Cassazione Civile, Sez. Unite, 31 marzo 2026, n. 7907 - Vice ispettore inciampa in un cavo elettrico in Questura: giurisdizione del giudice amministrativo
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE UNITE CIVILE
Composta da:
Dott. MOGINI Stefano - Presidente Aggiunto
Dott. ORILIA Lorenzo - Presidente di sezione
Dott. STALLA Giacomo Maria - Presidente di sezione
Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa - Presidente di sezione/Rel.
Dott. VINCENTI Enzo - Presidente di sezione
Dott. MAROTTA Caterina - Consigliere
Dott. ABETE Luigi - Consigliere
Dott. ROSSETTI Marco - Consigliere
Dott. FORTUNATO Giuseppe - Consigliere
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
Sul ricorso iscritto al n. r.g. 19064-2025 proposto da:
MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- ricorrente -
contro
A.A., rappresentato e difeso dall'avvocato FRANCO MUGNAI;
- controricorrente -
contro
LLOYD'S INSURANCE COMPANY S.A., B.B.;
- intimati -
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio n. 67/2025 del TRIBUNALE di PISA.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 10/02/2026 dalla Presidente ANNALISA DI PAOLANTONIO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale MARIO FRESA, il quale chiede che la Corte di cassazione, in accoglimento del regolamento preventivo di giurisdizione, dichiari la giurisdizione del giudice amministrativo.
Fatto
1. A.A., vice ispettore della Polizia di Stato in servizio presso la Questura di Pisa, ha adito il Tribunale di Pisa, in funzione di Giudice del Lavoro, chiedendo la condanna del Ministero dell'Interno e del dott. B.B., all'epoca dei fatti Questore di Pisa, al risarcimento dei danni subiti a seguito dell'infortunio occorsogli in data 9 aprile 2023 sul luogo di lavoro. A sostegno della domanda ha dedotto che alle ore 9,15 del giorno indicato, mentre si accingeva a raggiungere la sala operativa della Questura, era caduto rovinosamente a terra, riportando un trauma contusivo alla spalla destra. Ha precisato che la caduta era stata causata dalla non prevedibile presenza sul pavimento di un cavo elettrico, provvisoriamente collocato dagli operatori del reparto volo di Firenze per consentire il collegamento video dell'elicottero con la sala operativa e per assicurare la ripresa di un evento calcistico in programma per il giorno successivo.
2. Quanto alla responsabilità ed alla fondatezza della domanda, ha invocato le disposizioni dettate dal D.Lgs. n. 81 del 2008, che impongono al datore di lavoro la previa valutazione dei rischi per la sicurezza dei lavoratori e l'adozione di misure idonee a prevenire gli infortuni sul lavoro. Ha precisato che della momentanea collocazione del cavo lungo la via di accesso nel luogo di lavoro doveva essere informato il rappresentante per la sicurezza. Ha aggiunto che l'ostacolo, estraneo al contesto lavorativo quotidiano, doveva essere adeguatamente segnalato, nel rispetto delle misure imposte dall'allegato XXVIII del citato D.Lgs. Ha rilevato, infine, che non poteva essere messa in dubbio l'esclusiva responsabilità del datore di lavoro, il quale aveva violato l'art. 2087 c.c. e la disciplina specifica in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro, omettendo di adottare tutte le misure protettive necessarie e di vigilare sulla loro corretta attuazione.
3. Il Ministero dell'Interno e B.B. hanno eccepito entrambi il difetto di giurisdizione del giudice ordinario ed il B.B. ha chiesto, comunque, di essere autorizzato a chiamare in giudizio la propria compagnia assicurativa, autorizzazione che il Tribunale di Pisa ha concesso con provvedimento del 25 giugno 2025, rinviando la causa all'udienza del 4 novembre 2025.
4. Con ricorso del 26 settembre 2025 il Ministero ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, al quale ha opposto difese con controricorso A.A. mentre sono rimasti intimati B.B. e la LLOYD'S INSURANCE COMPANY s.a.
5. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte, ex art. 380-ter cod. proc. civ., del Pubblico Ministero, che ha chiesto la declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo.
L'Ufficio della Procura Generale richiama il combinato disposto di cui agli artt. 3, comma 3, e 63, comma 4, del D.Lgs. n. 165 del 2001 e dell'art. 133 comma 1, lettera i), del D.Lgs. 104 del 2010, e rileva che sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico, ivi comprese quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi.
Precisa, richiamando giurisprudenza di queste Sezioni Unite, che la domanda risarcitoria per lesione dell'integrità psico-fisica è attribuita la giudice ordinario solo qualora si sia in presenza di una condotta dell'amministrazione la cui idoneità lesiva possa esplicarsi indifferentemente nei confronti della generalità dei cittadini e dei propri dipendenti, costituendo in tal caso il rapporto di lavoro mera occasione dell'evento dannoso. Evidenzia che, al contrario, nella fattispecie l'azione è stata fondata sulla responsabilità contrattuale del datore di lavoro pubblico ed in ragione della violazione di specifiche disposizioni allo stesso imposte dalla normativa di prevenzione degli infortuni.
6. Il ricorrente ha depositato memoria.
Diritto
1. Il Ministero dell'Interno, nel chiedere che la giurisdizione venga regolata con l'attribuzione della stessa al giudice amministrativo, richiama gli artt. 3 e 63, comma 4, del D.Lgs. n. 165/2001 nonché gli artt. 133, comma 1, lett. i) e 7, comma 5, del c.p.a. e rileva che in relazione ai rapporti di impiego pubblico non contrattualizzato il giudice amministrativo conosce a fini risarcitori anche delle controversie nelle quali vengano in rilievo diritti soggettivi. Aggiunge che la giurisdizione del giudice ordinario è in questo caso del tutto residuale ed è limitata all'ipotesi dell'azione di responsabilità extracontrattuale, che non è quella esperita dal A.A. che ha agito in giudizio facendo valere l'inadempimento dell'amministrazione datrice agli obblighi scaturenti dal rapporto di lavoro.
2. Ritengono le Sezioni Unite che la controversia oggetto di regolamento rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo.
L'art. 63, comma 4, D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 è chiaro nel devolvere alla giurisdizione del giudice amministrativo "in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie relative ai rapporti di lavoro di cui all'articolo 3, ivi comprese quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi" e con altrettanta chiarezza l'art. 3 dello stesso decreto legislativo, richiamato nella disposizione, esclude dalla contrattualizzazione "il personale militare e delle Forze di Polizia di Stato".
Analogamente l'art. 133 lett. i) D.Lgs. 2 luglio 2010 n. 104 riserva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico, ossia del personale di cui al citato art. 3 D.Lgs. n. 165/2001.
2.1. In relazione ai rapporti di impiego non contrattualizzati, dunque, anche le controversie inerenti ai diritti patrimoniali, così come quelle nelle quali si fa valere a fini risarcitori un inadempimento delle obbligazioni che trovano titolo nel rapporto, sono sottratte alla giurisdizione del giudice ordinario e non assume alcun rilievo, ai fini del riparto di giurisdizione, la distinzione fra controversie relative ad atti autoritativi, attinenti alla costituzione, modificazione o estinzione del rapporto d'ufficio, e controversie inerenti ad atti o comportamenti paritetici, attinenti all'adempimento delle obbligazioni derivanti dal rapporto di servizio (distinzione che rileva unicamente nell'ambito della giurisdizione esclusiva per distinguere legittimità e merito ai fini della individuazione degli atti che devono essere tempestivamente impugnati per evitarne il consolidamento).
In tal senso queste Sezioni Unite da tempo si sono espresse, con specifico riferimento al personale militare e della Polizia di Stato, evidenziando che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo attrae tutte le controversie fondate sul rapporto, ivi comprese quelle risarcitorie, con la sola eccezione delle azioni di responsabilità extracontrattuale (cfr. fra le tante Cass. S.U. 26 ottobre 2025 n. 28359; Cass. S.U. 18 ottobre 2023 n. 29009; Cass. S.U. 30 giugno 2022 n. 20852; Cass. S.U. 12 aprile 2022 n. 11772).
2.2. In questo contesto si inserisce l'orientamento, egualmente consolidato nella giurisprudenza delle Sezioni Unite, secondo cui in ordine alla domanda di risarcimento danni per la lesione dell'integrità psico-fisica proposta da un pubblico dipendente in regime di diritto pubblico è strettamente connessa alla determinazione del petitum sostanziale giacché, se è fatta valere la responsabilità contrattuale dell'ente datore di lavoro, la cognizione della domanda rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, mentre se è stata dedotta la responsabilità extracontrattuale, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. Al fine di accertare la natura dell'azione proposta occorre avere riguardo ai tratti propri dell'illecito, sicché l'azione va qualificata extracontrattuale ove si sia in presenza di una condotta dell'amministrazione la cui idoneità lesiva possa esplicarsi indifferentemente nei confronti della generalità dei cittadini come nei confronti dei propri dipendenti, costituendo in tal caso il rapporto di lavoro mera occasione dell'evento dannoso; viceversa, qualora la condotta medesima si presenti con caratteri tali da escluderne qualsiasi incidenza nella sfera giuridica di soggetti ad essa non legati da rapporto di impiego, la natura contrattuale della responsabilità non può essere revocata in dubbio, poiché l'ingiustizia del danno non è configurabile se non come conseguenza della violazione delle obbligazioni che dal rapporto scaturiscono (Cass. S.U. 18 ottobre 2023 n. 29009 che richiama Cass. S.U. 15 febbraio 2022 n. 4872; Cass. S.U. 21 dicembre 2018 n. 33211; Cass. S.U. 15 novembre 2016 n. 23228; Cass. S.U. 5 maggio 2014 n. 9573).
2.3. Calando nella fattispecie i richiamati principi, ai quali occorre dare continuità, si perviene all'affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo perché a fondamento della domanda risarcitoria proposta il ricorrente ha posto la violazione, oltre che dell'art. 2087 c.c., di specifici obblighi di protezione posti a carico del datore di lavoro, pubblico e privato, dal D.Lgs. n. 81/2008, sicché l'azione non può che essere qualificata di natura contrattuale. Si aggiunga che la condotta produttiva di danno, ossia l'avere collocato un cavo elettrico nel corridoio di accesso alla Centrale Operativa della Questura di Pisa, attiene specificamente ai requisiti di sicurezza del luogo di lavoro e delle vie di circolazione interne allo stesso sicché la stessa presenta caratteri tali da escluderne qualsiasi incidenza nella sfera giuridica di soggetti non legati all'amministrazione da rapporto d'impiego o che non abbiano un titolo qualificato per accedere al luogo in questione.
2.4. Deve, pertanto, essere dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, dinanzi al quale vanno rimesse le parti anche per il regolamento delle spese del giudizio di cassazione.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo dinanzi al quale rimette le parti anche per il regolamento delle spese del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 10 febbraio 2026.
Depositato in Cancelleria il 31 marzo 2026.