Senato della Repubblica, Commissione "Morti bianche" - Relazione intermedia sull'attività svolta, 7 ottobre 2009 - 4.L'attività dei gruppi di lavoro

4. L'ATTIVITÀ DEI GRUPPI DI LAVORO

Come già accennato, la Commissione, al fine di approfondire in maniera più puntuale specifici temi della propria inchiesta, ha costituito una serie di gruppi di lavoro, ciascuno dedicato appunto ad un particolare argomento. Dell’attività di tali gruppi e delle proposte per il prosieguo dei lavori si dà conto nelle pagine che seguono.


4.1. Gruppo di lavoro sugli infortuni domestici
La Commissione parlamentare d inchiesta sul fenomeno degli infortuni sul lavoro si è occupata sin dall’inizio della XVI legislatura di incidenti in ambito domestico istituendo un apposito gruppo di lavoro, acquisendo i dati necessari alla comprensione della reale situazione ed ascoltando i pareri e le analisi di tutti i soggetti coinvolti nella prevenzione e nella cura dell’infortunio in casa⁷.
La legge n. 433 del 1999 ha equiparato, almeno in linea di principio, il lavoro domestico a qualsiasi altra attività lavorativa, riconoscendo dunque pari dignità al lavoro di oltre 5 milioni di casalinghe. La legge ha poi istituito un sistema di raccolta dati (Sistema informativo nazionale sugli infortuni in ambienti di civile abitazione, SINIACA) presso l’Istituto superiore di sanità , ed ha stabilito l’obbligo di assicurazione per la tutela del rischio infortunistico per invalidità permanente da lavoro svolto in ambito domestico, dando all’INAIL, ai Ministeri competenti e alle associazioni di categoria la responsabilità di gestire un fondo autonomo speciale che ha il compito di raccogliere i premi e pagare le rendite.
A dieci anni dall’entrata in vigore della legge è stato necessario tracciare un bilancio: la legge n. 433 del 1999 non ha ridotto gli infortuni in ambito domestico e l’assicurazione obbligatoria vive una situazione di stallo preoccupante. Risultati positivi sono riscontrabili solo nella raccolta dati e nell’analisi del fenomeno. In altre parole adesso abbiamo un quadro più chiaro sugli infortuni domestici. Inoltre i progressi tecnologici e le scoperte in campo scientifico hanno reso più sicure le cucine (dove avvengono il 58 per cento degli incidenti che coinvolgono donne), gli impianti di riscaldamento e gli elettrodomestici, ma non hanno ridimensionato significativamente il numero di infortuni.
Il numero dei morti a seguito di incidente in ambito domestico è ancora molto elevato. Il dato non è uniforme ne oggettivo in quanto ogni istituto di ricerca utilizza metodologie differenti di classificazione: secondo l'Istituto superiore di sanita i decessi sarebbero 5.500, secondo l'ISTAT appena 2.000, secondo l'ISPESL 7.500. L'80 per cento delle vittime sono donne ultrasettantenni, le donne tra i 18 e i 65 anni che muoiono ogni anno a seguito di incidenti in casa sono 450, mentre 900 circa restano invalide in modo permanente. Gli infortuni, di ogni entità, sono ben 3,2 milioni l'anno. Le principali cause di incidente sono: cadute (40 per cento), tagli e punture (15 per cento), urti e schiacciamenti (13 per cento), seguono le ustioni, i soffocamenti e gli avvelenamenti. L'80 per cento dei casi di soffocamento riguarda le donne, i casi di folgorazione riguardano donne per il 70 per cento, e i casi di ustione riguardano donne per il 60 per cento. Esiste dunque una condizione di rischio assimilabile al rischio professionale presente in un'industria o in una fabbrica. L'esposizione a sostanze tossiche, così come l'utilizzo di apparecchi domestici, è un problema serio che espone la casalinga ad un rischio di breve termine legato soprattutto all'uso di sostanze caustiche, ma anche ad un rischio a lungo termine ancora poco studiato. Il numero di decessi e infortuni in casa è dunque estremamente preoccupante nonostante il livello di allarme sociale sia molto basso. La percezione di casa come luogo sicuro aumenta inoltre il rischio di infortunio, se si considera che le principali cause di incidente sono la distrazione e l'inappropriatezza dei comportamenti più che il mal funzionamento degli elettrodomestici o degli impianti a gas.
Dai dati presentati emerge la necessità di concentrare gli sforzi del legislatore sulla prevenzione. Alcune Regioni, così come previsto dalla legge del 1999, hanno avviato programmi di prevenzione nelle scuole dell'obbligo idonei a ridimensionare il 18 per cento di incidenti che colpiscono i minori di 15 anni. Ma si tratta di esperimenti pilota e limitati a determinate aree del Nord. Inoltre il 54 per cento degli infortunati ha tra i 18 e i 64 anni ed il 28 per cento ha più di 65 anni. Per le donne in età lavorativa è stata studiata la possibilità di inserire nei corsi pre-parto alcuni incontri di formazione sugli infortuni domestici, mentre per la fascia di età più elevata gli strumenti predisposti appaiono scarsamente efficaci. In particolare opuscoli informativi (spesso complicati) o pubblicazioni scientifiche on line, pur se facilmente reperibili, vengono de facto consultate solo dagli addetti ai lavori. Per questa fascia di età bisogna passare attraverso i centri anziani presenti sul territorio e soprattutto attraverso la televisione nazionale e locale, che è in grado di veicolare il messaggio anche presso le persone che vivono in condizione di emarginazione e solitudine. In questo senso risulta incoraggiante, anche se ancora insufficiente, la mini fiction trasmessa durante il programma Uno Mattina (RAI) sulla famiglia Sbadatelli, dove si spiega quali sono i comportamenti da evitare in casa.
Le risorse per incrementare l’attività di prevenzione non mancano. Il fondo speciale per gli infortuni in ambito domestico istituito presso l’INAIL ha un avanzo patrimoniale di 93.693.168 euro ed un avanzo economico di 9.209.863. Tale dato non può essere considerato meramente come positivo. L’erogazione di rendite si è infatti praticamente bloccata e le casalinghe continuano a pagare i premi assicurativi senza di fatto ricevere ne il risarcimento in caso di infortunio ne un'adeguata attività di prevenzione. Dal 1o marzo 2001 al 31 dicembre 2008 sono state presentate 10.920 domande di rendite delle quali 9.782 sono state definite negativamente e 692 si trovano in fase istruttoria, mentre sono solo 446 le rendite effettivamente erogate. Nei primi sei mesi del 2008 poi sono state pagate solo 3 rendite (delle quali 2 riguardano incidenti mortali). L’assicurazione obbligatoria riguarda le persone in età compresa tra i 18 e i 65 anni che svolgono attività in ambito domestico per la cura del nucleo familiare e dell’abitazione e che non siano impegnate in altra attività lavorativa. Secondo l’ISTAT sono 5.200.000 le persone che rientrano in questa categoria, ma al 31/12/2008 risultano iscritti solo 2.167.163 soggetti, dei quali 199.748 hanno un reddito complessivo lordo ai fini IRPEF inferiore a 4.648,11 euro (per i quali dunque l’iscrizione sarebbe gratuita). Essendo inoltre il premio già particolarmente basso (12,91 euro), i motivi per i quali la metà delle casalinghe non si assicura possono essere solo la scarsa conoscenza della norma o la scarsa fiducia nei confronti dell’INAIL, che rigetta l’87 per cento delle richieste di risarcimento o tiene da diversi anni ben 927 casi in istruttoria. A seguito della audizioni dei rappresentanti di INAIL, ISPESL e ISS in Commissione è emerso il dato che il 65 per cento delle domande vengono rigettate in quanto l’invalidità cagionata da incidente domestico è al di sotto della soglia fissata per legge. L’abbassamento del grado minimo di indennizzabilità dal 33 al 27 per cento disposto dalla finanziaria del 2007 non è stato sufficiente ad aumentare considerevolmente il numero delle rendite pagate: solo 44 infortuni in più sono stati riconosciuti dall’INAIL nella soglia di danno compresa tra il 27 e il 33 per cento.
Appare dunque evidente che l’assicurazione contro gli infortuni domestici è, ad oggi, un esperimento parzialmente fallito, è che l’unico modo per convincere le casalinghe a versare il premio ed obbligare l’INAIL a pagare le rendite è abbassare la soglia dell’indennizzo al 13 per cento equiparandola a quella degli altri lavoratori. Un eventuale aumento del pagamento delle rendite non porterebbe automaticamente alla diminuzione dell’avanzo di 9.209.863 euro in quanto ad oggi solo il 50 per cento delle casalinghe paga il premio assicurativo. Rendendo il sistema più trasparente ed efficiente l’aumento dei versamenti da parte delle casalinghe potrebbe compensare l’aumento del pagamento delle rendite, rendendo ancora disponibili sufficienti risorse per un programma di prevenzione nazionale concentrato sulle televisioni nazionali e locali.


4.2. Gruppo di lavoro sull'agricoltura. «Morti bianche ed infortuni gravi sul lavoro in ambito agricolo - considerazioni e proposte»
4.2.1. Premessa
Benché il settore agricolo rimanga uno dei settori maggiormente a rischio infortuni, in relazione agli indici di frequenza, i dati statistici evidenziano che da qualche anno gli infortuni nel settore agricolo stanno diminuendo. Tale flessione positiva riguarda anche gli infortuni mortali, cioè le morti bianche.
Queste evidenze non significano che i problemi sono risolti ma danno la prova che il lavoro fatto in questi ultimi anni ha prodotto dei risultati e che vanno intraprese altre azioni per portare ad un ulteriore salto di qualità sulla questione della sicurezza.
Nel quadro generale degli infortuni sul lavoro, l'agricoltura si caratterizza per una prima particolarità: l'evento vede generalmente coinvolto l'imprenditore stesso, cioè il lavoratore autonomo.
Anche sulla base dei dati più recenti rispetto alla situazione, emerge che l'85 per cento degli infortuni accaduti con macchine operatrici riguarda il lavoratore autonomo, non il dipendente. Questo è un fatto rilevante che consente:
1. di considerare l'imprenditore agricolo alla stregua di un lavoratore e non solo come un datore di lavoro;
2. di individuare molto chiaramente il soggetto cui indirizzare in via prevalente le azioni e le iniziative di prevenzione, adeguando nel contempo gli adempimenti e gli obblighi previsti dalla normativa.
Una seconda notazione riguarda le cause degli infortuni gravissimi e/o mortali, che prevalentemente sono riconducibili alle conseguenze di due tipologie di sinistro:
1. il ribaltamento del trattore;
2. la rotazione del giunto cardanico del trattore, laddove questo venga utilizzato per dare energia a una macchina semovente.


4.2.2. Alcune proposte
a) Ribaltamento trattore
Tutte le moderne trattrici sono dotate di roll-bar o di un arco di protezione.
Tuttavia, anche queste protezioni possono risultare inutili se all'atto del ribaltamento il conducente viene sbalzato dal sedile.
È perciò indispensabile dotare le trattrici di una cintura di sicurezza.
Ebbene, la quasi totalità delle trattrici nuove non dispongono di cinture ma, addirittura, in molti casi le nuove macchine non sono nemmeno dotate di sedili predisposti all'installazione di cinture di sicurezza.
Risulterebbe quindi necessario:
1. che le trattrici immesse sul mercato fossero tutte complete dei dispositivi sopra indicati;
2. che venisse istituita una forma di incentivo all’installazione delle cinture sui mezzi già in circolazione che ne risultano sprovvisti (il costo dell’installazione delle sole cinture varia dai 100 ai 200 euro; il costo di cinture più sedile va dai 400 ai 1.200 euro).

b) Giunto cardanico
Molte volte l’incidente capita in seguito al fatto che il lavoratore è trascinato all’interno della macchina a causa dell’avvolgimento di uno dei suoi indumenti intorno al giunto cardanico. Il fatto avviene allorché le protezioni plastiche del cardano risultano mancanti, distrutte, ovvero semplicemente danneggiate da crepe o lievi spaccature (la qual cosa capita frequentemente anche dopo poche ore dall’utilizzo di un nuovo giunto cardanico). Le protezioni si rompono facilmente a causa dell’elevata rotazione del giunto e per effetto dei continui movimenti (alto-basso, sinistra-destra) dovuti al normale utilizzo in campo delle attrezzature collegate al giunto.
Risulterebbe quanto mai utile individuare una soluzione che garantisca una elevata durata e resistenza alla rottura delle protezioni dei giunti cardanici (forme e materiali innovativi).
Parallelamente andrebbe valutata la possibilità di avviare ed incentivare una progressiva sostituzione delle trasmissioni meccaniche con trasmissioni idrauliche (tutte le moderne trattici dispongono anche di prese di forza che utilizzano circuiti oleodinamici).
La fattibilità di queste soluzioni andrebbe verificata insieme ad UNA-COMA (Unione nazionale costruttori di macchine agricole)⁸.


4.2.3. In termini generali
In considerazione delle caratteristiche del settore agricolo richiamate in premessa si ritiene indispensabile uno sforzo di semplificazione per accompagnare il processo di riduzione degli infortuni e non è certo inasprendo le sanzioni che si raggiunge un risultato di questo genere. In pratica, non è tanto l’attenzione agli aspetti formali - di fatto le sanzioni, purtroppo, nella maggior parte dei casi attengono a questioni di natura formale - ma quella alle questioni sostanziali che consente di ottenere un risultato positivo.
Semplificare, a nostro avviso, significa agevolare l’applicazione delle norme.
Considerati i dati e le evidenze che nell'85 per cento dei casi vedono nell'imprenditore stesso la vittima degli infortuni e delle morti sul lavoro in ambito agricolo, la conclusione che ne deriva è che la sicurezza sul lavoro in agricoltura, prima che fatto tecnico è fatto di natura culturale.
Una seria e corretta formazione degli operatori, dipendenti o autonomi che siano, è un aspetto cruciale.
La formazione potrebbe altresì risultare efficace e relativamente poco onerosa se, come già avviene per il patentino che abilita all'uso dei presidi sanitari (fitofarmaci), potesse prevedere un periodico, breve richiamo/aggiornamento per tutti (poche ore ma ogni anno). Il primo step formativo potrebbe invece essere inserito (e valido ai fini delle attestazioni) entro le 150 ore dei corsi di primo insediamento in agricoltura, obbligatori per chi intraprende la professione.
La continuità del messaggio consente senza dubbio di far sì che la sicurezza diventi parte stessa della cultura d'impresa.


4.3. Gruppo di lavoro sulla prevenzione e formazione
Chi si occupa di infortuni sul lavoro si trova spesso a dover affrontare il tema del bilanciamento, in un'efficace azione di lotta al fenomeno, fra la sanzione e la prevenzione: ci si interroga cioè da tempo se debba prevalere il momento sanzionatorio, inteso sia come sanzione penale che come sanzione allo svolgimento dell'attività imprenditoriale, o viceversa debba prevalere il momento della prevenzione degli infortuni da attuarsi anche e, soprattutto, attraverso la formazione, la conoscenza e la diffusione di una cultura della sicurezza.
È soprattutto nel mondo delle piccole imprese, degli artigiani, dei commercianti, delle aziende a carattere familiare che il momento formativo sembra essere maggiormente penalizzato, spesso per una sottovalutazione del problema e talvolta per una difficoltà obiettiva ad accedere a momenti formativi.
Il gruppo «prevenzione e formazione» della Commissione d'inchiesta sulle «morti bianche» è nato con l'obiettivo di conoscere e valutare modalità di intervento, tecniche e buone pratiche da utilizzare per diffondere la cultura della sicurezza. Il processo di costruzione della cultura della sicurezza parte dall'osservazione di comportamenti, continua con l'interiorizzazione delle norme, dei valori e si struttura con la diffusione delle pratiche acquisite. È un processo di scambio e di influenza che costruisce reti di relazioni e pratiche condivise. Fino a qualche anno fa ci si limitava a valutare la sicurezza nei luoghi di lavoro con un approccio tecnico che indagava sulle disfunzioni operative, per poi adottare un approccio medico-legale che studiava le implicazioni sulla salute degli individui e l'impatto delle norme sugli stessi. Oggi, invece, l'approccio alla sicurezza è multidimensionale, perché si tengono in considerazione tutti gli aspetti: sanitari, legali, sociali, culturali, economici e pedagogici. La sicurezza non è solo tutela della salute delle persone o di impatto delle norme sulle stesse, ma è anche costruzione di una cultura, della formazione, dell’impatto economico in termini di spesa pubblica per la formazione degli esperti, dei costi per il risarcimento delle vittime di infortuni, dell’organizzazione del lavoro e dell’analisi delle strategie di intervento.
L'attività del gruppo «prevenzione e formazione» ha svolto alcune audizioni, in particolare nella seduta del 21 luglio 2009 sono stati sentiti i rappresentanti della Direzione Generale per le attività ispettive del Ministero del lavoro, alcuni rappresentanti dei Coordinamenti Tecnici della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, rappresentanti della Consulta interassociativa italiana per la prevenzione ed un professore dell’Università di Siena che da tempo utilizza un approccio multidisciplinare al tema degli infortuni sul lavoro.
Quanto emerso dalle audizioni può sostanzialmente riassumersi nei seguenti punti:
1) necessità di investire maggiori risorse nella formazione e prevenzione;
2) necessità di verificare l’efficacia delle attività realizzate dalle Regioni al fine di diffondere la cultura della sicurezza;
3) necessità di favorire la crescita delle professionalità del personale ispettivo ed un integrazione con il personale delle ASL;
4) necessità di fare formazione ai lavoratori, ma anche ai datori di lavoro;
5) difficoltà nel fare formazione per i lavoratori con contratto a termine ed interinale;
6) mancanza assoluta di formazione per i lavoratori irregolari;
7) necessità di creare una forte collaborazione e sinergia fra mondo del lavoro, università, ASL;
8) necessità di avviare al più presto il comitato nazionale di indirizzo;
9) necessità di realizzare il libretto formativo.
Già sin da queste prime audizioni è dunque emersa chiara l’ importanza del momento della formazione e della prevenzione negli infortuni sul lavoro, settore sul quale occorre ancora fare molto ed investire risorse; ciò senza però dimenticare anche l’ importanza di un apparato sanzionatorio severo che colpisca quelle aziende che, incuranti del rispetto della tutela del lavoratore costituzionalmente garantito, si sottraggono ad investimenti nel settore della sicurezza e si pongono di fatto nelle condizioni di violare la normativa antinfortunistica.


4.4. Gruppo di lavoro sulle malattie professionali. «Le malattie da lavoro in Italia»
4.4.1. Premessa
Questa prima relazione intermedia aggiorna il quadro del fenomeno delle malattie da lavoro in Italia rispetto a quanto riportato nella precedente relazione alla Commissione parlamentare di inchiesta sugli infortuni sul lavoro, con particolare riguardo alle cosiddette «morti bianche» - Senato della Repubblica - XV legislatura.
Essa si basa sull'analisi delle fonti di dati disponibili sullo specifico argomento, fonti che verranno dettagliatamente riportate nella relazione finale.
Formula, inoltre, proposte di audizioni, integrative di quelle già condotte nel corso dei lavori della precedente Commissione di inchiesta, al fine di approfondire alcuni argomenti non esaustivamente trattati nella precedente relazione e di completare il quadro dei soggetti che possono offrire un contributo alla comprensione del fenomeno, delle sue dimensioni e caratteristiche, nonché indicazioni e proposte utili per un miglioramento delle condizioni di lavoro.
Nel corso del proseguo dei lavori ci si propone di approfondire il tema delle possibili proposte operative volte a migliorare sia i sistemi di segnalazione e registrazione che soprattutto le attività di prevenzione. Partendo dalle proposte formulate nella precedente relazione si analizzeranno le novità introdotte dalla nuova legislazione in materia, i dati di attività del sistema pubblico di prevenzione, i piani di sviluppo delle attività di prevenzione. Si formuleranno quindi eventuali ulteriori proposte.


4.4.2. Definizioni
Si riportano alcune definizioni per una migliore comprensione delle considerazioni che verranno svolte.
Malattia professionale = malattia monofattoriale, che riconosce nel lavoro l'unica causa (es. silicosi, ipoacusia da rumore)
Malattia correlata al lavoro = malattia a genesi multifattoriale; il lavoro è una delle possibili cause della stessa ovvero contribuisce all'insorgenza della malattia (es. bronchite cronica, malattie muscoloscheletriche, neoplasie)
Malattia tabellata = malattia dovuta al lavoro riconosciuta da INAIL sulla base di specifiche tabelle che regolamentano l'azione dell'Istituto assicuratore
Malattia non tabellata = malattia dovuta al lavoro per il riconoscimento della quale è il lavoratore che deve dimostrare il nesso di causalità, non essendo la stessa inserita nelle tabelle INAIL.
Il decreto del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali del 14/1/2008 (pubblicato in G.U. n. 70 del 22/3/08 S.O. n. 68) ha aggiornato l'elenco delle malattie per le quali è obbligatoria la denuncia da parte del medico.
L'elenco è costituito da 3 liste:
Lista 1 «Malattie la cui origine lavorativa è di elevata probabilità». L'inserimento delle patologie nelle tabelle di questa lista solleva il lavoratore dalla necessita di provarne l'origine professionale. Il D.M. ha ampliato significativamente il numero di patologie classificate come professionali.
Lista 2 «Malattie la cui origine lavorativa è di limitata probabilità», per le quali non sussistono ancora conoscenze sufficienti per cui siano inserite nella lista 1.
Lista 3 «Malattie la cui origine lavorativa è possibile», per le quali non è definibile il grado di probabilità dell’origine a causa di evidenze scientifiche sporadiche.

Nel testo che segue verrà utilizzato il termine di malattie da lavoro intendendo il complesso delle patologie che riconoscono nel lavoro una causa, sia essa l'unica (malattie professionali propriamente dette) ovvero una delle cause che concorrono alla patogenesi (malattie correlate al lavoro).


4.4.3. Il quadro nazionale: i sistemi di registrazione
Prima di analizzare i dati occorre conoscere, sia pur sommariamente, le caratteristiche dei sistemi di registrazione attualmente presenti in Italia. Ciò permette di comprendere i limiti di rappresentazione che tali sistemi presentano e quindi permetterà una lettura critica degli stessi.
La descrizione di tali sistemi è contenuta nella relazione alla precedente Commissione parlamentare di inchiesta sugli infortuni sul lavoro, con particolare riguardo alle cosiddette «morti bianche» - Senato della Repubblica - XV legislatura.
Per facilitare la lettura nella presente relazione vengono comunque riportati i dati sintetici dei principali sistemi di registrazione attivi in Italia e viene descritta l’ evoluzione subita da alcuni di essi nel corso degli ultimi anni.


4.4.3.1. Il sistema di registrazione delle malattie professionali e lavoro correlate INAIL
È attualmente l'unico sistema di registrazione attivo su scala nazionale da molti decenni.
È basato sulle denunce che gli assicurati trasmettono all’istituto assicuratore secondo il seguente schema: medico > lavoratore > datore di lavoro > INAIL.
I casi così denunciati vengono quindi vagliati dall'INAIL che valuterà se riconoscerne il nesso di causa, la relazione tra quadro patologico ed esposizione a rischio specifico, e quindi se ci sono i presupposti amministrativi per un indennizzo e di quale entità .
I casi trattati entrano quindi in un sistema di registrazione che prevede le seguenti voci: casi denunciati, casi riconosciuti, casi indennizzati.
Questo sistema è attivo da molti decenni, consente una lettura omogenea su tutto il territorio nazionale, raffronti nel tempo, tra i diversi settori lavorativi e nelle diverse aree geografiche del paese.
Tuttavia è un sistema esclusivamente passivo, improntato ad una logica assicurativa, registra solo i casi che vengono denunciati all'istituto assicuratore per ottenerne i risarcimenti ed analizza solo i casi che dallo stesso vengono riconosciuti con tempi di definizione piuttosto lunghi, per cui gli anni più prossimi presentano dati non stabilizzati. Esclude tutti i casi dei lavoratori non assicurati a INAIL e i lavoratori irregolari.
Inoltre ha il limite di legare la malattia solo all'ultima azienda in cui il lavoratore è stato occupato, non elaborando eventuali informazioni della storia lavorativa.


4.4.3.2. Altri sistemi di registrazione e fonti informative
- Registro nazionale delle malattie da lavoro di cui al decreto legislativo n. 38 del 2000
Il decreto legislativo n. 38 del 2000 ha istituito il registro nazionale delle malattie professionali con finalità di carattere epidemiologico affidandone la gestione all'INAIL. Nel registro che dovrebbe prescindere dal sistema assicurativo vengono inseriti i casi segnalati dai medici che devono indicare se il nesso di causalità con l'attività lavorativa è di elevata probabilità, di limitata probabilità o possibile, secondo quanto definito nel decreto ministeriale 27/4/04.
Il registro ha preso lentamente avvio ed è ancora assai lontano da un assetto consolidato; i casi registrati sono per la maggioranza gli stessi registrati da INAIL a fini assicurativi e quindi riversati dallo stesso istituto in questo registro.
Si tratta pur sempre di un sistema passivo di registrazione che presenta, tra l'altro, alcuni importanti lacune per la ricostruzione del nesso di causalità. Esso affida, infatti, totalmente la valutazione del nesso di causalita al medico segnalatore, senza acquisire l'intera documentazione sulla storia lavorativa del lavoratore, che permetterebbe di rivalutarne l'esposizione.
Inoltre, il legame con gli aspetti assicurativi, che la collocazione del registro richiama, sono elementi che contrastano con le finalità di conoscenza epidemiologica di un registro di patologie.
I dati di questo registro non sono, peraltro, ancora stati resi pubblici.


- Il sistema «MALPROF»
È un sistema di registrazione basato sulle denunce che pervengono alle ASL sulla base degli obblighi di legge (decreto del Presidente della Repubblica n. 1124 del 1965; Codice penale e di procedura penale). Il medico che diagnostica una malattia da lavoro, anche se solo sospetta tale, deve farne denuncia all’ASL, oltre che alla Direzione Provinciale del Lavoro e a INAIL. Inoltre, qualora la malattia abbia prodotto una lesione grave o gravissima è tenuto a redigere referto che dovrà essere inviato all'Autorità Giudiziaria o all'organo di Polizia Giudiziaria. In molte regioni sono stati realizzate intese tra gli organi della Magistratura e del Servizio sanitario, tradottesi in specifiche direttive delle Procure, in base alle quali i referti devono essere inviati agli Ufficiali di Polizia Giudiziaria dei Servizi PSAL delle ASL che, dopo opportuni accertamenti, ne informano le Procure.
Il registro MALPROF, attualmente attivo solo in alcune regioni, si sta estendendo ad altre regioni con la copertura di gran parte del territorio nazionale (progetto Ministero salute-Regioni coordinato da ISPESL).
Il sistema, accanto alla registrazione passiva delle denunce, raccoglie anche i casi la cui conoscenza è conseguenza di una ricerca attiva da parte dei Servizi di prevenzione e sicurezza negli ambienti di lavoro (SPSAL) delle ASL. Inoltre, raccoglie anche attivamente le notizie sull’intera storia lavorativa dei lavoratori oggetto di segnalazione, ricostruendone così l'esposizione ai rischi e valutando perciò con miglior accuratezza il nesso di causalità con il quadro patologico, riferendosi anche a singoli periodi di lavoro.

- Altri sistemi regionali e locali di ASL
In alcune Regioni sono utilizzati sistemi di registrazione delle denunce raccolte dai Servizi PSAL, per alcuni versi simili al sistema MALPROF.

- I COR
Come già indicato nella precedente relazione sono i registri regionali dei casi di mesotelioma (neoplasia correlata all’esposizione ad amianto) istituiti a seguito del decreto legislativo n. 277 del 1991.
Sono presenti in 18 Regioni e 1 Provincia autonoma (restano scoperte solo il Molise e la Provincia autonoma di Bolzano) e coprono il 95 per cento della popolazione. La loro capacita di fornire un quadro rappresentativo dei casi e quindi informazioni sull’andamento nel tempo, nelle aree geografiche, le correlazioni con le esposizioni lavorative ed ambientali, su esposizioni non note, è legata alla capacità di coinvolgere tutte le strutture sanitarie che a diverso titolo possono fornire informazioni: strutture di ricovero per la segnalazione dei casi, laboratori di anatomia patologica per le diagnosi istologiche, servizi PSAL delle ASL per la ricostruzione dell’esposizione.
Grazie alla loro attività sono possibili valutazioni sull'andamento del fenomeno, previsioni per i prossimi anni, e sono stati identificati settori produttivi per i quali la presenza di amianto nel processo produttivo e conseguentemente l'esposizione dei lavoratori non era conosciuta.
I dati raccolti dai registri regionali confluiscono in un registro nazionale (Re.Na.M.).
L'ultimo rapporto del Re.Na.M. è del 2006 e riporta i dati fino al 2001. È in corso di preparazione il terzo rapporto nazionale.

- Il sistema delle SDO
Si tratta delle schede di dimissione ospedaliere che registrano la diagnosi della patologia per la quale è avvenuto il ricovero ospedaliero e alcuni dati (anagrafici e relativi alla professione) che potrebbero consentire correlazioni tra quadri patologici e tipologia di mansioni, se quest'ultima venisse adeguatamente registrata .
In assenza di adeguate informazioni sull'attività lavorativa sono state attivate diverse indagini in diverse Regioni e ASL che collegano le SDO con dati di fonte INPS relativi alla storia lavorativa dei soggetti affetti da patologie. Si possono così ottenere importanti informazioni sulla distribuzione dei casi di malattie correlabili al lavoro nei diversi settori lavorativi e ipotizzare correlazioni meritevoli di studio e approfondimenti.
Non si tratta quindi di un sistema di sorveglianza come i precedenti, ma costituisce una base di partenza per la ricerca attiva delle malattie da lavoro che va ad alimentare altri sistemi.

- Le relazioni sanitarie dei medici competenti
Il D.Lgs. 81/2008 all'articolo 40 («Rapporti del medico competente con il Servizio sanitario nazionale») ha introdotto l'obbligo per il medico competente di trasmettere, per via telematica, ai servizi territoriali di prevenzione delle ASL «le informazioni, elaborate evidenziando le differenze
di genere, relative ai dati aggregati sanitari e di rischio dei lavoratori sottoposti a sorveglianza sanitaria».
A loro volta le ASL trasmetteranno le stesse informazioni in forma aggregata alla propria Regione che a sua volta le trasmetterà a ISPESL.
Il modello di raccolta e trasmissione dei dati, identificato dal decreto legislativo n. 81 del 2008 nell'allegato 3B, dovrà essere ridefinito, alla luce delle modifiche apportate dal decreto legislativo n. 106 del 2009, da apposito decreto ministeriale, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome, entro il 31/12/09.
Si tratta di uno strumento importante che potrà fornire una messe di informazioni sui rischi e sui danni da lavoro, in particolare sulle malattie da lavoro.
Il Coordinamento delle Regioni, insieme ad ISPESL e coinvolgendo i medici competenti, ha attivato un apposito progetto di studio che sta vagliando un campione di relazioni già pervenute nel periodo di vigenza dell'obbligo, prima del rinvio subito dal decreto legislativo n. 106 del 2009, allo scopo di valutare l'informatività dei dati e le criticità della procedura prevista.


4.4.4. Il quadro nazionale: i dati statistici
4.4.4.1. I dati statistici INAIL
Vengono qui di seguito forniti alcuni dati relativi alla distribuzione delle malattie da lavoro nel territorio nazionale, tipologia delle stesse, andamento temporale, confronti regionali.
Poiché, come abbiamo precedentemente illustrato, l'unico sistema di registrazione delle malattie da lavoro presente in forma omogenea su tutto il territorio nazionale è quello derivante dall'assicurazione INAIL la breve analisi che segue fa riferimento a tale sistema e più precisamente ai rapporti che annualmente l'istituto assicuratore redige.
L'andamento delle malattie da lavoro in Italia è sostanzialmente stabile fino al 2006; nel 2007 si è verificato, invece, un significativo aumento dei casi denunciati (1.864 casi in più; +7 per cento).
L'aumento dei casi denunciati riguarda sia l'industria (+1.592 casi; +6 per cento) che l'agricoltura (+200 casi; +14 per cento). In agricoltura si assiste ad un costante aumento del fenomeno, in continua ascesa dal 2000, pur essendo il numero assoluto sempre di modesta entità.
I casi di malattia denunciati nell’industria nel 2007 rappresentano il 93 per cento del totale.
Le malattie non tabellate rappresentano ormai da anni la componente preponderante del fenomeno tecnopatico: per l'industria e servizi la loro componente, già pari nel 2003 al 75 per cento del totale dei casi, ha raggiunto l'86 per cento nel 2006. Analogo andamento si verifica nell’agricoltura dove le malattie non tabellate rappresentano ormai il 93 per cento.
Per quanto riguarda la tipologia dei casi denunciati, al primo posto nell'industria figura sempre l'ipoacusia da rumore, la cui incidenza è però in costante diminuzione nel corso degli anni (28 per cento dei casi denunciati nel 2003, pari a 6.800 casi circa, 21 per cento nel 2007, pari a circa 5.500 casi). Seguono le tendiniti, le affezioni dei dischi intervertebrali e la sindrome del tunnel carpale che, in crescente, rilevante aumento fino al 2006, subisce un modesto decremento nel 2007 mantenendosi pur sempre su numeri elevati.
Nell’agricoltura prevalgono, invece, le malattie dell’apparato muscolo-scheletrico (26 per cento), le tendinopatie (tendinite e sindrome del tunnel carpale rappresentano insieme il 22 per cento) e quindi le ipoacusie da rumore che costituiscono il 17 per cento dei casi.
Si assiste in questi anni ad una graduale riduzione delle malattie tradizionali (ipoacusia, silicosi) accompagnata da un aumento di altre forme, principalmente quelle dovute ad agenti usuranti l'apparato muscolo-scheletrico, scarsamente riconosciute nel passato e ancora oggi sottostimate rispetto alle attese e confrontando le statistiche italiane con quelle degli altri paesi europei; basti pensare ai 40.000 casi di disturbi muscolo-scheletrici riconosciuti nel 2006 in Francia quali malattie professionali .
Un posto di rilievo è occupato dai tumori (più di 1.700 casi nel 2005 e nel 2006, 1.560 nel 2007, dato provvisorio), in particolare dell’apparato respiratorio. Si nota per questo tipo di patologie un trend in crescita fino al 2005-2006, seguito da un decremento nel 2007.

^{MALATTIE PROFESSIONALI manifestatesi nel periodo 2003 - 2007 e denunciate all'INAIL per gestione e stato di definizione}

^{Malattie professionali per stato di definizione (rapporti percentuali - media 2003-2005)}

^{MALATTIE PROFESSIONALI manifestatesi nel periodo 2003 - 2007 e denunciate all'INAIL per tipo di malattia e anno - AGRICOLTURA}

^{MALATTIE PROFESSIONALI manifestatesi nel periodo 2003 - 2007 e denunciate all'INAIL per tipo di malattia e anno - INDUSTRIA E SERVIZI}

4.4.4.2. I dati statistici di Regioni e ASL
Da diversi anni alcune Regioni presentano elaborazioni ed analisi delle informazioni contenute nei rispettivi sistemi di sorveglianza epidemiologica delle malattie da lavoro, basati sugli archivi dei Servizi PSAL. La sintesi e la raccolta di questi dati è l'oggetto di rapporti curati da ISPESL. L'ultimo è il «Quarto Rapporto ISPESL - Regioni sulle malattie professionali» pubblicato nel 2008 è riferito agli anni 2005-2006.
Nella tabella che segue si riporta l'andamento delle malattie da lavoro nelle Regioni in cui è istituito un sistema di registrazione consolidato.

^{*In Liguria il sistema di registrazione al momento è stato attivato solo a Genova}


Il confronto tra i due sistemi di registrazione, regionale e INAIL, mette in evidenza una diversità tra le Regioni: in alcuni casi è evidente la maggior sensibilità del sistema delle ASL a rilevare il fenomeno delle malattie da lavoro (Lombardia, Emilia Romagna, Piemonte), in altre come Toscana e Genova, è l'INAIL che presenta archivi più completi.

4.4.5. Il problema della sottonotifica

Come rilevato nella precedente relazione, esiste un grande divario tra i casi contenuti nei sistemi di registrazione e i casi attesi sulla base delle stime conseguenti a indagini e studi scientifici condotti su tipologie o in ambiti territoriali specifici. Si tratta del fenomeno cosiddetto delle «malattie professionali perdute» che gli operatori della prevenzione da tempo denunciano.
L'argomento è stato ampiamente trattato nella precedente relazione dove ne sono state anche analizzate le possibili cause. Pertanto si rimanda alla lettura della stessa non essendo nel frattempo intervenute sostanziali modifiche.


4.4.6. Il problema del mancato riconoscimento e del mancato indennizzo da parte dell'INAIL
Il rapporto tra casi indennizzati e casi denunciati è assai basso, specialmente per le malattie non tabellate: concentrando l'analisi sul triennio 2003-2005, che si può ritenere sufficientemente consolidato, la situazione è riassunta nella tabella seguente.

Tra le malattie più frequentemente risarcite figura ancora l'ipoacusia da rumore, mentre negli altri paesi europei sono le malattie muscolo-scheletriche, cutanee e dell'apparato respiratorio che dominano la classifica, malattie ancora scarsamente riconosciute dall'INAIL. Occorre anche chiarire come mai un elevato numero di casi di mesotelioma non venga indennizzato, essendo tale patologia altamente correlata con l'esposizione professionale.
Si confermano le considerazioni esposte nella precedente relazione: «Per una questione di maggior equità sociale non si può sottacere la necessità di accertare i motivi che portano l'INAIL ad una così scarsa percentuale di riconoscimento e di indennizzo delle malattie professionali denunciate. Questa è, infatti, incommensurabilmente bassa rispetto a quanto avviene negli altri paesi europei ed è andata diminuendo nel corso degli anni, raggiungendo valori davvero molto bassi.
È auspicabile che nel costruendo sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro l'istituto assicuratore renda disponibili le ragioni che portano ai mancati riconoscimenti o indennizzi, sia per le malattie tabellate che per quelle non tabellate, che hanno una percentuale di riconoscimento e indennizzo ancor più bassa. Questo servirebbe a capire come migliorare le informazioni utili per la trattazione dei casi da parte dell'istituto assicuratore e a rendere più equa la politica di risarcimento di chi per lavoro ha subito importanti menomazioni.»


4.4.7. Proposte di audizioni
Per approfondire i temi relativi a:
- il miglioramento del sistema informativo nazionale
- il sistema dei controlli e il piano di prevenzione nazionale
- il risarcimento dei danni e l'azione penale
si propongono le seguenti audizioni:
- Ministero della Salute
- Procuratore Generale di Firenze, dottor Beniamino Deidda
- Coordinamento tecnici interregionale PISLL’(prevenzione, igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro)
- Patronati INCA-INAS-ACLI.

Per la conduzione delle audizioni si propone la predisposizione di uno schema di domande quale traccia per la realizzazione delle stesse. Lo schema può) essere preventivamente trasmesso ai soggetti da audire unitamente alla lettera di convocazione. Ciò potrà facilitare il lavoro sia dei soggetti da audire che della Commissione e permetterà ai soggetti da audire di preparare eventuale documentazione da lasciare agli atti della Commissione.
Alla luce delle suddette audizioni e dell'esame di altra documentazione, in parte in corso di elaborazione da parte di diversi soggetti, in particolare Regioni e ISPESL, verranno approfonditi i seguenti temi:
- le novità introdotte dalla nuova legislazione con particolare riguardo ai rapporti dei medici competenti con il servizio pubblico
- l'attività del sistema pubblico di prevenzione
- i piani regionali e nazionali di sviluppo delle attività di prevenzione.
Verrà quindi verificato lo stato di attuazione delle proposte formulate nella precedente relazione della Commissione parlamentare di inchiesta sugli infortuni sul lavoro, con particolare riguardo alle cosiddette «morti bianche» - Senato della Repubblica - XV legislatura, integrando con eventuali ulteriori proposte sia per il miglioramento della conoscenza del fenomeno delle malattie da lavoro che per la loro prevenzione e risarcimento.


4.5. Gruppo di lavoro sui trasporti e gli infortuni in itinere. «Progetto analisi e proposte sicurezza trasporti infortuni sul lavoro e in itinere»
Il gruppo di lavoro sui trasporti e gli infortuni in itinere ha realizzato un ampio ed articolato studio sulla problematica in questione, del quale la relazione che segue costituisce una breve sintesi.


4.5.1. Scopo e contenuti del lavoro.
Premessa
Il settore dei trasporti è uno dei più importanti del nostro paese, con oltre 1.142.000 addetti e circa 166.000 società operative. Un settore che ha visto in questi anni una crescita incrementale anche sul versante degli infortuni lavorativi, spesso causa di gravi costi umani ed economici per i lavoratori e per le aziende, soprattutto a causa degli incidenti che occorrono nella circolazione stradale. In particolare tra le varie tipologie di trasporto gli incidenti stradali costituiscono ormai in Italia, come nel resto d'Europa, una vera e propria emergenza sociale e sanitaria.
Analizzando il fenomeno infortunistico di tale settore emerge in modo preponderante che il principale problema di salute della comunità lavorativa, come indicato dagli ultimi dati INAIL, è rappresentato ancora oggi - per dimensione e gravità - dagli infortuni sul lavoro, nel caso specifico dai così detti infortuni in itinere.
Nasce quindi la necessita di elaborare uno specifico progetto sulla sicurezza dei trasporti che studi la dimensione reale del problema infortunistico, individui i settori che espongono maggiormente a tale rischio i lavoratori per frequenza e gravita, indichi una scala di priorità per settore di appartenenza (stradale, ferroviario, aereo, marittimo, ecc.) ed elabori una serie di azioni/indirizzi di carattere tecnico, procedurale, organizzativo e normativo per contenere e abbattere tale fenomeno.
Viene quindi proposto di seguito un approccio conoscitivo cui seguirà una fase di elaborazione dei dati raccolti e quindi una formulazione di proposte rivolte agli operatori di settore, istituzionali e privati e direttamente ai soggetti interessati.
Lo scopo dell'intervento è:
- prevedere la prevenzione degli infortuni sul lavoro derivanti da incidenti in orario di lavoro e in itinere a partire da quelli che interessano il settore stradale;
- proporre, attraverso interventi ed azioni, l'attuazione e l'articolazione delle operazioni di verifica e controllo della sicurezza nella conduzione dei mezzi di trasporto e nelle verifiche costruttive e manutentive dei mezzi stessi;
- verificare le attitudini personali e le specifiche attività mansionali degli addetti attraverso un sistema di gestione dinamico in grado di favorire l'ottimizzazione delle attuali risorse e dei mezzi di lavoro impiegati sul territorio. In tal senso possono essere sviluppate azioni di implementazione di particolari procedure di sicurezza;
- coinvolgere enti e/o soggetti esterni professionalmente competenti in grado di valutare tutti i parametri necessari alla miglior tutela della salute e sicurezza non solo del lavoratore, ma anche degli altri soggetti su cui potrebbero ricadere gli effetti di azioni scorrette od omissioni nel campo della sicurezza. In tal senso è opportuno sviluppare una parametrazione valutativa del rischio che consideri i classici elementi del triangolo della sicurezza:

In ultima analisi, lo scopo della presente proposta di progetto può) essere sintetizzata nella promozione di una serie di azioni tese a realizzare la certificazione di un processo e/o di linee guida di indirizzo nell'ambito della sicurezza dei trasporti, «Sistema prevenzionistico trasporti» (SPT), dedicato sia agli operatori del settore sia agli enti di controllo.


4.5.2. Destinatari
I destinatari dell'intervento possono quindi essere individuati negli utilizzatori finali del SPT, unitamente agli organi di vigilanza competenti per materia e territorio.
In tal senso si riportano, come da Provvedimento n. 99 Conferenza Unificata 30 ottobre 2007 (G.U. n. 266 del 15 novembre 2007) - Provvedimento 18 settembre 2008, le mansioni nel settore trasporti, che comportano particolari rischi per la sicurezza, l'incolumità e salute dei terzi.


a) Mansioni, pubbliche e/o private inerenti le attività di trasporto
Tali mansioni possono essere così classificate:
a) conducenti di veicoli stradali per i quali è richiesto il possesso della patente di guida categoria C, D, E e quelli per i quali è richiesto il certificato di abilitazione professionale per la guida di taxi o di veicoli in servizio di noleggio con conducente, ovvero il certificato di formazione professionale per guida di veicoli che trasportano merci pericolose su strada;
b) personale addetto direttamente alla circolazione dei treni e alla sicurezza dell'esercizio ferroviario che esplichi attività di condotta, verifica materiale rotabile, manovra apparati di sicurezza, formazione treni, accompagnamento treni, gestione della circolazione, manutenzione infrastruttura e coordinamento e vigilanza di una o più attività di sicurezza;
c) personale ferroviario navigante sulle navi del gestore dell'infrastruttura ferroviaria con esclusione del personale di camera e di mensa;
d) personale navigante delle acque interne con qualifica di conduttore per le imbarcazioni da diporto adibite a noleggio;
e) personale addetto alla circolazione e alla sicurezza delle ferrovie in concessione e in gestione governativa, metropolitane, tranvie e impianti assimilati, filovie, autolinee e impianti funicolari, aerei e terrestri;
f) conducenti, conduttori, manovratori e addetti agli scambi di altri veicoli con binario, rotaie o di apparecchi di sollevamento, esclusi i manovratori di carri ponte con pulsantiera a terra e di monorotaie;
g) personale marittimo di prima categoria delle sezioni di coperta e macchina, limitatamente allo Stato Maggiore e sottufficiali componenti dell'equipaggio di navi mercantili e passeggeri, nonché il personale marittimo e tecnico delle piattaforme in mare, dei pontoni galleggianti, adibito ad attività off-shore e delle navi posatubi;
h) controllori di volo ed esperti di assistenza di volo;
i) personale certificato dal registro aeronautico italiano;
j) collaudatori di mezzi di navigazione marittima, terrestre ed aerea;
h) addetti ai pannelli di controllo del movimento nel settore dei trasporti;
l) addetti alla guida di macchine di movimentazione terra e merci.

Tali mansioni dovranno inoltre essere integrate con le attività professionali autonome e/o con quelle previste dall'articolo 3 del decreto legislativo n. 81 del 2008 in relazione all'utilizzo di mezzi di trasporto. Infatti molteplici sono le attività lavorative che comportano l'utilizzo di un mezzo di trasporto dalla sede aziendale e/o dalla sede personale verso il potenziale cliente.

b) Ambiti interessati
Verranno interessati principalmente i seguenti ambiti:
- trasporto merci via terra su ruota: auto, camion, motociclette
- trasporto merci via terra su rotaia: tram, metropolitana, treno
- trasporto merci via aria: aerei
- trasporto merci via acqua: imbarcazioni
- trasporto passeggeri via terra: mezzi pubblici e privati (autobus, pullman, filobus), taxi e veicoli da piazza
- trasporto passeggeri via aria: aerei
- trasporto passeggeri via acqua: imbarcazioni.


c) Soggetti giuridici interessati
- Enti e aziende pubbliche
- Enti e aziende private
L'avvio del progetto, in considerazione della casistica e delle dimensioni del numero della gravita degli eventi, avrà come primo obiettivo la seguente scala di priorità:
1) sicurezza nel settore dei trasporti merci e passeggeri via terra su ruota;
2) sicurezza nel settore dei trasporti merci e passeggeri via terra su rotaia;
3) sicurezza nel settore dei trasporti merci e passeggeri via mare;
4) sicurezza nel settore dei trasporti merci e passeggeri via aerea.


4.5.3. Articolazione operativa
Si ritiene che, per rendere operativo il progetto, sia necessario organizzare vari gruppi di lavoro monotematici che, operando in sinergia tra loro, potranno portare avanti i singoli ambiti di interesse (trasporto stradale, ferroviario, marittimo e aereo) utilizzando una matrice di linea di riferimento connessa allo sviluppo delle azioni progettuali. In tal senso, all'interno del gruppo di lavoro, potranno essere individuati dei referenti di area o di settore.
L'evoluzione del presente progetto interessa schematicamente i seguenti punti:

a) Individuazione del settore di trasporto di interesse tra le varie tipologie degli ambiti considerati
Si ritiene di dare priorità al trasporto stradale.

b) Reperimento dei dati relativi al fenomeno infortunistico in itinere
Procedura di raccolta e analisi dei dati INAIL per ogni settore riferiti all'ultimo quinquennio. Si ritiene inoltre di attivare altre forme informative in grado di fornire dati attendibili in merito a tale fenomeno, che potrebbe essere sottodimensionato con il solo dato INAIL.

c) Stesura del crono-programma delle audizioni con le parti sociali interessate
Programmazione entro la fine del 2009 di una serie di audizioni con i Presidenti e con i Responsabili di enti pubblici, associazioni sindacali e/o di categoria, altri soggetti pubblici e/o privati di settore al fine di recepire osservazioni e/o proposte utili al raggiungimento degli obiettivi: riduzione e controllo del fenomeno infortunistico in itinere.
Si riportano i principali soggetti di riferimento per le audizioni:
- INAIL (Istituto nazionale assicurazione contro gli infortuni sul lavoro)
- Associazioni di categoria, Sindacati ed Enasarco
- Enti e società autostradali
- Enti e società trasporto ferroviario
- Enti e società trasporto marittimo
- Enti e società trasporto aereo
- Rappresentante Agenzia della sicurezza di Bilbao
- Regioni e Province
- Comuni di grandi dimensioni ed aree metropolitane
- ISPESL (Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza sul lavoro)
- ASL/Direzione Provinciale del Lavoro.

d) Definizione degli elementi di rischio specifico per attività e mansione
Aspetto da elaborare successivamente agli interventi di rilevamento/ studio del fenomeno infortunistico dei vari ambiti ed agli esiti dei lavori relativi alle audizioni effettuate.

e) Elaborazione delle misure di prevenzione e protezione necessarie per limitare e/o diminuire il fenomeno infortunistico/incidentale
f) Messa in atto di un efficiente programma di controllo e misurazione nel tempo dell'efficacia della azioni intraprese
g) Realizzazione di un osservatorio di rilevamento nazionale o comunitario degli eventi infortunistici
Proposta di predisposizione di un Osservatorio sul fenomeno infortunistico nazionale (OFIN), con finalità di armonizzazione e centralizzazione del flusso informativo, relativo agli eventi infortunistici e/o incidentali che possono interessare il settore lavorativo e sociale. La gestione dell'OFIN potrebbe essere demandata agli Assessorati regionali alla famiglia ed ai servizi sociali.

h) Estensione della rete di collegamento informatizzata con l'Agenzia europea per la sicurezza di Bilbao
L'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul Lavoro di Bilbao ha elaborato un «Piano di gestione annuale e programma di lavoro per il 2008» che prevede tra i suoi obiettivi principali quello di migliorare l'informazione per il settore dei trasporti stradali, ivi comprese informazioni su come risolvere alcuni problemi di salute e sicurezza del lavoro (SSL) del settore.
Sempre secondo il piano dell'Agenzia europea, i programmi e le pratiche che riguardano le principali questioni di SSL del settore devono quindi essere incentrati sul luogo di lavoro e si devono rivolgere in particolare alle PMI e ai conducenti di veicoli che lavorano in modo autonomo. Devono inoltre fornire un quadro delle condizioni di sicurezza e salute sul lavoro dei conducenti di veicoli e concentrare l'attenzione sul trasporto stradale di merci, ivi compreso il trasporto di sostanze pericolose e il trasporto di persone.

i) Promozione e sviluppo di nuove tecnologie per la tutela del conducente, dei trasportati e della popolazione ambientale: tecnologie dedicate alle macchine, tecnologie dedicate all'uomo e tecnologie dedicate all'ambiente viabilistico
Di grande rilevanza riveste l'impiego di nuove tecnologie da impegnare nel campo della sicurezza, anche nel settore dei trasporti con il diretto coinvolgimento dei progettisti e dei costruttori delle varie tipologie dei mezzi di trasporto.

l) Piano di implementazione della cultura della sicurezza nel settore trasporti attraverso momenti informativi, formativi e di addestramento professionale
A seguito degli interventi di rilevamento, analisi ed elaborazione dati precedentemente effettuati, si potrà predisporre un piano informativo/formativo verso i soggetti destinatari del presente progetto, che tenga conto non solo dell'evoluzione tecnologica della sicurezza, ma anche di un massivo e qualificato investimento verso un coinvolgimento attivo psico-sociale, teso a realizzare un reale cambiamento della abitudini comportamentali dei conducenti dei mezzi di trasporto.
In tale ambito, considerati i risultati ottenuti dalle suddette valutazioni, potranno essere sviluppate iniziative nel campo scolastico e professionale destinate a modificare atteggiamenti non conformi e abitudini anomale che rappresentano, in percentuale, uno degli elementi di maggior causa del fenomeno infortunistico incidentale.

m) Sistema di comunicazione della sicurezza attraverso i media
Predisposizione di un adeguato «sistema di comunicazione sulla sicurezza» con il coinvolgimento armonizzato dei vari enti di comunicazione privati e pubblici, che devono necessariamente coordinarsi al fine di produrre un flusso informativo di sicurezza mirato alle reali necessita dei vari settori.

n) Riorganizzazione e ottimizzazione dell'attività degli enti di controllo e di vigilanza competenti in materia
In attesa di decreti attuativi e di linee guida, si propone di monitorare e seguire l'attività di controllo stimolando i vari enti, che operano sul territorio, a momenti di integrazione, aggiornamento e cooperazione.
Gli enti principalmente interessati a tal fine sono:
- ASL
- INAIL
- ISPESL
- Direzione Provinciale del Lavoro
- Regioni, Province e Comuni
- Forze dell'ordine.

o) Sistema di monitoraggio degli eventi, proposte e integrazioni tecniche, organizzative comunicative e formative aggiornamenti normativi
In relazione al numero degli infortuni ed alla gravita, si può) considerare prioritario il settore stradale rispetto a quelli ferroviario, marittimo ed aereo.


4.5.4. Organismi di vigilanza e controllo
Alle funzioni di vigilanza e di controllo in materia di sicurezza e salute sul lavoro sono preposti, con incarichi differenti, i seguenti enti:
- Azienda Sanitaria Locale
- Direzione Provinciale del Lavoro
- INAIL
- ISPESL
- Vigili del Fuoco
- Polizia municipale, comunale e regionale
- Polizia stradale, Carabinieri, Guardia di Finanza
- Corpo forestale dello Stato
- Enti di controllo marittimo
- Enti di controllo aereo
- INPS.


4.5.5. Conclusioni

- Gli obiettivi di tale progetto riguardano:
- promuovere la consapevolezza di un'azione organizzativa orientata alla sicurezza, come strumento gestionale concreto, fattibile e poco oneroso;
- raccogliere dati del fenomeno infortunistico e analizzare gli infortuni nel settore trasporti, suddivisi per ambiti, tipologie aziendali e mansioni lavorative;
- garantire linee informative per la prevenzione anche a proposito di sicurezza nell'impiego di apparecchiature di sollevamento, orario e modalità di lavoro;
- diminuire l'incidenza di infortuni, per tipologia di rischi, connessi all'attività lavorativa;
- reperire dati e monitorare l'infortunio in itinere;
- controllare e verificare le azioni di sicurezza adottate;
- creare una rete tra enti locali, associazioni e sindacati per promuovere, monitorare e garantire la sicurezza sul luogo di lavoro.


4.6. Gruppo di lavoro sull'edilizia, le costruzioni e gli appalti pubblici
Nel mondo dell'edilizia, come è noto, si registra il più alto numero di incidenti e di morti sul lavoro. Dagli ultimi dati INAIL emerge infatti che quasi il 40 per cento dei morti sul luogo di lavoro si verifica in questo comparto.
Le associazioni datoriali, quindi l'ANCE (Associazione nazionale costruttori edili), e i sindacati del settore edile (auditi dalla Commissione nella seduta del 25 marzo 2009), hanno condiviso con qualche proposta, per ora di natura contrattuale, il problema relativo al fenomeno degli infortuni sul luogo di lavoro.
Allacciandoci al Testo unico sulla tutela e sicurezza nei luoghi di lavoro, si potrebbe far riferimento ad una disposizione contrattuale cui si dà molto valore, che prevede un corso di formazione obbligatorio di 16 ore per tutti i nuovi assunti nel settore edile.
Con i sindacati si è concordato, in via sperimentale per un biennio, una norma contrattuale in base alla quale tutti i lavoratori che per la prima volta accedono ad un cantiere devono prendere parte ad un corso formativo di 16 ore prima dell'assunzione.
Il corso si svolge presso le scuole edili.
Ricordiamo, inoltre, che in considerazione dell'attuale grave crisi economica, che coinvolge anche e soprattutto l'edilizia, tutte le parti sociali del settore hanno firmato un protocollo d'intesa di più ampio respiro, all'interno del quale è stata confermata l'esigenza di supportare, anche con agevolazioni contributive e fiscali, le imprese più virtuose che si avvalgono del sistema degli enti paritetici, ivi compresi tra l'altro i rappresentanti territoriali per la sicurezza (RLST), presenti ormai su ben oltre il 50 per cento del territorio italiano.
Altra proposta ANCE, che si avvale di utilizzare nuove tecnologie, è appunto un progetto denominato «Cantiere intelligente» per mettere a punto alcuni sistemi tecnici (ad esempio, sensori acustici) che consentono di allertare direttamente l'operatore che non sta adottando le misure di sicurezza (nel caso delle cadute dall'alto, ad esempio, indossare l'imbracatura e agganciarsi al ponteggio). Si tratta di sistemi tecnici molto banali, facilmente realizzabili dal punto di vista tecnico anche nei cantieri; pensiamo, ad esempio, all'inserimento di sensori acustici nelle cinture di sicurezza e negli elementi che scattano in caso di non utilizzo.
L'ANCE, il CNR (Consiglio nazionale delle ricerche), il Ministero del Lavoro, l'INAIL, l'ISPESL e tutti i soggetti coinvolti nella prevenzione devono lavorare congiuntamente per una proficua rivisitazione del Testo unico sulla sicurezza sui luoghi di lavoro.
Un altro aspetto tecnico sul quale soffermarci concerne la pianificazione della sicurezza. Sappiamo che esiste l'obbligo normativo della predisposizione di piani di sicurezza e coordinamento per tutti i cantieri. La predisposizione di questi piani a progetto della sicurezza è fatta dalle stazioni appaltanti, senza tenere assolutamente conto della specifica realtà dei cantieri.
Esistono piani di sicurezza scritti male, con costi spesso sottostimati o addirittura non evidenziati.
Sappiamo invece che uno dei principali obiettivi della direttiva comunitaria 92/57 sui cantieri temporanei e mobili - da cui è scaturito il decreto legislativo n. 81 del 2008 - è evitare che i costi della sicurezza siano assoggettati a ribasso d'asta, così come avviene per le opere. Nei bandi di gara il costo della sicurezza deve essere indicato a parte e su di esso non deve essere praticato alcun ribasso. Molto spesso le stazioni appaltanti sottostimano l'onere per la sicurezza o, addirittura, non lo evidenziano. Su questo aspetto la Commissione deve riflettere e produrre modifiche al Testo unico in modo tale da stigmatizzare ancora di più tali comportamenti. Quindi, vigilare e punire chi disattende tali norme. La validazione dei piani di sicurezza deve, quindi, essere sempre precedente e attenta, proteggendo massimamente il lavoratore; questo è l'impegno di questa Commissione; questo dovrebbe essere l'impegno del Governo.
Questa Commissione ha analizzato e approfondito, chiaramente, in questo primo anno di lavoro i possibili interventi per la prevenzione degli infortuni nel settore delle costruzioni, avvalendosi anche della consulenza tecnica dell'ISPESL, che ha svolto al riguardo una specifica ricerca, i cui risultati sono illustrati di seguito.
Le costruzioni sono da sempre uno dei comparti a maggior rischio di infortunio e le problematiche di sicurezza sono più difficili da affrontare, soprattutto nel settore delle PMI (piccole e medie imprese) che generalmente non possiedono una organizzazione aziendale ed una struttura adeguata in grado di realizzare agevolmente la necessaria politica di prevenzione⁹.
Per la riduzione del fenomeno è necessario agire in diverse direzioni e l'individuazione delle misure progettuali, organizzative e tecniche, adeguate per ridurre al minimo i rischi connessi con le attività effettuate nei cantieri temporanei o mobili, si rende ancor più necessaria in virtù di aspetti come la frammentazione delle imprese con la nascita di piccole entità.
Nell'ambito delle problematiche evidenziate una soluzione è affidata alla innovazione tecnologica relativa al miglioramento della sicurezza delle opere provvisionali, ma anche ad un efficace controllo delle opere provvisionali utilizzate.
Le opere provvisionali costituiscono una grande varietà di apprestamenti.
Il Testo unico sulla sicurezza richiama gli obblighi sulle misure preventive/protettive, ma mentre per le attrezzature di lavoro richiede che siano oggetto di idonea manutenzione e di controlli periodici (articolo 71), per le opere provvisionali, se si escludono i ponteggi (articolo 137 - «Manutenzione e revisione», ed allegato XIX - «Verifiche di sicurezza ponteggi metallici fissi») non fa cenno specifico a questa tipologia di prescrizione, se non in forma generale (articolo 112 - «Idoneità delle opere provvisionali») prescrivendo il mantenimento «in efficienza per la intera durata del lavoro».
Resta, quindi, per le opere provvisionali fare riferimento, in congiunta all'articolo 112, alle misure generali di tutela ed agli obblighi dettati 1) dall'articolo 15, comma 1, lettera f), «la sostituzione di ciò che è pericoloso con ciò che non lo è, o è meno pericoloso», e 2) dall'articolo 18, comma 1, lettera z), «aggiornare le misure di prevenzione in relazione ai mutamenti organizzativi e produttivi che hanno rilevanza ai fini della salute e sicurezza sul lavoro, o in relazione al grado di evoluzione della tecnica della prevenzione e della protezione».
Al fine di evitare di favorire una interpretazione personalizzata ed una ricerca a macchia di leopardo alquanto dispersiva dei disposti che riguardano il controllo e la manutenzione delle opere provvisionali (apprestamenti che ricadono in un settore come quello delle costruzioni ad alto rischio di accadimento di incidenti), si ritiene opportuno suggerire di modificare l'articolo 112 del decreto legislativo n. 81 del 2008, introducendo un comma riguardante la manutenzione ed i controlli delle opere provvisionali, prescrivendo eventuali sostituzioni degli elementi non più idonei.
Si ritiene inoltre opportuno, in similarità con l'articolo 72 («Obblighi dei noleggiatori e dei concedenti in uso delle attrezzature di lavoro») del sopracitato decreto, introdurre un nuovo articolo che disponga che chiunque venda, noleggi o conceda in uso o locazione finanziaria opere provvisionali, deve attestare, sotto la propria responsabilità, che le stesse siano conformi, al momento della consegna a chi acquisti, riceva in uso, noleggio o locazione finanziaria, ai requisiti di sicurezza disposti dalla legislazione e/o dalla normazione tecnica di prodotto applicabile.
Quanto sopra dovrebbe «costringere» i soggetti interessati a valutare lo stato delle opere provvisionali e a sostituirle quando valutate non più idonee all'uso.
La sicurezza strutturale nelle opere provvisionali, che ha un rilievo essenziale, dipende da numerosi parametri, quali: la frequenza d'uso, il numero dei montaggi e smontaggi, il corretto stoccaggio dei componenti. In relazione a ciò, non essendo possibile stabilire una durata limite della loro vita, la valutazione della loro dismissione potrebbe consistere, in analogia con le sopracitate verifiche sui ponteggi, in dei controlli minimali, riguardanti ad esempio, lo stato di conservazione della protezione contro la corrosione, gli spessori, la linearità degli elementi in strutture snelle, la mancanza di deformazioni e/o danneggiamenti negli elementi portanti, l'efficienza dei sistemi di collegamento e di fissaggio. Le suddette verifiche, tenendo conto che gli accertamenti dovrebbero essere effettuati principalmente in cantiere, dovrebbero essere eseguite solo in modalità visiva e/o funzionale, mentre la modalità strumentale riguarderebbe solo la misura degli spessori in presenza di corrosione. Dovrebbero essere previsti controlli mirati prima, durante e dopo un nuovo ciclo di impiego.
Per i ponteggi, in aggiunta alle verifiche disposte dall'allegato XIX del decreto legislativo n. 81 del 2008, che interessano la sicurezza strutturale, si potrebbe richiedere la sostituzione dei ponteggi a telai utilizzanti «parapetti tradizionali», con quelli impieganti «parapetti di sicurezza temporanei o permanenti», che riguardano la protezione contro le cadute dall'alto, tipologia di incidente che più frequentemente accade nelle fasi di montaggio e smontaggio del ponteggio.
La seguente descrizione dovrebbe chiarire il concetto di sicurezza intrinseca contro le cadute dall'alto, fornito dai «parapetti di sicurezza».
Il criterio di fondo da adottare per lo svolgimento di tale attività, sottolineato dal decreto legislativo n. 81 2008, relativo alle misure generali di tutela (articolo 15) e ai requisiti minimi di sicurezza e di salute per l'uso delle attrezzature di lavoro per eseguire lavori temporanei in quota (articolo 75), è quello di dare la priorità alle misure di protezione collettiva rispetto alle misure di protezione individuali.
Inoltre, lo stesso decreto, sempre con l'articolo 15, al comma 1, lettera c), dispone che le misure di tutela dei lavoratori prevedano «l'eliminazione dei rischi e, ove ciò non sia possibile, la loro riduzione al minimo in relazione alle conoscenze acquisite in base al progresso tecnico».
Allo stato attuale del progresso tecnologico sono stati approntati, per alcune tipologie di ponteggio, dei parapetti di tipo permanente o temporaneo, a seconda che vengano mantenuti in opera o meno nella fase di esercizio del ponteggio, progettati per essere montati dal basso per la protezione del piano di lavoro superiore a mezzo di un opportuno sistema di vincoli, realizzato sui montanti di piano.
Lo scopo perseguito con l'utilizzo di tali misure di protezione contro la caduta risulta quello di proteggere i lavoratori che si portano al livello superiore per il montaggio, smontaggio e trasformazione, riducendo notevolmente il rischio, che si concretizza, invece, quando si utilizzi come protezione soltanto un DPI (dispositivo di protezione individuale) di arresto della caduta, sia nella fase di collegamento del cordino di trattenuta alla linea di ancoraggio (linea di vita), sia durante tutte le fasi lavorative per la presenza costante dei rischi residui dovuti allo stesso intervento del DPI di arresto della caduta.
La misura di protezione collettiva risulta efficace per la riduzione del rischio anche nelle operazioni di sollevamento e di ricevimento degli elementi prefabbricati da parte del lavoratore. Il lavoratore risulta infatti protetto dal rischio connesso allo sporgersi per il recupero del materiale sollevato.
In sintesi gli interventi proposti sono:
- modifica dell'articolo 112 del decreto legislativo n. 81 del 2008, con l'introduzione di un comma riguardante la manutenzione, i controlli delle opere provvisionali e la prescrizione di eventuali sostituzioni degli elementi non più idonei;
- introduzione, in similarità con l'articolo 72 del decreto legislativo n. 81 del 2008 («Obblighi dei noleggiatori e dei concedenti in uso delle attrezzature di lavoro») di un nuovo articolo che disponga che chiunque venda, noleggi o conceda in uso o locazione finanziaria opere provvisionali, deve attestare, sotto la propria responsabilità, che le stesse siano conformi al momento della consegna a chi acquisti, riceva in uso, noleggio o locazione finanziaria, ai requisiti di sicurezza disposti dalla legislazione e/ o dalla normazione tecnica di prodotto applicabile;
- per i ponteggi, in aggiunta alle verifiche disposte dall'allegato XIX del decreto legislativo n. 81 del 2008, che interessano la sicurezza strutturale, si potrebbe richiedere la sostituzione dei ponteggi a telai utilizzanti «parapetti tradizionali», con quelli impieganti «parapetti di sicurezza temporanei o permanenti», che riguardano la protezione contro le cadute dall'alto, tipologia di incidente che più frequentemente accade nelle fasi di montaggio e smontaggio del ponteggio;
- programma di rottamazione e/o sostituzione delle opere provvisionali affiancato da una serie di incentivi, soprattutto di carattere economico e fiscale, che spingano le aziende ad intervenire in tal senso.