REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 11 febbraio 2026
NUMERO AFFARE 00101/2026
OGGETTO:
Ministero della difesa.
schema di decreto ministeriale concernente “Modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90, recante il testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare”.
LA SEZIONE
Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 4170 in data 29 gennaio 2026, con la quale il Ministero della difesa ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e uditi i relatori Giovanni Grasso e Sebastiano Galdino;
La richiesta di parere.
1.- Con nota prot. n. 4170 in data 29 gennaio 2026, il capo dell’ufficio legislativo del Ministero della difesa ha trasmesso, al fine di acquisire il prescritto parere, lo schema di decreto del Ministro della difesa concernente “Modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90, recante il testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare”.
A corredo della richiesta sono stati prodotti:
a) la “relazione al Ministro”, munita della pedissequa autorizzazione alla trasmissione ai sensi dell’articolo 36 del regio decreto 21 aprile 1942, n. 444;
b) le relazioni di accompagnamento, sia “illustrativa” che “tecnica”, quest’ultima munita della bollinatura della Ragioneria generale dello Stato;
c) l’analisi “tecnico-normativa” (ATN);
d) l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), una valutazione di adeguatezza espressa dal NUVIR con nota prot. VI 26/06 del 14 gennaio 2026;
e) gli atti di “formale” concerto espressi, “d’ordine” dei rispettivi Ministri, dai capi degli uffici legislativi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, del Ministero della salute e del Ministro per la pubblica amministrazione;
f) gli esiti del confronto con le Associazioni professionali a carattere sindacale tra militari e con le organizzazioni sindacali per il personale civile;
g) il parere, favorevole, della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, espresso nella seduta del 30 luglio 2025, con atto n. 143/CSR.
La base normativa
2.- Lo schema di decreto, che ha natura e forma di regolamento ministeriale, mira – al dichiarato fine di “ridefinire gli ambiti delle attività e dei luoghi disciplinati dalle particolari norme di tutela tecnico-militari in materia di sicurezza dei luoghi di lavoro e la ripartizione della competenza sull’emanazione di direttive e sul coordinamento in materia di antinfortunistica e di prevenzione in ragione della specificità delle funzioni delle aree tecnico-operativa e tecnico-amministrativa del Ministero della difesa” (articolo 1, comma 1) – ad apportare modificazioni, con la tecnica della novellazione, al vigente “testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare”, approvato con il decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90.
Relativamente alla base normativa, l’articolo 1, comma 3, secondo periodo del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, che reca il Codice dell’ordinamento militare, prevede che quest’ultimo sia “modificato secondo le procedure previste dall’articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, nel rispetto delle ulteriori modalità individuate dal codice”.
Il generico e comprensivo richiamo alla disciplina di cui all’articolo 17 della legge n. 400 (che detta la disciplina generale dei poteri regolamentari del governo, sia relativamente alle diverse tipologie di regolamento governativo che relativamente ai regolamenti “del ministro o di autorità sottordinate al ministro”, i quali abbisognano, come previsto dal comma 3 del ridetto articolo 17, di un espresso conferimento di potere e di una “apposita autorizzazione” da parte della legge) si giustifica alla luce dell’ulteriore rinvio alle “modalità individuate dal codice”, le quali prefigurano, in relazione alla materia ed all’oggetto, un articolato e differenziato assetto delle fonti.
In particolare – avuto riguardo alla “materia d[ella] tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro”, oggetto dell’intervento normativo – l’articolo 184 del decreto legislativo n. 66 del 2010 sancisce, al fine di “individuare” le relative “modalità” dell’intervento normativo:
a) che “la normativa […] di cui al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, si applica alle Forze armate nei limiti di compatibilità con gli speciali compiti e attività da esse svolti, tenuto conto delle insopprimibili esigenze connesse all'utilizzo dello strumento militare, come valutate dai competenti organismi militari sanitari e tecnici” (comma 1);
b) che i ridetti “limiti di compatibilità” e le correlative “esigenze connesse all’utilizzo dello strumento militare” sono individuati nel regolamento, il quale – “in questa parte” – è emanato nel rispetto “delle procedure previste dall’art. 3, comma 2, 1° periodo del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81” (comma 2).
Per parte sua, il richiamato articolo 3, comma 2, primo periodo del decreto legislativo n. 81 del 2008, prevede, per quanto di rilievo, che – “nei riguardi delle Forze armate” – le relative disposizioni siano applicate tenendo conto: a) delle “effettive particolari esigenze connesse al servizio espletato” ovvero b) delle “peculiarità organizzative”, ivi comprese quelle “per la tutela della salute e sicurezza del personale nel corso di operazioni ed attività condotte dalle Forze armate, compresa l’Arma dei Carabinieri”.
L’individuazione delle ridette esigenze è affidata, da ultimo, a “decreti emanati, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400”, dal Ministro competente, “di concerto con i Ministri del lavoro, della salute e delle politiche sociali e per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, acquisito il parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentite le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale nonché, relativamente agli schemi di decreti di interesse delle Forze armate, compresa l'Arma dei carabinieri […], le associazioni professionali a carattere sindacale tra militari rappresentative del personale militare ai sensi dell'articolo 1478 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66”.
In definitiva, l’espressa abilitazione, con idonea norma di rango primario, del regolamento ministeriale in esame ad operare con effetto modificativo ed integrativo sulle disposizioni del testo unico discende, nei sensi chiariti, dal combinato disposto degli articoli 1, comma 3 secondo periodo e 184, comma 2 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 e dell’articolo 3, comma 2, primo periodo del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81.
Gli adempimenti procedimentali
3.- L’iter procedimentale dell’intervento normativo prevede: a) la proposta del Ministro della difesa; b) il concerto dei Ministri del lavoro e delle politiche sociali, della salute e per la pubblica amministrazione; c) il parere della Conferenza Stato-Regioni; d) il confronto con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative per il personale civile e con le associazioni professionali a carattere sindacale tra militari.
3.1.- Osserva la Sezione che gli atti di concerto risultano, per un verso, resi dai capi degli uffici legislativi “d’ordine” dei rispettivi Ministri e si limitano, per altro verso, alla mera ed inarticolata espressione di assenso all’intervento normativo.
Sotto il primo profilo, la Sezione, con orientamento consolidato, ha reiteratamente evidenziato la giuridica inadeguatezza della formula organizzatoria dell’”ordine”, in quanto “laddove il Ministro concertante intenda conferire ad un organo di staff, dotato di adeguate competenze normativamente predeterminate, il relativo adempimento formale – plausibilmente in ragione della connotazione spiccatamente tecnica, ratione materiae, della interlocuzione con l’autorità concertata, tale da attenuare o diluire (senza nondimeno mai elidere, trattandosi di procedimento normativo) il tratto di politicità della determinazione codecisionale – è abilitato a far ricorso al diverso strumento della delega c.d. di firma” (cfr., ex permultis e da ultimo, il parere 26 maggio 2025, n. 518).
Importa ribadire, a rimarcare il rilievo, che il riferimento, nel paradigma normativo di rango primario, al concerto (che è atto del Ministro e non del Ministero) attiva l’ordine delle competenze, di tal che il relativo adempimento attinge, anche sotto l’aspetto formale, i profili della legittimità dell’atto normativo che vi si correla (con esito sia pur potenzialmente invalidante: cfr. articolo 21 octies, comma 1 legge n. 241 del 1990; articolo 29, comma 1 decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104)
Sotto il secondo profilo, la Sezione, con orientamento tanto consolidato quanto parimenti e diffusamente disatteso, ha evidenziato che il concerto non può essere ricondotto “a mera […] formula di stile” né ridotto a “vacuo adempimento procedimentale”, dovendo invece evidenziare “una effettiva compartecipazione alla elaborazione del provvedimento o dell’atto, per la quale l’autorità concertata esprime sulla proposta elaborata dall’autorità concertante una sostanziale valutazione di compatibilità con gli interessi di cui è portatrice” (cfr., ex permultis, il parere 22 gennaio 2024, n. 53).
3.2.- Risultano, per contro, ritualmente acquisiti il parere della Conferenza tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, che si è espressa in termini favorevoli, sia gli esiti del confronto con le organizzazioni sindacali, di cui dà adeguato atto e motivato riscontro la documentazione a corredo della richiesta.
L’articolato normativo
4.- Chiarisce la relazione illustrativa che il sistema prevenzionistico della Difesa si incentra, allo stato, sull’articolo 253 del testo unico dell’ordinamento militare, il quale individua le attività alle quali si applica la “disciplina generale” di cui al decreto legislativo n. 81 del 2008 (comma 1) e quelle alle quali si applica, per contro, la disciplina definita dalle “particolari norme di tutela tecnico-militare”, per la sicurezza e la salute del personale ivi impiegato (comma 2).
Il comma 2 dell’articolo 253 definisce, in particolare, oltre alle “attività”, anche “le infrastrutture, le aree, gli equipaggiamenti, le armi, le munizioni, i materiali ed i mezzi” ad esse destinati, che sono disciplinati dalle particolari norme di tutela tecnico – militare per la sicurezza e la salute del personale in esse impiegato.
In particolare, il comma 4 prevede che “le disposizioni in materia di prevenzione, protezione e sicurezza del personale nel corso di operazioni e attività condotte dalle Forze armate al di fuori del territorio nazionale, si applicano tenendo conto delle particolari esigenze di servizio e delle peculiarità organizzative, vincolate anche dalla natura e dalla condotta delle stesse operazioni e attività, nonché dalla contingente situazione ambientale, coerentemente con l’evoluzione operativa della missione in atto. La disposizione in argomento si applica anche alle operazioni e alle attività condotte in territorio nazionale nell’assolvimento dei compiti istituzionali e di quelli ulteriori previsti dall’art. 89 e 92 del COM”.
Inoltre: a) in base all’articolo 105-ter, comma 1, lettera m), del testo unico, il Segretario generale della difesa emana direttive in materia di antinfortunistica e di prevenzione e coordina le relative attività negli ambienti di lavoro della difesa, nel rispetto e in attuazione della vigente normativa di settore; b) in base all’articolo 252, gli organi di vertice centrali delle Forze armate, dello Stato maggiore della difesa, del Segretariato generale della difesa e della Direzione nazionale degli armamenti, sulla base delle specifiche esigenze, assicurano il coordinamento centrale delle attività finalizzate alla prevenzione degli infortuni e alla tutela della salute dei lavoratori nell’ambito delle rispettive organizzazioni.
Tali attività sono svolte da distinte unità organizzative rispettivamente competenti per le funzioni di prevenzione previste al comma 3 dello stesso articolo 252 e per quelle di vigilanza di cui agli articoli 259 e seguenti del testo unico.
5.- Ciò premesso, l’intervento normativo in esame risulta complessivamente inteso:
a) a ridefinire le modalità di applicazione della normativa antinfortunistica alle
Forze armate in tutti i casi in cui assetti operativi delle stesse sono impiegati, in territorio nazionale e all’estero, in attività operative, emergenziali o addestrative finalizzate a conseguire o mantenere gli standard capacitivi indispensabili all’espletamento delle funzioni istituzionali in Patria e all’estero;
b) a ripartire fra l’Area “tecnico-amministrativa” e quella “tecnico-operativa” del
Dicastero le competenze in materia di policy antinfortunistica e di coordinamento degli uffici di vertice (di Forze armate, Arma dei carabinieri, Stato maggiore della difesa e Direzione nazionale degli armamenti), attualmente affidate in via esclusiva al Segretario generale della Difesa in virtù degli articoli 105-ter, comma 1, lettera m) e 252, comma 4 del testo unico.
Sotto il primo profilo, l’articolo 253 è modificato al fine di sottrarre alla definizione dei “luoghi di lavoro”, definiti ai sensi del decreto legislativo n. 81 del 2008, le aree in territorio nazionale e all’estero, incluse le unità navali, in cui vengono svolte attività operative o emergenziali reali nonché addestrative: contesti in cui l’obbligo della valutazione dei rischi è considerato adempiuto: a) se le attività e le operazioni ivi espletate sono condotte nel rispetto di disposizioni di tutela tecnico-militari; b) se il personale ivi impiegato è formato, informato e addestrato sulle tecniche e sulle procedure applicabili nelle diverse casistiche; e c) se le attrezzature, i dispositivi, i sistemi e i mezzi utilizzati, anche complessi, sono conformi alle vigenti disposizioni di sicurezza.
Inoltre, si chiarisce che gli obblighi di valutazione dei rischi per le Forze Armate, l’Arma dei carabinieri e il Corpo delle capitanerie di porto sono limitati ai luoghi di lavoro delle sedi stanziali dei reparti e non anche a tutte le aree, siti, luoghi, sia in patria sia all’estero, in cui il personale delle citate forze è chiamato a intervenire per l’assolvimento dei compiti istituzionali o svolga attività di addestramento, esercitazione operativa o partecipi a manifestazioni.
Sotto il secondo profilo, l’adeguamento regolamentare è conseguito apportando le opportune modifiche agli articoli 89, 105-ter e 252 del testo unico, in modo da attestare le competenze di cui trattasi sul Segretariato generale per l’Area tecnicoamministrativa e sul Capo dello Stato maggiore della difesa per quella tecnico operativa.
6.- Nella delineata prospettiva, lo schema di decreto di compone di due articoli.
In dettaglio:
a) l’articolo 1, lettera a) integra l’articolo 89, comma 1 del vigente testo unico inserendo, dopo la lettera cc), una nuova lettera cc-bis), che amplia le competenze del Capo di Stato maggiore della difesa stabilendo che esso “emana, per l’area tecnico-operativa della difesa, direttive in materia di antinfortunistica e di prevenzione e coordina le relative attività negli ambienti di lavoro, nel rispetto e in attuazione della vigente normativa di settore”: con il che le attribuzioni in materia di policy e di coordinamento delle attività nella materia antinfortunistica e di sicurezza del personale militare impiegato nelle specifiche attività operative, emergenziali e addestrative in Patria e all’estero vengono correttamente attestate nell’ambito dell’Area di naturale pertinenza e cioè quella tecnico operativa;
b) l’articolo 1, lettera b) integra, correlativamente, l’articolo 105-ter del testo unico circoscrivendo le attribuzioni in materia del Segretario generale alla sola Area tecnico-amministrativa;
c) l’articolo 1, lettera c) sostituisce il comma 4 dell’articolo 252 del testo unico, per stabilire che gli uffici dello Stato maggiore della difesa e del Segretariato generale della difesa preposti all’espletamento delle funzioni di cui agli articoli 89, comma 1, lettera cc-bis) e 105-ter, comma 1, lettera m), così come modificati, assicurano, per le rispettive aree di competenza, il coordinamento delle strutture di vertice in materia antinfortunistica e di sicurezza;
d) l’articolo 1, lettera d) integra il comma 4 dell’articolo 253 del testo unico, inserendo, dopo la lettera a), le nuove lettere a-bis) e a-ter), al fine di specificare le modalità di assolvimento degli obblighi di cui all’articolo 17, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 nelle aree “in cui si svolgono attività operative, emergenziali ovvero addestrative, comprese le unità navali, in territorio nazionale e all’estero, con l’impiego di assetti operativi delle Forze armate”, che “non si intendono quali luoghi di lavoro”.
L’articolo 2 enuncia la clausola di invarianza finanziaria, sancendo che dall’attuazione del provvedimento non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Osservazioni
7.- Fermi i rilievi formulati supra, la Sezione rileva che il testo normativo è complessivamente congruo rispetto agli obiettivi prefigurati ed è coerentemente articolato. Peraltro, le modifiche introdotte ricalcano, per vario rispetto, lo schema previsionale adottato per le medesime attività di natura operativa, emergenziale e addestrativa del Corpo dei Vigili del fuoco, recato dal decreto del Ministro dell’interno 21 agosto 2019, n. 127, sul quale la Sezione si è espressa con il parere n. 2326 del 7 novembre 2017.
8.- Sotto il profilo formale, si osserva che lo schema di regolamento reca la firma congiunta dei Ministri concertanti.
Come in più occasioni osservato dalla Sezione (cfr. i pareri n. 750 del 22 luglio 2025, n. 155 del 3 marzo 2025, n. 117 del 14 febbraio 2025 e n. 62 del 20 gennaio 2025), ancorché la plurima sottoscrizione, in forza dell’elementare principio conservativo per cui quod abundat non vitiat, non integri, di per sé, ragione di illegittimità (obbedendo, verosimilmente, all’obiettivo di formalizzare la definitiva ‘presa d’atto’ della conformità del testo finale, quale risultante all’esito del complessivo iter procedimentale) – occorre nondimeno evitare, anche a mezzo di opportuni e non disagevoli accorgimenti di ordine tipografico, che il regolamento, destinato ad assumere la veste formale di decreto ministeriale “di concerto”, assuma, anche solo equivocamente, i tratti alternativi del decreto interministeriale.
Si suggerisce, pertanto, l’apposizione in guisa emarginata delle sottoscrizioni dei Ministri concertanti, preferibilmente preceduta da un “Visto” o formule equivalenti.
L’intestazione del decreto potrà essere correlativamente semplificata, dando atto dell’intervenuto concerto esclusivamente all’interno del Preambolo.
Infine, si segnala che il provvedimento normativo rientra tra gli “atti normativi a rilevanza esterna” per i quali sussiste, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera c), della legge 14 gennaio 1994, n. 20 ed in conformità all’articolo 17, comma 4 della legge n. 400 del 1988, l’obbligo di assoggettamento al visto e alla registrazione della Corte dei conti, sicché del relativo adempimento deve essere operata menzione sia nel corpo del Preambolo che nell’explicit.
P.Q.M.
nei sensi delle esposte considerazioni è il parere della Sezione.
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GLI ESTENSORI |
IL PRESIDENTE |
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