1, della L. 6 dicembre 1971, n. 1034, la notifica all'organo che ha emanato l'atto, anche se diverso dal legale rappresentante (cfr., per tutti, TAR Bolzano, 24 dicembre 2007, n. 399).
In ogni caso il Collegio ritiene che la notifica in questione non può considerarsi "inesistente" e che la costituzione in giudizio dell'Azienda sanitaria abbia sanato ogni eventuale irregolarità di notificazione, dal momento che - come la giurisprudenza ha più volte chiarito - "la notificazione è inesistente quando sia stata effettuata in un luogo o con riguardo ad una persona che non presentino alcun riferimento con il destinatario dell'atto, risultando a costui del tutto estranei, mentre è affetta da nullità (sanabile con effetto ex tunc attraverso la costituzione del convenuto), quando, pur eseguita mediante consegna a persona o in luogo diversi da quello stabilito dalla legge, un simile collegamento risulti tuttavia ravvisabile, così da rendere possibile che l'atto, pervenuto a persona non del tutto estranea al processo, giunga a conoscenza del destinatario" (Cass. Civ., sez. II, 2 dicembre 2009, n. 25350, e Cons. St., sez. VI, 12 agosto 2009, n. 4936, e 11 dicembre 2009, n. 7765).
Per cui, in definitiva, deve ritenersi che la nullità della notificazione irritualmente eseguita presso il Dipartimento di Prevenzione dell'Azienda USL di Lanciano Vasto sia stata oggi sanata dalla costituzione in giudizio dell'Amministrazione evocata in giudizio.
4. - Così risolte tali questioni pregiudiziali può utilmente passarsi all'esame dei motivi di gravame.
Ai fini del decidere deva partirsi dal rilievo che il D. Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, recante norme in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, dopo aver previsto all'art. 18 che il datore di lavoro debba "nominare il medico competente per l'effettuazione della sorveglianza sanitaria", fornendogli informazioni in merito alla natura dei rischi ed all'organizzazione del lavoro, ha disciplinato all'art. 25, in modo analitico, i compiti del medico competente, il quale oltre alla sorveglianza sanitaria ed alla predisposizione della attuazione delle misure per la tutela della salute e della integrità psicofisica dei lavoratori, deve redigere ed aggiornare una cartella sanitaria e di rischio per ogni lavoratore.
Il successivo art. 39, nel disciplinare lo svolgimento dell'attività di medico competente, ha disposto poi testualmente al n. 4, che "il datore di lavoro assicura al medico competente le condizioni necessarie per lo svolgimento di tutti i suoi compiti garantendone l'autonomia" ed al n. 6 che "nei casi di aziende con più unità produttive, nei casi di gruppi d'imprese nonché qualora la valutazione dei rischi ne evidenzi la necessità, il datore di lavoro può nominare più medici competenti individuando tra essi un medico con funzioni di coordinamento".
Ora nel caso di specie con l'atto in questa sede impugnato il Servizio Prevenzione e Sicurezza degli Ambienti di Lavoro dell'Azienda USL di Lanciano Vasto ha ritenuto di imporre al datore di lavoro le seguenti prescrizioni:
a) di indicare chiaramente compiti e responsabilità di ogni singolo medico (in conformità a quanto previsto dal predetto comma n. 4);
b) di individuare un medico competente con funzioni di coordinamento (in conformità a quanto previsto dal predetto comma n. 6).
Con i due motivi di gravame la parte ricorrente ha contestato la legittimità di entrambe tali prescrizioni.
5. - Il Collegio ritiene di esaminare per prima la prescrizione sopra indicata con la lettera b), la cui legittimità - come già detto - è stata contestata con il secondo motivo di gravame.
Con tale censura la parte istante ha dedotto che il predetto art. 39, n. 6, impone la nomina di un medico coordinatore solo per le aziende con più unità produttive, mentre nel caso di specie la S. era strutturata in un'unica attività produttiva.
Tale doglianza, ad avviso del Collegio, è priva di pregio in quanto si fonda su un'errata lettura della norma in parola.
Tale norma, di cui sopra si trascritto il testo, dispone infatti che il datore di lavoro possa nominare più medici competenti in tre specifiche ipotesi:
- nei casi di aziende con più unità produttive;
- nei casi di gruppi d'imprese;
- qualora la valutazione dei rischi ne evidenzi la necessità.
La stessa norma dispone poi che il datore di lavoro, qualora ritenga di procedere alla nomina di più medici, deve individuare "tra essi un medico con funzioni di coordinamento".
In definitiva, ritiene la Sezione che la norma in questione, dopo aver previsto la possibilità di nominare più medici, ha in aggiunto disposto che, tutte le volte in cui venga esercitata tale facoltà, debba necessariamente essere nominato tra di essi anche il medico con funzioni di coordinamento. Per cui appare ai fini che qui interessano irrilevante accertare se l'azienda è o meno articolata in più unità produttive, e se pertanto legittimamente erano stati nominati più medici, in quanto tale norma impone in tali ipotesi (cioè nelle ipotesi in operano in un'unica azienda più medici competenti) di nominare un coordinatore.
L'atto impugnato appare, pertanto, sul punto immune dalle censure dedotte.
6. - Con il primo motivo la parte ricorrente ha poi contestato la prescrizione sopra imposta con la predetta lettera a).
Oltre a lamentarsi del fatto che gli accertamenti erano "ancora in corso" e che tale disposizione era intervenuta a distanza di circa sette anni dalla nomina dei medici e non conteneva alcun riferimento ad eventuali disservizi o inefficienze, ha dedotto che non era possibile legare ogni medico ad una specifica unità operativa in quanto ogni medico nominato espleta in realtà in piena autonomia i propri compiti nei confronti dell'intera attività produttiva e di tutto il personale impiegato, in forza di "precisi e puntuali criteri e protocolli, stabiliti preventivamente con la società ricorrente", e che la natura fiduciaria del rapporto tra medico e lavoratore non poteva ritenersi limitata dalla "turnazione" dei medici presenti in azienda.
Tale censura, ad avviso del Collegio, appare fondata con riferimento a quanto espressamente previsto dai predetti nn. 4 e 6 dell'art. 39.
Il predetto n. 4 impone, infatti, al datore di lavoro di garantire ed assicurare la piena autonomia del medico competente, il quale deve essere messo in condizione di svolgere tutti i suoi compiti previsti dalla legge. Per cui sembra evidente che la mancata indicazione dei compiti e delle responsabilità di ogni singolo medico non si traduca in una limitazione dell'autonomina dei medici nominati, ma al contrario consente ed obbliga ogni medico a svolgere tutti i compiti di cui al predetto art. 25.
Peraltro, la doverosa nomina del medico coordinatore finisce, per altro verso, anche con mortificare ed annullare la prescrizione in parola, in quanto sarà, in ipotesi, tale medico coordinatore, e non il datore di lavoro, ad individuare compiti e responsabilità di ogni singolo medico.
7. - Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso in esame deve, conseguentemente, essere respinto per la parte volta contestare la legittimità del predetto punto 2 dell'atto impugnato, mentre deve essere accolto per la parte volta contestare la legittimità del predetto punto 1 dell'atto impugnato.
Sussistono, per concludere, in relazione alla parziale soccombenza giuste ragioni per disporre la totale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, pronunciandosi in ordine al ricorso specificato in epigrafe così dispone:
- lo respinge per la parte volta contestare la legittimità del punto 2 dell'atto impugnato;
- lo accoglie per la parte volta contestare la legittimità del punto 1 dell'atto impugnato, che, per l'effetto, viene annullato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2010 con l'intervento dei Magistrati:
Umberto Zuballi, Presidente
Michele Eliantonio, Consigliere, Estensore
Dino Nazzaro, Consigliere