XIX Legislatura, Commissione parlamentare di inchiesta sulle condizioni di lavoro in Italia, sullo sfruttamento e sulla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro pubblici e privati, Resoconto stenografico seduta 29 luglio 2026, n. 36

XIX Legislatura

Commissione parlamentare di inchiesta sulle condizioni di lavoro in Italia, sullo sfruttamento e sulla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro pubblici e privati

Resoconto stenografico

Seduta n. 36 di Mercoledì 29 luglio 2026
Bozza non corretta

INDICE

Pubblicità dei lavori:
Gribaudo Chiara, Presidente
Audizione, in videoconferenza, del professor Fabrizio D'Ascenzo, presidente dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL):
Gribaudo Chiara, Presidente
D'Ascenzo Fabrizio, presidente dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
Gribaudo Chiara, Presidente
Gambacciani Edoardo, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
Gribaudo Chiara, Presidente
D'Ascenzo Fabrizio, presidente dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
Gambacciani Edoardo, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
Gribaudo Chiara, Presidente
Gambacciani Edoardo, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
Gribaudo Chiara, Presidente
Gambacciani Edoardo, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
Gribaudo Chiara, Presidente
Gambacciani Edoardo, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
Coppo Marcello (FDI)
Gribaudo Chiara, Presidente
Coppo Marcello (FDI)
Gambacciani Edoardo, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
D'Ascenzo Fabrizio, presidente dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
Gambacciani Edoardo, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
D'Ascenzo Fabrizio, presidente dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
Gribaudo Chiara, Presidente
Gambacciani Edoardo, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
Gribaudo Chiara, Presidente
Gambacciani Edoardo, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
Gribaudo Chiara, Presidente
Gambacciani Edoardo, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
Gribaudo Chiara, Presidente
 

Testo del resoconto stenografico
 

PRESIDENZA DELLA PRESIDENTE
CHIARA GRIBAUDO

La seduta comincia alle 9.35.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Comunico che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche mediante l'attivazione del sistema audiovisivo a circuito chiuso, nonché via streaming sulla web-tv della Camera.

Audizione di Fabrizio D'Ascenzo, presidente dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL).

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del presidente dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) professor Fabrizio D'Ascenzo. Il professore D'Ascenzo è accompagnato dal dottor Edoardo Gambacciani, Direttore centrale rapporto assicurativo del medesimo Istituto. Porgo ad entrambi il mio benvenuto e ringraziamento.
Ricordo che l'istituto ha presentato una relazione, che è già stato trasmessa ai commissari e che, comunque, è in distribuzione.
Ricordo che la seduta si svolge nelle forme dell'audizione libera ed è aperta alla partecipazione da remoto dei componenti della Commissione di inchiesta che non fossero presenti. I lavori potranno proseguire in forma segreta a richiesta degli auditi o dei colleghi e, in tal caso, ovviamente, non sarà più consentita la partecipazione da remoto e verrà interrotta la trasmissione via streaming sulla web-tv.
L'audizione odierna rappresenta uno strumento fondamentale per acquisire conoscenze sulle problematiche relative alle vittime per l'amianto e, mi permetto di aggiungere, l'aggiornamento normativo in corso.
Ricordo infatti che, ai sensi della delibera istitutiva, la Commissione di inchiesta ha, tra i suoi compiti, quello di valutare la congruità delle provvidenze e degli interventi di assistenza previsti dalla normativa vigente in favore dei lavoratori e dei loro familiari in caso di incidente mortale, malattia, invalidità e infortunio sul lavoro.
Ringraziando nuovamente, cedo la parola al professor D'Ascenzo per lo svolgimento della sua relazione.

FABRIZIO D'ASCENZO, presidente dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). Grazie, presidente. Buongiorno a tutti coloro che sono in aula e anche a coloro che sono collegati.
Organizzerò la mia relazione in questo modo. Farò un'iniziale introduzione, poi cederò la parola al dottor Gambacciani che, essendo Direttore centrale del rapporto assicurativo, è la persona più indicata, ovviamente, per fornire tutte le delucidazioni relative agli aspetti anche tecnici riguardanti questo discorso delle vittime dell'amianto, che per noi riveste un'estrema importanza, ma ha una rilevanza sociale estremamente consistente e, purtroppo, è ancora molto attuale. Sicuramente, è un tema di assoluta attualità.
Illustro, brevemente, l'impatto del nostro Istituto su questo fenomeno. Pur avendo dal 1992 eliminato, sostanzialmente, l'utilizzo dell'amianto in tutte le attività costruttive ed altro, purtroppo, è un fenomeno che ancora continuiamo a trovare con grandissima frequenza a tutt'oggi, perché prima del 1992 è stato utilizzato abbondantemente in grandissime attività costruttive, sia di piccole che di grandi dimensioni, e, quindi, naturalmente, lo continuiamo a ritrovare adesso, anche perché tante volte non si sa neanche che effettivamente i materiali contengono amianto.
Sappiamo bene che l'amianto è particolarmente pericoloso se viene respirato, quindi, quando invecchia si frammenta e a quel punto diventa particolarmente dannoso. Il nostro Istituto ha lavorato sempre, ben prima del mio arrivo, su questo fronte su almeno tre assi fondamentali. Il primo, fondamentale, è quello della prevenzione, per far sì che tutte le aziende possano essere messe in condizione di poter rimuovere l'amianto in maniera sicura. I nostri bandi ISI, che certamente conoscete, in particolare l'Asse 3, hanno sempre destinato una cifra molto consistente per interventi a disposizione delle aziende – in questo caso, l'ultimo bando ha messo a disposizione 140 milioni per l'Asse 3 – proprio per fare interventi di questo genere per la rimozione dell'amianto.
Alla prevenzione, come dico sempre, si abbina costantemente la ricerca, cioè la possibilità di andare a fare una valutazione di tutte quelle che sono le pericolosità, di andare a vedere quali sono i limiti, coinvolgimento di tutti gli attori che sono presenti sul territorio in maniera tale da rafforzare ancora di più l'attività di prevenzione. Non ultimo, anzi molto importante per quanto ci riguarda, è l'utilizzo da parte dell'Istituto e la promozione di questo strumento con l'innovazione tecnologica, quindi, la possibilità di utilizzare tecnologie per essere ancora più precisi nell'individuazione e chiaramente per poter gestire la rimozione dei materiali contenenti amianto con la massima sicurezza per quanto concerne l'attività dei lavoratori.
In più, e questo per me è un punto fondamentale, il trasferimento, ovverosia il dialogo costante con tutti gli attori in maniera tale da far sì che tutto ciò che viene acquisito come conoscenza nell'ambito del settore ricerca possa essere poi condiviso con tutti gli attori, che possono essere sia università, istituti di ricerca e quant'altro, sia aziende, in maniera tale da condividere tutte le informazioni che, ovviamente, vengono individuate in questo processo.
Faccio un ultimo passaggio relativamente alla ricerca, che chiaramente contribuisce poi ad ottenere una serie di risultati, come ad esempio l'inasprimento dei limiti di esposizione professionale, l'aggiornamento delle metodiche di monitoraggio e anche il rafforzamento delle misure di formazione e sorveglianza sanitaria. Tutto questo lo troverete, naturalmente, esplicitato in maniera più analitica all'interno della relazione che vi abbiamo trasmesso ieri.
Ho lasciato volutamente un ultimo passaggio, che è quello riguardante il rapporto assicurativo, che poi mi consentirà di passare la parola al dottor Gambacciani che entrerà più nel dettaglio di questa attività.
Noi effettuiamo tutta l'attività di riconoscimento delle malattie professionali, quindi, l'accertamento della patologia e anche del collegamento con l'attività svolta. Una volta che effettivamente viene conclamato questo collegamento, poi dopo eroghiamo degli strumenti assistenziali che possono essere prestazioni economiche, ma anche prestazioni sanitarie e sociosanitarie. Ho voluto evidenziare questo aspetto perché, come la presidente sa benissimo, perché lei è molto competente in materia, noi non ci limitiamo esclusivamente all'erogazione di denaro, per dirla in maniera molto diretta, ma ci occupiamo anche del recupero e del reinserimento professionale delle persone. Eroghiamo prestazioni che riguardano l'ambito sanitario, ma anche il reinserimento sociale. Abbiamo anche accordi con psicologi, con assistenti sociali per consentire alle persone che hanno delle malattie professionali di non dover necessariamente abbandonare la loro attività, ma consentire loro di poter effettuare, nella maniera migliore, con gli accomodamenti più ragionevoli, il loro reinserimento professionale.
Da ultimo, prima di passare la parola al dottor Gambacciani, ci terrei anche a dire che l'ambito delle malattie professionali è un ambito che noi abbiamo sotto particolare attenzione, tant'è che nella nostra prossima relazione annuale che si svolgerà il 22 settembre faremo un approfondimento sul tema delle malattie professionali, perché sappiamo bene che questo è un tema importante e abbiamo anche dei numeri in crescita, però cercherò di rappresentare in quella sede, ma anticipo anche in questa, che il dato non è necessariamente negativo, perché il fatto di avere un maggiore riconoscimento delle malattie professionale vuol dire anche maggiore prevenzione e maggiore attenzione da parte dei medici competenti nell'individuazione di queste patologie prima che si cronicizzino o addirittura che sfuggano al controllo, perché, purtroppo, ci sono alcune patologie, come ad esempio le malattie collegate all'amianto, che manifestano i loro sintomi a lunghissima distanza rispetto effettivamente all'esposizione. Quindi, si può anche supporre che possano addirittura sfuggire al controllo perché le persone, nel frattempo, sono andate in quiescenza e quindi non sono più in attività lavorativa.
Noi facciamo in modo di poter intervenire sia dal lato prevenzione, che per noi è fondamentale, ma anche intervenire nella maniera migliore quando queste patologie vengono conclamate. Il ruolo della Direzione rapporto assicurativo in questo è decisivo, naturalmente, perché sovrintende a tutta l'attività di prestazioni e, quindi, è il punto di aggancio con cui cedo la parola al dottor Gambacciani.
Ovviamente, dopo sono a disposizione per il resto dell'audizione. Grazie.

PRESIDENTE. Prego, dottor Gambacciani.

EDOARDO GAMBACCIANI, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). Grazie, presidente. Grazie a tutti i deputati che sono qui presenti o in collegamento. Come anticipava il presidente, abbiamo cercato nella memoria che abbiamo predisposto in occasione di questa audizione di tratteggiare le diverse tipologie di intervento che l'Istituto mette a disposizione in campo per venire incontro alle esigenze dei lavoratori esposti all'amianto, dei loro familiari e dare attuazione alle diverse disposizioni che nel tempo si sono succedute per individuare singole provvidenze che si uniscono a quelle tradizionali che sono impostate e dettate dall'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali.
Si faceva riferimento prima alla legge n. 257 del 1992, che rappresenta uno spartiacque importante, perché rappresenta la messa al bando di questa sostanza, con il divieto, quindi, di estrazione, importazione, esportazione, commercializzazione e, soprattutto, da inizio a tutte quelle attività di bonifica per eliminare questa sostanza nociva dai diversi processi produttivi.
Il legislatore, come dicevo, nel tempo ha costruito un sistema molto articolato di tutele su quattro direttrici fondamentali. La prima è sicuramente quella del riconoscimento della tutela assicurativa, quindi, delle malattie professionali causate dall'amianto. Affianco a questo, proprio con la legge n. 257 del 1992, è iniziata la costruzione di un sistema di benefici previdenziali proprio volti a ristorare in qualche modo il lavoratore che era stato esposto all'amianto per accorciare i tempi dell'andata in pensione o comunque valorizzare al meglio il periodo di esposizione ai fini di un ritiro anticipato dall'attività lavorativa.
Ci sono stati nel tempo una serie di interventi con la costituzione di appositi fondi per ristorare le vittime, sia lavoratori e sia eredi di lavoratori o familiari di lavoratori, che erano rimasti coinvolti nelle lavorazioni in cui si utilizzava l'amianto.
L'altra fondamentale direttrice, che anticipava il Presidente prima, è lo sviluppo di tutta un'attività di prevenzione, di sorveglianza sanitaria e di monitoraggio epidemiologico, che diventa fondamentale soprattutto oggi a distanza di tanto tempo e considerate le caratteristiche di questa sostanza che ha una lunga attività di latenza e, quindi, le conseguenze nocive dell'esposizione si riverberano a distanza di molti anni.
Su queste quattro direttrici fondamentali cercherò di anticiparvi alcuni elementi, che poi ritroverete nella memoria che abbiamo trasmesso, naturalmente, dando la disponibilità dell'Istituto a tutti gli approfondimenti o agli elementi ulteriori che la Commissione riterrà utili per approfondire le proprie considerazioni sul tema in relazione anche a quanto potrà emergere dal confronto di oggi.
Iniziando dalle prestazioni assicurative, sicuramente il testo unico del 1965 dedicava un'apposita sezione all'amianto. Siamo nel 1965, quindi, in un tempo che è veramente molto risalente, ma proprio perché il tempo è risalente questo ci dà la misura di quanto, sin da allora, ci fosse una sensibilità molto spiccata nei confronti della tutela rispetto ad una sostanza, che aveva, sì, tutta una serie di implicazioni positive nei cicli produttivi, ma poteva produrre delle conseguenze nocive e al tempo era, essenzialmente, l'asbestosi. Proprio in funzione di questa, nell'ambito della disciplina generale, venivano individuate delle discipline particolari e delle tutele particolari che riguardavano l'asbestosi.
Il capo VIII del decreto del Presidente della Repubblica n. 1124 del 1965 era dedicato appositamente a questa tutela. Non solo. Nell'arco del tempo, l'accertamento delle malattie professionali e, soprattutto, di quelle malattie asbesto-correlate, seguiva, come è stato anticipato anche dal presidente prima, tutto un percorso tecnico-scientifico di aggiornamento. Man mano che emergevano evidenze scientifiche del livello di nocività della sostanza e delle conseguenze che questa poteva produrre venivano, tempo per tempo, aggiornate le tabelle delle malattie professionali, con riferimento a quelle correlate all'amianto.
Nella memoria sono indicate quali sono oggi le principali patologie tabellate collegate all'amianto. Nella parte finale della memoria sono pubblicati alcuni dati che evidenziano quanto queste malattie oggi incidono, complessivamente, nell'ambito delle tutele apprestate dall'Istituto. Si riferiscono a un quinquennio 2021-2024 e i dati relativi al 2025 saranno esposti a settembre in occasione della relazione annuale, che si tiene periodicamente e restituisce alle istituzioni le riflessioni sui dati consolidati dei vari fenomeni che riguardano la tutela infortunistica, tra cui una specifica sezione dedicata appositamente alla tutela per l'amianto. In questa memoria, trovate dei primi elementi di valutazione che riguardano sia aspetti quantitativi che aspetti qualitativi di questo fenomeno sotto il profilo assicurativo.
L'altro punto fondamentale, su cui l'Istituto è stato nel tempo ingaggiato dal legislatore per portare il suo contributo tecnico-scientifico e di ente esperto nell'ambito del percorso complessivo di accertamento dell'esposizione all'amianto, riguarda i benefici previdenziali per l'esposizione all'amianto, che sono nati con la legge n. 257 del 1992, in particolare, con l'articolo 13 e con i due commi – il comma 7 e il comma 8 di quell'articolo – riguardanti espressamente i benefici previdenziali riconosciuti.
Per quanto riguarda il comma 7, a tutti i lavoratori esposti all'amianto che hanno contratto una malattia asbesto-correlata. Ebbene, per tutti questi lavoratori il legislatore ha riconosciuto che il periodo di esposizione a seguito del quale era stata contratta la malattia professionale venisse moltiplicato per un coefficiente di 1,5 ai fini del raggiungimento del limite pensionistico, quindi, un ritiro anticipato, in qualche modo, a compensazione dell'esposizione. L'intervento dell'Istituto è fondamentale nella misura in cui è rimesso all'Istituto l'accertamento della esposizione e il riconoscimento della malattia asbesto-correlata.
Per quanto riguarda il comma 8, in questo caso, il riconoscimento spetta ai lavoratori che sono stati esposti all'amianto per un periodo determinato dal legislatore almeno decennale. Secondo la definizione prima giurisprudenziale e poi raccolta dal legislatore, ci deve essere un'esposizione qualificata, ossia non inferiore alle 100 fibre litro come valore medio riferito alla giornata lavorativa. Ebbene, anche in questo caso questo periodo che viene accertato dagli organi tecnici dell'istituto viene moltiplicato per il coefficiente di 1,5 ai fini del ritiro anticipato e quindi della maturazione dei requisiti pensionistici.
Nel tempo, le certificazioni rilasciate dall'Istituto, a fronte di circa 608 mila domande, 203 mila sono state positive e 405 mila negative ed hanno riguardato circa 185 mila lavoratori. Questo perché, chiaramente, ogni lavoratore poteva aver riconosciuti come certificati più periodi di esposizione, perché magari svolgeva attività diverse o anche presso diversi datori di lavoro. Questi periodi poi si cumulavano ai fini della maturazione, innanzitutto, del decennio e poi del ritiro anticipato. Questa disciplina della legge n. 257 e poi è stata successivamente rivista dal legislatore nel 2003, con l'articolo 47 del decreto-legge n. 269 dove sono state apportate alcune modifiche, la principale delle quali è stata quella della riparametrazione, ossia della rivalutazione del coefficiente di rivalutazione da 1,5 a 1,25, quindi, in riduzione, fatti salvi sempre i diritti dei lavoratori già maturati all'entrata in vigore della disposizione, ed è stata estesa anche ai lavoratori non soggetti all'assicurazione obbligatoria gestita dall'INAIL, perché la legge n. 257 era relativa solo a questi lavoratori. Quindi, c'è stato da una parte un ampliamento della tutela, dall'altra, una parziale riduzione del coefficiente di moltiplicazione ai fini del ritiro anticipato. Anche in questo caso l'INAIL è stato chiamato ad accertare l'esposizione qualificata all'amianto e a rilasciare le certificazioni.
Detto questo, sul ritiro anticipato e, quindi, sul ruolo dell'INAIL rispetto ai benefici pensionistici, passiamo all'ultima parte che riguarda quelle forme di tutela assistenziale che nel tempo il legislatore ha stabilito in favore delle vittime dell'amianto, costituendo appositi fondi finanziati nel bilancio dello Stato dal Ministero del lavoro e appoggiati e gestiti attraverso la struttura dell'INAIL.
Il primo è sicuramente il Fondo per le vittime dell'amianto, che è stato costituito dalla legge n. 244 del 2007 e che prevede una prestazione integrativa che si aggiunge quale ulteriore sostegno economico a favore dei lavoratori che hanno contratto una malattia a causa dell'amianto e dei loro familiari. Anche la disciplina di questo fondo – che è un fondo di carattere generale, perché poi, successivamente, ne vedremo altri due che, invece, rappresentano una disciplina particolare, in quanto destinati a particolari categorie di lavoratori – si è evoluta nel tempo e nell'attuale configurazione, che è quella che risale alla legge di bilancio del 2021, prevede due distinte forme di tutela. Una che è quella originaria, cioè la prestazione aggiuntiva alla rendita INAIL, che è riconosciuta a tutti i titolari di rendita per malattia professionale asbesto-correlata, ovvero, in caso di decesso degli stessi, ai superstiti titolari della rendita, perché tra le prestazioni dell'Istituto c'è la rendita diretta in favore del lavoratore malato e nel caso di decesso del lavoratore c'è la rendita ai superstiti, quindi, ai familiari dello stesso.
Questa prestazione, a decorrere dal 1° gennaio 2023, è pari al 17 per cento della rendita in godimento, quindi, è un'ulteriore quota che si aggiunge alla rendita. In precedenza, le modalità di individuazione della misura non erano predeterminate e fisse, ma venivano, di volta in volta, fissate con un decreto ministeriale e questo aggravava sia la procedura di riconoscimento e di concessione. Questo perché ogni anno si doveva attendere il decreto ministeriale che individuava di volta in volta la misura e poi rendeva incerta anche la quantificazione della misura, perché magari un anno era riconosciuta una percentuale del 15 per cento e l'anno successivo, in relazione al numero di domande pervenute e date come fisse le risorse a disposizione, non essendo predeterminata la misura della prestazione, veniva ripartita tra i soggetti beneficiari. Quindi, ci poteva essere l'anno in cui la prestazione era maggiore e l'anno in cui la prestazione era minore. Questo creava quantomeno incertezza circa la misura e circa i tempi di erogazione. Viceversa, a partire dal 2020, la misura è stata fissata e dal 1° gennaio 2023 è nella misura del 17 per cento.
Così come, l'altra misura che spetta ai soggetti affetti da mesotelioma, ma non di origine professionale, qui parliamo invece dei familiari e delle cosiddette esposizioni ambientali, cioè quelle che hanno riguardato magari familiari che sono venuti a contatto con lavoratori e che proprio per questo contatto hanno contratto una malattia asbesto-correlata: per questi casi, è prevista, una prestazione una tantum pari a 15 mila euro. La novità della specifica prestazione una tantum, sempre a carico del Fondo per le vittime dell'amianto, è da ricondurre come novità normativa alla legge n. 190 del 2014, quindi, ben sette anni dopo l'istituzione iniziale del fondo.
Veniamo agli ultimi due fondi, che sono, come dicevo prima, dei fondi di natura particolare. La prestazione, che anche in questo caso è un sostegno economico riconosciuto agli eredi dei lavoratori deceduti a causa delle patologie asbesto-correlate, riguarda particolari categorie di lavoratori. Il primo è il Fondo per gli eredi dei lavoratori portuali vittime dell'amianto, che è stato introdotto dalla legge di stabilità del 2016: anche in questo caso, si tratta di un'introduzione nello stato di previsione del Ministero del lavoro ed è un apposito fondo gestito dall'Istituto.
Ha avuto un arco temporale di vigenza limitato – è stato previsto dal 2016 al 2022 – con una dotazione annua di 10 milioni di euro. Questa prevedeva, essenzialmente, una forma di risarcimento agli eredi destinatari di un risarcimento di danno patrimoniale o non patrimoniale riconosciuto dalla autorità giudiziaria. Inizialmente, potevano intervenire esclusivamente gli eredi; successivamente, con un ampliamento anche questo riconosciuto dalla norma, era consentito all'INAIL di erogare la prestazione anche direttamente all'impresa debitrice che avesse ristorato il danno con un pagamento integrale o parziale rispetto alla somma complessiva riconosciuta dall'autorità giudiziaria.
Successivamente, con un'ulteriore integrazione normativa che ha previsto anche il rifinanziamento del fondo per gli ultimi due anni, quindi, il 2021 e il 2022, questa possibilità di ristoro è stata riconosciuta anche in favore del sistema delle autorità di sistema portuale, che erano state riconosciute soccombenti nelle sentenze esecutive come parti debitrici nei verbali di conciliazione giudiziale tra i lavoratori e l'Autorità portuale datrice di lavoro.
A questo schema legislativo fa riferimento l'ultimo fondo che, in ordine di tempo, è stato introdotto dal legislatore con l'articolo 24 del decreto-legge n. 34 del 2023, che ha costituito il Fondo per le vittime dell'amianto nei cantieri navali destinato ai lavoratori delle società a partecipazione pubblica che avessero contratto patologie asbesto-correlate durante l'attività lavorativa prestata presso i cantieri navali nei quali hanno trovato applicazione quelle disposizioni a cui ho fatto riferimento prima, ossia, essenzialmente, l'articolo 13 della legge n. 257 del 1992, quindi, lavoratori che hanno contratto una patologia asbesto-correlata certificata e riconosciuta dall'INAIL.
Questa norma prevede che al fondo possano accedere, oltre ai lavoratori, anche le società partecipate pubbliche condannate al risarcimento dei danni, ovvero debitrici in forza di verbali di conciliazione che hanno ad oggetto le medesime pretese risarcitorie. Questa disposizione anche in questo caso ha un arco temporale ben delimitato, perché è prevista con una disponibilità di risorse pari a 20 milioni di euro per ciascuno degli anni 2023, 2024, 2025 e 2026.
La disciplina attuativa di queste disposizioni è recata da due decreti ministeriali – in particolare, i decreti del Ministro del lavoro e delle politiche sociali di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze del 5 dicembre 2023 e del 16 luglio 2024 – che ha esteso in parte l'ambito di applicazione della disposizione anche ai lavoratori che erano stati impiegati in questi cantieri in esecuzione di appalti, subappalti o rapporti di somministrazione di lavoro per conto delle società partecipate pubbliche. Il presupposto, come dicevo prima, è il riconoscimento da parte dell'INAIL della patologia asbesto-correlata di origine professionale e l'indennizzo può essere richiesto sia per effetto di queste disposizioni, che ho cercato sinteticamente di ricordare, sia dai lavoratori interessati sia dai relativi eredi e sia anche dalle società partecipate pubbliche riconosciute soccombenti nelle controversie.
La misura dell'indennizzo è fissata in apposite tabelle che fanno riferimento al grado di inabilità per quanto riguarda i lavoratori e al numero degli eredi nell'ipotesi in cui a richiederlo fossero gli eredi in caso di decesso del lavoratore.
L'istruttoria di queste disposizioni, iniziata dall'Istituto con riferimento al primo anno, quindi, al 2023, ha subito un'interruzione a seguito di rilievi che erano stati formulati in sede di Commissione europea. Nelle interlocuzioni tecniche che sono seguite a questi confronti, a cui l'INAIL non ha partecipato, è stato comunicato all'Istituto di sospendere l'istruttoria, cosa che è stata fatta in attesa della definizione di queste interlocuzioni e fino al sopravvenire dell'articolo 30 del decreto-legge n. 19 del 2026 e della successiva legge n. 50 di conversione del medesimo decreto. Questa ha, sostanzialmente, ridefinito il quadro applicativo della disposizione, innanzitutto, stabilendo che per l'anno 2023 dovessero trovare applicazione le modalità attuative già previste dai decreti interministeriali che ho citato prima, fissando anche una tempistica abbastanza serrata per la conclusione dell'istruttoria e, al tempo stesso, rinviando, per gli anni successivi, in particolare il 2024 e il 2025, ad un nuovo decreto interministeriale che aggiornasse i precedenti decreti e per l'anno 2026 anche ridefinendo, in parte, la platea dei lavoratori interessati.
A questo punto, l'Istituto, in attuazione delle disposizioni normative sopravvenute, ha provveduto a riattivare e chiudere l'istruttoria nel rispetto dei tempi previsti e a dare corso, a seguito del trasferimento delle risorse da parte del Ministero del lavoro, al pagamento di quanto dovuto in relazione all'unica domanda pervenuta per l'anno 2023 da parte della società partecipata pubblica Fincantieri e, in particolare, a fronte di richieste che riguardavano 59 sentenze esecutive e 99 verbali di conciliazione giudiziale per un importo complessivo di oltre 44 milioni di euro, comprensivo di interessi e rivalutazione monetaria, a seguito dell'istruttoria e dell'applicazione dei valori tabellari previsti nei decreti che ho citato prima e che la legge ha previsto dovessero essere applicati per l'istruttoria dell'anno 2023, l'Istituto ha liquidato con apposita delibera del consiglio di amministrazione del 30 aprile di quest'anno la misura pari a 12.660.041 euro in favore della società Fincantieri.
Come dicevo, siamo in attesa, come Istituto, per quanto riguarda l'attuazione della disposizione relativamente agli anni 2024 e 2025, dell'adozione del decreto interministeriale che deve aggiornare i criteri che già sono stati utilizzati per l'anno 2023 e, probabilmente, anche rimettere in termini per la formulazione e la presentazione delle domande. Allo stato, noi abbiamo per l'anno 2024 due domande pervenute da parte di società partecipate pubbliche, che sono Fincantieri e Invitalia, che sono state dichiarate soccombenti in 138 sentenze esecutive e verbali di conciliazione giudiziale relativamente al 2024. Per il 2025 abbiamo due domande pervenute all'Istituto sempre delle società partecipate pubbliche Fincantieri e Invitalia, dichiarate soccombenti in 189 sentenze esecutive e verbali di conciliazione giudiziale.
Attendiamo, prima di avviare l'istruttoria e la verifica di queste domande, l'adozione di questi decreti attuativi per capire anche se le modalità di svolgimento dell'istruttoria saranno analoghe a quelle seguite per l'anno 2023 oppure avranno subìto delle modifiche o degli aggiornamenti, in maniera tale da adeguare poi l'istruttoria, la prassi amministrativa a quelle che saranno le nuove disposizioni che saranno adottate.
Io avrei terminato. Mi rendo conto di aver forse abusato in parte della vostra attenzione, però ribadisco in ogni caso la massima disponibilità a tutti gli approfondimenti o gli ulteriori elementi che potranno essere utili e richiesti dalla Commissione. Grazie.

PRESIDENTE. Grazie, dottor Gambacciani. Grazie naturalmente al professor D'Ascenzo.
Noi approfondiamo proprio perché, come immaginate, sentiamo su questo argomento tutta la responsabilità anche di dover ascoltare chi ha subìto questi percorsi che sappiamo essere, come lei professore ricordava molto bene, un tema ancora molto presente. Ritengo sia piuttosto importante anche per chi è meno avvezzo di voi. Voi applicate le norme, quindi, vi ringrazio anche per questo quadro.
Intanto chiedo ai colleghi che intendono fare delle domande di segnalarmelo, così naturalmente do loro la parola. Nel frattempo, approfitto per dirvi che ci sono alcune questioni che sono più tecniche su cui vi chiedo una mano, proprio perché è un tema complesso. Sono perplessa – vi confesso – su queste ultime norme, sulla circolare, proprio perché lei ci ha ricordato (ed è quello che sapevamo stava emergendo) che alla fine queste richieste vengono fatte da due grandi società partecipate pubbliche, in un momento così delicato per il Paese, e tra l'altro sono due società pubbliche che, peraltro, non è che non abbiano una situazione economica positiva; anzi, mi pare che ci siano anche molte commesse e molto lavoro. Capisco, ma l'attenzione ai lavoratori è uno dei compiti della nostra Commissione e mi permetto di evidenziarlo ancora di più.
Su questo volevo capire meglio, perché non mi è così chiaro se, arrivati a questo punto della storia, le tabelle che in qualche modo devono essere di supporto innanzitutto ai lavoratori. Capisco pure il rispetto, nel diritto, della manleva alle aziende, ma insomma non vorrei nemmeno che i soldi pubblici venissero utilizzati per fare dei rimborsi a delle società pubbliche che, purtroppo, volontariamente o involontariamente, forse non hanno fatto tutti quegli investimenti così adeguati alla prevenzione dell'amianto.
Quindi, vengo alle domande specifiche. Intanto chiedo se questi soldi che vanno alle grandi aziende partecipate dello Stato verranno utilizzati e come per la prevenzione, per esempio, e se su questo ci sono dei vincoli tecnici che vengono posti nell'utilizzo di queste risorse, insomma come funziona, e vi chiedo di provare a spiegarcelo in maniera molto chiara.
Inoltre, i lavoratori: a questo punto, ripeto, della storia e dei passaggi normativi, le tabelle – vado a memoria – che erano state definite dai giudici, dalla Corte di cassazione eccetera, mi sembrano più alte di quelle che sono state stabilite oggi e su questo le chiedo conferma o meno. Inoltre, per quale ragione eventualmente si è deciso di andare a una riformulazione al ribasso nei confronti dei lavoratori e qual è la proporzione tra quello che viene dato alle aziende e quello che viene dato ai lavoratori.
Ho un'altra perplessità che le sottopongo perché per me è un momento di approfondimento. Il vincolo temporale non rischia di essere impedente rispetto ai lavoratori? Ovviamente, una grande impresa ha anche una struttura in grado di sostenere costi e in grado di sostenere magari lunghi percorsi in tribunale, cosa che è, naturalmente, molto diversa per il lavoratore e i loro eredi. Quindi, da questo punto di vista, mi domando e vi domando se – in qualche modo, può anche essere utile un ragionamento da farsi – c'è un'attenzione diversa, perché io ritengo che l'attenzione principale deve essere, naturalmente, rivolta a chi quel danno l'ha subìto in prima persona o in famiglia.
Su questo vi chiederei un primo giro di confronto, anche perché, se non ho capito male, la circolare esclude totalmente chi ha già avuto delle somme sul tema dell'amianto. Quindi, volevo anche capire per quale ragione, visto che dall'altra parte mi pare che qualche compensazione in qualche modo ci sia stata e anche le responsabilità sono molto diverse, naturalmente, il fondo è stato precluso a chi aveva già percepito comunque un risarcimento, laddove purtroppo sappiamo che in alcuni casi non è neanche un risarcimento degno dell'attenzione a tematiche così importanti.
La mia preoccupazione – ve la dico molto sinceramente – è che si costruisca un fondo quasi «ad aziendam» per chi ha delle responsabilità civili di quelle morti e lo dico in un anno particolare, perché ci sono anniversari soprattutto in Piemonte, dove c'è stata come sapete una situazione molto delicata. Su questo vi chiedo di fornirci qualche elemento di chiarezza. Non so se ci sono, nel frattempo, altri colleghi che hanno altre domande o considerazioni da fare.

FABRIZIO D'ASCENZO, presidente dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). Lascio la parola a chi è esperto tecnicamente.

EDOARDO GAMBACCIANI, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). Grazie. Mi limito ad alcuni elementi tecnici, ribadendo in via preliminare che l'Istituto è chiamato ad applicare le disposizioni. Quindi, sulla base di quella che è l'attuale disposizione normativa, le posso dire che non mi risulta ci siano vincoli particolari per quanto riguarda l'utilizzo delle risorse che vengono rimborsate alle società che ne hanno fatto richiesta e che hanno i presupposti, a seguito dell'istruttoria che è stata fatta, per la liquidazione di queste forme di rimborso.
Sono sicuramente forme di rimborso, perché le tipologie di domande a cui ho fatto riferimento prevedono la possibilità da parte di lavoratori o eredi di lavoratori ovvero società partecipate datrici di lavoro dei predetti lavoratori. Il presupposto è che ci sia stato, nel caso di società datrici di lavoro, una sentenza di condanna, un verbale di conciliazione che ha riconosciuto il danno nei confronti dei lavoratori o degli eredi dei lavoratori. Il danno è civilistico, cioè è qualcosa di più grande dell'indennizzo riconosciuto nel caso dall'assicurazione sociale, perché comprende voci che l'assicurazione tradizionalmente non prevede, non solo per l'amianto, per qualsiasi forma di malattia. Anche se facciamo l'esempio di un infortunio con perdita di un arto, un conto è quello che spetta civilisticamente parlando e, quindi, le tabelle civilistiche del danno, un conto è quello che spetta sotto il profilo indennitario, che è qualcosa di precostituito, prefissato e che è appositamente tabellato.
Vengo al discorso delle tabelle. In qualche maniera, le tabelle vengono utilizzate per il rimborso e, quindi, il fatto che la tabella sia minore rispetto al danno civilistico è un dato normale nella dinamica del rapporto che c'è tra danno civilistico e sistema indennitario, proprio perché il danno civilistico comprende una serie di voci, come il danno morale, il danno esistenziale e il danno alla vita, che non sono tradizionalmente ristorate dall'assicurazione sociale, che ha un'altra funzione e ha una funzione latamente indennitaria di ristoro paritario.
È vero che dopo la riforma del 2000 e, quindi, con il decreto n. 38 si è passati da una concezione patrimonialistica dell'uomo che lavora ad una concezione più legata al danno alla salute anche affermatosi civilisticamente. Quindi, da una parte, c'è la valorizzazione della compromissione della salute e, dall'altra, soprattutto per le indennità di grado maggiore, cioè dal 16 per cento in poi, c'è anche una possibilità limitata di personalizzazione del danno, nella misura in cui ci sono dei coefficienti che vanno a valutare la compromissione e le conseguenze in termini patrimoniali del danno alla salute. Tuttavia, non sarà mai l'indennizzo paragonabile al ristoro civilistico, proprio perché la funzione è ontologicamente diversa: uno risponde a una funzione sociale di liberazione dal bisogno generato dalla compromissione, quindi, dal danno alla salute; l'altro è un vero e proprio danno ingiusto, di cui il colpevole, chi è stato riconosciuto responsabile, deve ristorare interamente tutte le voci il che, naturalmente, è maggiore nella stragrande maggioranza dei casi.
Ripeto. Si tratta di disposizioni, tabelle fissate dal legislatore o, per sua derivazione...

PRESIDENTE. Non dal legislatore.

EDOARDO GAMBACCIANI, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). Non dal legislatore, direttamente. Nel caso del decreto n. 38 sì, ma nell'ipotesi dei decreti attuativi, su delega del legislatore, da parte degli organi ministeriali. Rispetto a queste l'istituto può dare il proprio contributo in ordine a degli elementi tecnici di valutazione, di ponderazione, ma poi è chiamato sostanzialmente all'applicazione.

PRESIDENTE. Mi scusi, tanto vedo che nessuno ha alzato la mano, quindi ne approfitto, sono fortunata oggi. Nella circolare per i lavoratori non è previsto che ci sia una sentenza, salvo poi non considerarla, come prerequisito per fare la domanda?

EDOARDO GAMBACCIANI, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). Certo.

PRESIDENTE. Poi non vale.

EDOARDO GAMBACCIANI, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). In che senso «non vale»?

MARCELLO COPPO. Posso, presidente?

PRESIDENTE. Finisco, onorevole Coppo.
Un altro passaggio mi è meno chiaro su cui le vorrei chiedere un chiarimento che prima mi sono dimenticata. Mi fa un po' sorridere che dobbiamo risarcire civilmente le aziende di Stato partecipate pubbliche – ma questo è un mio giudizio politico, ripeto –, anche perché trovo curioso che non ci sia stata un vero legame del rimborso. Come lei mi ha confermato, il rimborso viene dato all'azienda e non c'è nessuna richiesta di investimento di quelle somme a fini preventivi piuttosto che di investimento su questo argomento e, quindi, viene dato come se fosse un rimborso vero e proprio.
Segnalo che un lavoratore – e lo voglio mettere a verbale – si ammala, muore e i parenti prendono, se va bene, 15 mila euro dal Fondo vittime e intentano magari un contenzioso di lavoro per il riconoscimento della malattia professionale. Se vincono prendono l'adeguamento pensionistico, però se fanno causa a Fincantieri, per fare un esempio, per danno differenziale e hanno dieci anni di processi, se perdono va bene, ma se vince Fincantieri devono anche dare dei soldi.
Sono un po' colpita da questo nuovo approccio che viene dato a questo argomento ed è il motivo per cui volevo sentirvi, anche perché volevo capire, rispetto alle somme che sono state bloccate – come vedevo nella vostra nota – se i rilievi che sono stati formulati, naturalmente, faremo la nostra richiesta di accesso agli atti, anche riservata, come è nelle prerogative della nostra Commissione, se rispetto a questo avete elementi ulteriori da condividere in ordine a quanto si sta discutendo nelle sedi europee su questa previsione della norma.
Prego, collega Coppo.

MARCELLO COPPO. Grazie, presidente.
Ovviamente, non è un ruolo dell'INAIL risarcire tutti i danni. Il ruolo dell'INAIL è quello di risarcire il danno patrimoniale da lavoro, il sostentamento in caso di malattia e il danno conseguente, ma si limita a quello. Il resto riguarda il danno ultroneo, per il quale si procede nella causa civile. La valutazione che volevo chiedere è questa: rispetto a prima, quello che c'è adesso è una cosa in più che arriva ai lavoratori, anche per il tramite indiretto dell'impresa, oppure no? In altre parole, questa normativa ha aiutato i lavoratori a prendere i soldi? Scusate l'espressione semplicistica. A me sembra di sì, poi fate voi. Nell'esperienza diretta dei casi concreti.

EDOARDO GAMBACCIANI, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). Complessivamente, come dicevo all'inizio, è un sistema partito dall'assicurazione obbligatoria, che sicuramente aveva una determinata funzione e rispondeva a determinate logiche. Verosimilmente, una volta verificata sotto determinati profili l'insufficienza della risposta in termini assicurativi, dal legislatore, progressivamente, sono state introdotte forme aggiuntive di tutela, che non sono tutele assicurative, per questo le ho chiamate «assistenziali»: sono forme...

FABRIZIO D'ASCENZO, presidente dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). Di integrazione.

EDOARDO GAMBACCIANI, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). Esattamente, forme integrative di tutela che sono state previste dal legislatore di volta in volta. Probabilmente, se un limite c'è stato, è stato quello di prevederle solo nel caso di Fondo vittime dell'amianto, come misure di carattere generale. Le altre due sono misure più particolari, che hanno una platea delimitata oggettivamente. Questa è la differenza tra l'una e le altre e, soprattutto, tra l'assicurazione e queste forme aggiuntive.

FABRIZIO D'ASCENZO, presidente dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). Se posso, volevo aggiungere solo un elemento, che è importante e che conoscete perfettamente. Noi siamo un soggetto attuatore, naturalmente, e la nostra responsabilità è quella sicuramente medico-legale di accertamento della patologia e del nesso di causalità, questo senz'altro; poi però agiamo in funzione delle disposizioni normative. Su alcuni elementi non siamo in grado di pronunciarci perché esulano dalle nostre competenze. Possiamo fornire elementi anche importanti di ricostruzione della vicenda, anche per quanto riguardava il discorso dei rilievi che sono stati fatti. Noi operiamo quando viene emanato il decreto interministeriale e, peraltro, quando vengono trasferiti i fondi. Fintanto che non venivano verificate queste due condizioni, non potevamo operare.
Adesso, essendosi sbloccata la situazione per il 2023 – e siamo ragionevolmente convinti che a breve verrà anche emanato il decreto relativo al 2024-2025 –, il meccanismo si è messo in moto e, quindi, recupereremo sicuramente il tempo che questa interlocuzione ci ha necessariamente interrotto nell'operatività, per quanto riguarda il 2023.

PRESIDENTE. Ovviamente, lo dicevo nel mio primo intervento, ma lo ribadisco: so bene che voi avete un altro ruolo e svolgete un altro mestiere, come si suol dire.
Delle considerazioni, anche sulla base di quello che ci avete riportato, perché – rimetto a verbale – noi abbiamo due partecipate pubbliche che hanno fatto domanda e, mi corregga se sbaglio, nessun lavoratore ha presentato domanda. Io qualche domanda, da legislatore, me la pongo. Sono un po' perplessa, ma almeno ci sia un equilibrio. Vedo disequilibrio nella scelta.
Termino, ma almeno così mi è chiaro fino in fondo il meccanismo tecnico. Per ora i lavoratori non hanno fatto domanda, ma supponiamo che i lavoratori arrivino e facciano moltissime domande. Il fondo, ovviamente, è limitato. Per capirci, tanto di questo stiamo parlando: se arriva prima Fincantieri o Invitalia e poi arrivano 300 lavoratori, ma i soldi sono già stati dati, questi lavoratori, che magari ne hanno anche diritto, devono aspettare l'annualità successiva o come funziona il meccanismo?

EDOARDO GAMBACCIANI, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). Il sistema prevede, eventualmente – però, ripeto, fino adesso non si è verificata questa ipotesi, almeno nel 2023, mentre per il fondo delle autorità portuali c'è stata una riparametrazione degli indennizzi in funzione delle domande pervenute –, che nell'ipotesi in cui il fondo prevede 10 milioni di euro come stanziamento massimo e le domande, complessivamente, una volta verificate, fatta l'istruttoria, cubano 15 milioni, vengono riparametrati gli indennizzi in funzione dei 10 milioni di euro. Questo è il meccanismo che è stato applicato, ripeto, non tanto con riferimento a questo fondo in particolare, ma all'ultima annualità del fondo delle autorità portuali. Il decreto interministeriale prevedeva proprio questo tipo di meccanismo, se ho capito bene la domanda.
Nell'ipotesi in cui i decreti che vedranno la luce e ai quali dovremo attenerci prevedano lo stesso meccanismo, sarà fatto allo stesso modo. Rispetto al 2023, il dato che vi ho comunicato, a fronte di uno stanziamento di 20 milioni di euro è stato dato un rimborso pari a 12 milioni 600 e passa euro, questo a fronte anche di un richiesto di oltre 44 milioni.

PRESIDENTE. Grazie, sono sempre utili i numeri.

EDOARDO GAMBACCIANI, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). I 44 milioni sono quelli che Fincantieri ha pagato...

PRESIDENTE. Ha pagato e poi ha chiesto.

EDOARDO GAMBACCIANI, Direttore centrale rapporto assicurativo dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). Esatto. Sulla base dell'applicazione delle tabelle ministeriali, 12 milioni è l'importo che è stato rimborsato a Fincantieri. Questa è la differenza, a cui avevo fatto riferimento prima, tra danno civilistico e indennizzo previdenziale, chiamiamolo così. Il danno civilistico comprende tante altre cose, non a caso è stata condannata per 44 milioni; l'indennizzo è più limitato e, applicando le tabelle, è stato riconosciuto un rimborso di 12 milioni. Questo come ulteriore elemento di valutazione.
 

PRESIDENTE. Se non ci sono altre domande, ho esaurito anche le mie curiosità, vi ringrazio. Non vedo richieste di intervento.
Nel ringraziarvi per la vostra disponibilità rinnovo fin da oggi la nostra disponibilità a collaborare. Seguiamo sempre con molta attenzione – e vi ringraziamo – il lavoro che svolgete. L'invito, come sa il presidente e professore, non mancherà anche per gli Stati generali: vi chiediamo di essere presenti ai tavoli, come sempre avete fatto, perché sarà la nostra ultima edizione in questa legislatura.
Dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 10.45.

fonte: camera.it