Stampa
Categoria: Giurisprudenza amministrativa (CdS, TAR)
Visite: 3356

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE per la LOMBARDIA,
SEZIONE III

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso proposto da E.C., rappresentato e difeso dagli Avv.ti M.C. e M.Ca., presso lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Milano, via ***

contro

Ministero dell'Interno, in persona del ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato con domicilio ex lege presso i suoi uffici in Milano, via ***

per l'annullamento

1. del decreto n. 79/N adottato dal Ministero dell'Interno, notificato il 3 marzo 2006, con cui è stata rigettata la domanda volta al riconoscimento della causa di servizio ed alla concessione dell'equo indennizzo;
2. del presupposto parere n. 268/2005, reso dal Comitato di Verifica per le cause di servizio, nella seduta del 12 ottobre 2005;
3. di tutti gli atti presupposti, connessi e/o conseguenziali.
VISTO il ricorso ed i documenti depositati;
VISTA la memoria di costituzione in giudizio della resistente amministrazione;
VISTI gli atti tutti di causa;
uditi alla pubblica udienza del 4 dicembre 2008, relatore il dott. Dario Simeoli, l'avv.to M.C. per il ricorrente; l'avvocatura distrettuale dello Stato per il convenuto Ministero;

FATTO

Con ricorso notificato il 28 aprile 2006 e depositato l'8 maggio 2006, E.C. ha impugnato il provvedimento in epigrafe, con il quale è stata rigettata l'istanza finalizzata al riconoscimento della causa di servizio ed alla concessione dell'equo indennizzo, chiedendo al Tribunale Amministrativo Regionale di disporne l'annullamento, previa sua sospensione, in quanto viziato da violazione di legge ed eccesso di potere.
Il ricorrente ha premesso di essere, attualmente, in forza presso la Prefettura di Milano in qualità di vice Prefetto aggiunto e di avere presentato, in data 28 febbraio 2003, istanza di riconoscimento della causa di servizio e contestuale concessione dell'equo indennizzo, lamentando di essere affetto da "disturbo depressivo con radicali psicotici in attuale compenso". L'Amministrazione, con il decreto impugnato, reso sulla scorta del parere obbligatorio del Comitato di Verifica, ha respinto la domanda motivando che le patologie riscontrate non sono dipendenti da fatti di servizio.
Si è costituito in giudizio il Ministero Dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, chiedendo il rigetto del ricorso.
All'udienza del 4 dicembre 2007, il Collegio ha disposto consulenza tecnica d'ufficio. In particolare, il CTU è stato incaricato di fornire risposta ai seguenti quesiti:
a) Dica, sulla scorta della documentazione esibita in giudizio e di quella eventualmente ritenuta necessaria e fornita dai ricorrenti in sede peritale, se il ricorrente sia affetto dalle patologie indicata in ricorso;
b) Dica, altresì, se sussista nesso causale in termini di alta probabilità logico razionale tra l'evento patologico eventualmente riscontrato e le condizioni lavorative dedotte in ricorso e quali risultano dalla documentazione in atti;
c) se, in conseguenza dell'evento dannoso e tenuto conto di eventuali precedenti morbosi del soggetto, ovvero della coesistenza o concorrenza di precedenti morbosi, siano derivati al ricorrente postumi che abbiano ridotto in modo permanente l'idoneità del soggetto a svolgere le comuni attività e la propria vita di relazione; nell'affermativa, precisi inoltre la misura percentuale della riduzione della integrità psicofisica del soggetto indicando specificamente come sia pervenuto a determinare la misura percentuale suddetta.
Depositata la relazione peritale, sul contraddittorio così istauratosi, la causa è stata discussa all'udienza del 4 dicembre 2008; all'esito della camera di consiglio, rimasti bisognosi di approfondimento alcuni passaggi dell'elaborato peritale, il Collegio, con ordinanza del 16 febbraio 2009, convocava il CTU; all'udienza del 22 febbraio 2009, il CTU, in contraddittorio delle parti, rendeva chiarimenti sulla relazione peritale il cui supplemento scritto veniva depositato in atti; la causa, a questo punto, veniva dal Collegio nuovamente discussa e decisa con sentenza definitiva.

DIRITTO

1. L'equo indennizzo è un istituto di sicurezza sociale posto, dall'ordinamento, a tutela dell'inabilità dell'individuo conseguente all'inverarsi del rischio professionale. Esso trova origine nell'art. 68 del d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 (testo unico del pubblico impiego), ed è stato successivamente regolamentato con d.P.R. 3.5.1957, n. 686 e d.P.R. 20.4.1994 n. 349; ulteriori modifiche sono state apportate con leggi finanziarie, del 1995 e del 1997, nonché con d.P.R. 29.10.2001 n. 461, recante il regolamento di semplificazione dei procedimenti per il riconoscimento della dipendenza delle infermità da causa di servizio).
Rispetto a quanto previsto in tema di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni, il riconoscimento dell'equo indennizzo presuppone che il fatto di servizio abbia causa o concausa efficiente rispetto alla patologia contratta nel senso che quest'ultima debba risultare non semplicemente contratta dal pubblico dipendente durante il tempo di servizio (in occasione del lavoro) ma, più specificatamente, la patologia deve essere eziologicamente collegata alle finalità del servizio (ulteriore differenza attiene al regime giuridico privilegiato in ordine al possesso dei requisiti contributivi).
La richiesta di equo indennizzo deve riguardare la morte o una menomazione dell'integrità fisica o psichica o sensoriale ascrivibile ad una delle categorie di cui alla tabella A o alla tabella B annesse al d.P.R. 30 dicembre 1981, n. 834; la menomazione conseguente ad infermità o lesione non prevista in dette tabelle è, invece, indennizzabile solo nel caso in cui essa sia da ritenersi equivalente ad alcuna di quelle contemplate nelle tabelle stesse. Qualora la menomazione dell'integrità non comporti una totale inabilità al servizio spetta al dipendente una indennità una tantum.
1.1. In materia di causa di servizio e di equo indennizzo, sia la normativa dettata per gli impiegati dello Stato, sia la normativa con cui detti istituti sono stati estesi ai dipendenti di altri enti, prevedono un procedimento articolato in due distinte fasi, di cui la prima diretta al riconoscimento della causa di servizio e la successiva alla concessione dell'equo indennizzo, con distinti termini per la domanda di riconoscimento della dipendenza dell'infermità da causa di servizio e per la domanda di corresponsione del conseguente equo indennizzo (cfr. Cass. 28 novembre 2001 n. 15059). Il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell'infermità o lesione costituisce accertamento definitivo anche nell'ipotesi di successiva richiesta di equo indennizzo e di trattamento pensionistico di privilegio (art. 12 DPR 29/10/2001 n. 461; deve, pertanto, ritenersi non più valido l'orientamento secondo cui, data l'autonomia dei provvedimenti con cui si concludono le due distinte fasi, anche quando le relative statuizioni vengano incorporate in un unico documento, il provvedimento di riconoscimento dell'infermità come dipendente da causa di servizio non è vincolante per la successiva concessione dell'equo indennizzo: cfr. Cons. Stato, 12.10.2000, n. 5413).
Tanto premesso in termini generali, occorre passare allo scrutinio delle censure.
2. In via pregiudiziale, è infondata l'eccezione di tardività della domanda amministrativa sollevata dalla difesa erariale. L'art. 2 d.P.R. 29 ottobre 2001 n. 46 stabilisce che il dipendente che abbia subito lesioni o contratto infermità o subito aggravamenti di infermità o lesioni preesistenti, ovvero l'avente diritto in caso di morte del dipendente, per fare accertare l'eventuale dipendenza da causa di servizio, presenta domanda scritta all'ufficio o comando presso il quale presta servizio, indicando specificamente la natura dell'infermità o lesione, i fatti di servizio che vi hanno concorso e, ove possibile, le conseguenze sull'integrità fisica, psichica o sensoriale e sull'idoneità al servizio, allegando ogni documento utile. La domanda amministrativa deve essere presentata dal dipendente entro sei mesi dalla data in cui si è verificato l'evento dannoso o da quella in cui ha avuto conoscenza dell'infermità o della lesione o dell'aggravamento.
La presentazione della richiesta di equo indennizzo può essere successiva o contestuale alla domanda di riconoscimento di causa di servizio ovvero può essere prodotta nel corso del procedimento di riconoscimento di causa di servizio, entro il termine di dieci giorni dalla ricezione della comunicazione di cui agli articoli 7, comma 2, e 8, comma 2, d.P.R. 29 ottobre 2001, n. 46; nel caso di presentazione successiva, la richiesta di equo indennizzo deve essere presentata non oltre il termine di sei mesi dalla data di notifica o comunicazione del provvedimento di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell'infermità ovvero da quando si è verificata la menomazione in conseguenza dell'infermità o lesione già riconosciuta dipendente da causa di servizio.
2.1. La norma, appena richiamata, recepisce l'orientamento giurisprudenziale (già formatosi in riferimento all'art. 38 D.M. n. 2716/58 ed art. 4 D.M. n. 1622/83 i cui termini erano ritenuti avere carattere non ordinatorio bensì perentorio da Cass. 8 agosto 1994 n. 7339), secondo cui il termine per la presentazione della domanda amministrativa decorre non dalla insorgenza della patologia ma dal momento in cui il dipendente ha acquisito piena conoscenza non solo della natura e della gravità della malattia dalla quale è affetto, ma anche della sua causa genetica, cioè del nesso di dipendenza dall'attività lavorativa svolta, che devono peraltro risultare da dati certi, quali le risultanze degli accertamenti medici ed i comportamenti tenuti dall'interessato (C. Stato, sez. VI, 1 ottobre 1996 n. 1269).
Orbene, nel caso di specie, i fatti allegati in ricorso devono ritenersi pacifici tra le parti in quanto dalla controparte in nessuna parte contestati. Ciò premesso, ritiene il Collegio che, solo nel febbraio 2003, il ricorrente ha acquisito contezza piena della gravità e della permanenza della menomazione subita: si tratta del periodo in cui egli aveva potuto verificare (cfr. rel. Dott. M. in atti) che la stessa adibizione ad attività non comportanti responsabilità gestionali disposta dall'amministrazione, a decorrere dall'anno 2001, anziché essere risolutiva, aveva assunto nei fatti concorrente valore psicolesivo e quindi valenza di concausa nella determinazione del proprio stato di infermità (cfr. doc. 1 all. ricorrente).
Con riferimento, poi, al termine previsto per la proposizione dell'istanza di concessione dell'equo indennizzo, alcun problema di tardività può porsi dal momento che essa è stata promossa contestualmente a quella di riconoscimento della causa di servizio (cfr. all. ricorrente).
3. Nel merito, come già sopra sottolineato, i presupposti di fatto allegati dal ricorrente (ovvero le condizioni lavorative ed i singoli accadimenti riportati anche nella anamnesi peritale) sono incontestati tra le parti e, pertanto, sono fuori dal thema probandum. Il thema decidendum verte, pertanto, esclusivamente sulla seguente questione di fatto: se le infermità denunciate dal ricorrente siano o meno dipendenti da causa di servizio.
L'amministrazione resistente ha affermato che l'infermità, riscontrata in capo al ricorrente ("pregresso disturbo depressivo con radicali psicotici in attuale compenso"), non può riconoscersi dipendente da fatti di servizio, in quanto trattasi di una forma di anomalia mentale caratterizzata da un errore morboso di giudizio non correggibile né dalla critica né dall'esperienza, circoscritto ad un campo limitato dell'attività mentale: l'affezione, a questa stregua, sarebbe inquadrabile nella categoria delle psicosi endogene e, quindi, tipicamente costituzionali, per cui è da escludere qualsiasi nesso causale o concausale efficiente e determinante con il servizio.
3.1. Secondo un ancora diffuso orientamento giurisprudenziale, il giudizio medico legale circa la dipendenza di infermità da cause o concause di servizio si fonda su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico-discrezionale che, in quanto tali, sono sottratti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvi i casi in cui si ravvisi irragionevolezza manifesta o palese travisamento dei fatti (C.d.S., sez. IV, 16 marzo 2004 n. 1341; C.d.S., sez. IV, 10 luglio 2001 n. 3822) ovvero quando non sia stata presa in considerazione la sussistenza di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione medico finale (C.d.S., sez. VI, 6 maggio 2002 n. 2483). Il sindacato che il giudice della legittimità è autorizzato a compiere sulle determinazioni assunte dagli organi tecnici, ai quali la normativa vigente attribuisce una competenza esclusiva nella materia de qua, deve necessariamente intendersi limitato ai soli casi di travisamento dei fatti e di macroscopica illogicità ictu oculi rilevabili, non essendogli consentito, in alcun caso, di sovrapporre il proprio convincimento a quello espresso dall'organo tecnico nell'esercizio di una attività tipicamente discrezionale e giustificata dal possesso di un patrimonio di conoscenze specialistiche del tutto estranee al patrimonio culturale di detto giudice (T.A.R. Puglia Bari, sez. II, 13 giugno 2008, n. 1497; T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 13 maggio 2008, n. 4487).
Questa impostazione, secondo il Collegio, deve essere sottoposta a radicale rivisitazione sulla base di due alternative ragioni: la prima attiene alla natura della posizione soggettiva tutelata; la seconda prescinde dalla natura della posizione soggettiva tutelata ed attiene al sindacato esercitabile dal giudice amministrativo sugli apprezzamenti tecnici compiuti dalla pubblica amministrazione.

4. Il primo argomento ha carattere pregiudiziale.
Deve ritenersi che la controversia in esame involga posizioni di diritto soggettivo al riconoscimento di emolumenti previdenziali ancora devolute, pure a seguito della c.d. "privatizzazione" del pubblico impiego, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in forza della "riserva soggettiva" avente ad oggetto le controversie di lavoro del personale in regime di diritto pubblico tra cui, come nel caso di specie, il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia (cfr. art. 3 e 63 testo unico n. 165 del 2001). Difatti, i requisiti di fattispecie necessari e sufficienti al riconoscimento della pretesa azionata, al pari di quanto ritenuto dalla costante giurisprudenza del giudice del lavoro (mai revocata in dubbio e quindi da ritenersi diritto vivente) riferita a tutte le prestazioni previdenziali ed assistenziali erogate dalla pubblica amministrazione, sono previsti direttamente dalla legge, residuando in capo alla pubblica amministrazione soltanto un'attività ricognitiva dei presupposti di legge, anche qualora il loro accertamento richiede un giudizio di carattere tecnico.
Non può condividersi l'impostazione tralaticia e solitaria del giudice amministrativo secondo cui, nella controversia avente ad oggetto il diniego di riconoscimento della dipendenza dell'infermità da causa di servizio ovvero di liquidazione dell'equo indennizzo, la posizione giuridica da riconoscere al pubblico dipendente nelle suddette vicende contenziose sarebbe quella del titolare dell'interesse legittimo, disponendo l'amministrazione di potere autoritativi e discrezionali proprio in ragione della particolare natura indennitaria dell'emolumento, e non del diritto soggettivo, che è consistenza che detta posizione assume solo allorché il relativo procedimento si sia positivamente concluso, e con riferimento quindi non all'"an", ma alla corretta liquidazione del "quantum" effettivamente dovuto (C. Stato, sez. IV, 10 luglio 2007, n. 3914).
Deve, infatti, replicarsi che:
- la natura indennitaria è comune a tutti i ristori economici con funzione previdenziale ed assistenziale rispetto ai quali (basti citare l'indennità di accompagnamento e tutte le altre prestazioni di invalidità civile), non si è mai posta in dubbia la consistenza di diritto soggettivo della pretesa;
- gli enti pubblici, in questa materia, non sono certo investiti di una potestà idonea a "mediare" le modalità concrete e specifiche con cui lo Stato sociale intende curare l'interesse di rango costituzionale alla liberazione dell'individuo dallo stato di bisogno (art. 38 Cost.); difatti, incontestabili motivi di universalità, parità di accesso e programmazione delle risorse pubbliche a ciò destinate, richiedono che siffatte valutazioni siano rimesse esclusivamente alla legge; in presenza dei requisiti di fattispecie, l'Amministrazione non potrebbe mai conformare le posizioni giuridiche soggettive, sovrapponendo alla legge un proprio discrezionale bilanciamento di interessi;
- la dottrina specializzata ha sempre ricostruito tali fattispecie in termini di "rapporto giuridico previdenziale";
- per gli stessi motivi, neppure potrebbe parlarsi di attività vincolata nell'interesse pubblico giacché siamo, senza dubbio, in presenza di norme di relazione che disciplinano integralmente il rapporto con l'amministrato;
- la tesi contraria, da ultimo, introdurrebbe nel sistema delle tutele, una vistosa irragionevolezza giacché la medesima pretesa azionata dal ricorrente viene dalla giurisdizione ordinaria (cui è rimessa, giova ricordare, salvo le poche categorie non contrattualizzate, la cognizione dell'intero contenzioso concernente il riconoscimento della causa di servizio per coloro che sono alle dipendenze della pubblica amministrazione, oltre che di tutte le restanti controversie previdenziali ed assistenziali) tutelata nelle forme del diritto soggettivo; del resto, non si vede perché la pretesa all'equo indennizzo del professore universitario sarebbe fronteggiata da una pubblica potestà mentre la medesima pretesa avanzata dal direttore generale di un ministero ovvero da un professore di liceo necessiterebbe per contro di una mera attività ricognitiva del datore di lavoro); a meno di non voler far dipendere la consistenza della posizione soggettiva riferita ai medesimi interessi non dal quadro di diritto sostanziale ma dalla mera circostanza processuale della devoluzione della relativa controversia ad un ordine giurisdizionale piuttosto che un altro.
4.1. Vertendosi, per i motivi appena svolti, in materia di diritti e di giurisdizione esclusiva, il Giudice investito della presente controversia non incontra alcun limite istruttorio e cognitorio nell'accertamento del rapporto controverso con la pubblica amministrazione; ben può, in definitiva, procedere a verificare in prima persona il possesso, in capo al ricorrente, dei requisiti di legge per l'ottenimento dell'emolumento.
5. Anche a prescindere dalla natura della posizione soggettiva azionata, ritiene il Collegio che, qualora pure si vertesse in sede di giurisdizione di legittimità, il giudice amministrativo, nella materia di cui trattasi, ben potrebbe svolgere un sindacato pieno e non di mera ragionevolezza sugli apprezzamenti medici espressi dalle commissioni tecniche a ciò deputate.
La giurisprudenza sulla sindacabilità meramente estrinseca della valutazione medica in tema di causa di servizio si colloca all'interno di un orientamento ancora assai diffuso presso il giudice amministrativo, nonostante significative ed assai autorevoli spinte alla riconsiderazione dell'argomento propugnata in talune importanti sentenze (Cons. Stato, sez. IV, 09 aprile 1999 n. 601) e da parte di autorevole dottrina.
In particolare, l'opinione secondo cui le valutazioni espresse in materia medico-legale dalle speciali commissioni mediche siano sindacabili dal giudice amministrativo solo nei ridottissimi limiti costituiti dalla carenza dei presupposti e della illogicità ictu oculi non è condivisibile per i seguenti motivi: non esiste una riserva di amministrazione sugli apprezzamenti tecnico-discrezionali in sé considerati; il giudice amministrativo (anche nella giurisdizione di legittimità) non incontra alcun limite di accesso al fatto; un controllo "debole" sugli apprezzamenti tecnico discrezionali può ammettersi solo allorquando l'accertamento del fatto equivalga alla individuazione implicita degli interessi che l'atto stesso mira a soddisfare.

Di seguito, lo sviluppo di tali assunti.

5.1. La "discrezionalità tecnica", secondo l'unanime considerazione dottrinale, ricorre quando l'amministrazione, per provvedere su un determinato oggetto, deve accertare un fatto sulla scorta di una regola tecnica cui la norma giuridica conferisce rilevanza diretta o indiretta. L'applicazione della regola tecnica comporta valutazioni suscettibili di apprezzamento opinabile qualora la stessa, a sua volta, rinvia a concetti indeterminati o imprecisi inerenti alle circostanze presupposte per l'esercizio del potere provvedi mentale. Il carattere non obiettivo dell'accertamento differenzia la discrezionalità tecnica da quella del mero accertamento di un fatto sebbene, in entrambi i casi, i fatti costituiscono presupposti di operatività della norma e di validità dell'atto.
Quella degli apprezzamenti tecnici non è sicuramente un'area riservata alla pubblica amministrazione perché non rappresenta una espressione di potere funzionale. Ciò che è certamente precluso al giudice amministrativo (in sede di giudizio di legittimità) è la diretta valutazione dell'interesse pubblico concreto relativo all'atto impugnato: in altre parole, il merito dell'atto amministrativo concretatosi nel giudizio di valore e di scelta che "specializza" la funzione amministrativa. La questione di fatto, che attiene ad un presupposto di legittimità del provvedimento amministrativo, non si trasforma, soltanto perché opinabile, in una questione di opportunità, anche se è antecedente o successiva ad una scelta di merito (notazione quest'ultima limpidamente colta da Cons. Stato, sez. IV, 09 aprile 1999 n. 601). Lo sconfinamento nella sfera del merito è configurabile solo quando la statuizione del giudice si spinga ad una diretta e concreta valutazione dell'opportunità e convenienza dell'atto giacché, in tal caso, la volontà dell'organo giudicante finisce per sostituirsi a quella dell'amministrazione.
La mancanza di riserva di amministrazione in tema di valutazioni tecniche è comprovata dal fatto che, nelle liti tra privati e p.a. devolute alla cognizione del giudice ordinario, gli elementi tecnici sono conosciuti con pienezza, direttamente o tramite un consulente (nel giudizio civile, la CTU viene utilizzata sia per fare valutazioni che semplici accertamenti).
5.2. Neppure è insito nel processo amministrativo di legittimità un limite strutturale di accedere direttamente al fatto. Il potere di accertare i presupposti di fatto del provvedimento impugnato costituisce, anzi, lo specifico della giurisdizione amministrativa di legittimità (in ciò differenziandosi dalla cognizione, parimenti detta di legittimità, della Suprema Corte di Cassazione). Lo stesso progressivo spostamento dell'oggetto del giudizio amministrativo dall'atto alla fondatezza della pretesa giuridica azionata, invocato da autorevole parte della dottrina e della giurisprudenza, rende oramai intollerabile l'idea di una cognizione ristretta ai soli elementi di fatto che risultino esclusi o sussistenti in base alle risultanze procedimentali.
L'introduzione nel processo amministrativo dello strumento della C.T.U., dapprima per la sola giurisdizione esclusiva (art. 35, comma 3, D.lgs. n. 80/98) e poi anche in quella di legittimità (ad opera dell'art. 1 l. n. 205/2000), ha fatto cadere anche quei vincoli ai poteri istruttori che venivano invocati a fondamento della limitazione del sindacato del giudice amministrativo. Nel processo del pubblico impiego, del resto, l'esperibilità della consulenza tecnica era stata anticipata dalla Consulta (C. Cost. n. 146 del 1987) che, con sentenza additiva, aveva integrato la fattispecie legale ritenendo necessario, nella materia de qua, il più completo accertamento del fatto.
Non è ultroneo sottolineare sul punto che se ben può il giudice amministrativo, al fine di esercitare il sindacato sulla c.d. discrezionalità tecnica della p.a., avvalersi della c.t.u., tale strumento non può essere utilizzato per supplire ad un onere probatorio non assolto dalla parte. Infatti, il principio per cui il ricorrente è tenuto semplicemente a prospettare al giudice adito una ricostruzione attendibile sotto il profilo di fatto e giuridico delle circostanze addotte si giustifica nei soli casi in cui la disponibilità degli elementi probatori pertenga alla sola pubblica amministrazione mentre il privato, per la sua posizione di disparità sostanziale, non sia altrettanto in grado di fare. Quando, invece, tali elementi rientrino nella disponibilità della parte privata occorre che il ricorrente supporti la propria domanda, allegando e dimostrando in giudizio tutti gli elementi costitutivi della sua pretesa (Consiglio Stato, sez. VI, 04 settembre 2007, n. 4621).
5.3. Vi sono, tuttavia, ipotesi in cui il sindacato del giudice amministrativo sull'attività discrezionale di natura tecnica non consente alcun potere sostitutivo del giudice tale da sovrapporre all'operato della pubblica amministrazione la propria valutazione tecnica opinabile o il proprio modello logico di attuazione del "concetto indeterminato" (avvalendosi di perito ausiliario).
Rileva, al riguardo, la seguente distinzione.
In un primo novero di casi, pure solitamente ricondotti alla nozione di discrezionalità tecnica ma che, secondo il Tribunale, sarebbe meglio definire in termini di "valutazione tecnica complessa non discrezionale", i fatti presupposti dal provvedimento, per quanto di opinabile accertamento, sono pur sempre presi in considerazione dalla norma nella loro dimensione oggettiva di "fatto storico" giuridicamente rilevante. La norma di azione, qui, indica con precisione il bisogno tutelato e la tutela giurisdizionale, per essere effettiva, deve consentire al giudice un controllo penetrante attraverso la piena verifica del fatto sotto il profilo della sua verità.
In altre ipotesi, per le quali invece è effettivamente utile e pregnante il termine "discrezionalità tecnica", presupposto del provvedimento non è il mero fatto storico ma il fatto "mediato" e "valutato" dalla pubblica amministrazione. Qui, l'attività valutativa ed integrativa della p.a. equivale in tutto e per tutto a descrivere "implicitamente" l'interesse pubblico che l'atto stesso mira a soddisfare. Tale tipologia di apprezzamento tecnico appartiene all'area della vera e propria discrezionalità, distinguendosi da quella denominata "amministrativa" sol perché vi difetta la valutazione comparativa con altri interessi secondari, concretandosi (di per sé) nella sola compiuta identificazione dell'unico interesse pubblico sotteso all'accertamento del fatto.
Con l'accertamento tecnico discrezionale la valutazione concorre alla compiuta definizione della fisionomia dell'interesse pubblico primario assegnato alla cura della p.a.; nel prosieguo dello stesso procedimento, può essere richiesto alla amministrazione anche il bilanciamento con altre istanze pubbliche e private, ma tale ulteriore ed eventuale segmento procedimentale, in cui si esercita la "discrezionalità amministrativa", rimane concettualmente ben distinto dal primo. Alla luce di tale ricostruzione teorica, si spiega agevolmente perché il sindacato su tale peculiare manifestazione di giudizio denominata "discrezionalità tecnica", al pari di qualunque determinazione realmente discrezionale (con ciò intendendosi la scelta sulle modalità di cura dell'interesse pubblico), debba essere contenuto nei limiti del controllo di legittimità. Sul versante della tutela, ne consegue, per il giudice l'impossibilità di sostituire la valutazione compiuta dall'organo amministrativo, salvo sanzionarne l'estrinseca irragionevolezza.
5.4. Nel quadro di tale cornice concettuale sembra essersi mossa la giurisprudenza, formatasi in materia di accertamento dei fatti posti a fondamento dei provvedimenti dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, la quale ha ritenuto che le valutazioni tecniche dell'Autorità, fondate su regole scientifiche inesatte ed opinabili (ad esempio, di carattere economico) debbono decodificare "concetti giuridici indeterminati" in cui l'apprezzamento tecnico contiene anche una attività di interpretazione dell'interesse pubblico assegnato alla cura della pubblica amministrazione. Ne consegue la necessità di distinguere un controllo di tipo "forte", che si traduce in un potere sostitutivo del giudice, il quale si spinge fino a sovrapporre la propria valutazione tecnica opinabile a quella dell'amministrazione" ed un controllo di tipo "debole" in cui le cognizioni tecniche acquisite (eventualmente) grazie al consulente vengono utilizzate solo allo scopo di effettuare un controllo di ragionevolezza e coerenza tecnica della decisione amministrativa." (Cons. Stato, IV, n. 5287 del 6-10-2001). In presenza di casi in cui la distinzione tra il carattere di opinabilità dei giudizi tecnici (attratti nella cognizione del giudice) e i profili della opportunità (sottratti al sindacato) non è così netta deve escludersi il sindacato giurisdizionale di tipo forte (sostitutivo) ed ammettersi solo il controllo di tipo debole (il self restraint del Consiglio di Stato è analogo a quello pure adottato dalla Corte di Giustizia CE sulle valutazioni economiche complesse fatte dalla Commissione: sentenze 11 luglio 1985, causa 42/84, Remia, punto 34, e 17 novembre 1987, cause riunite 142/84 e 156/84, BAT e Reynolds, punto 62; 28 maggio 1998, C-7/95, John Deere, punto 34).
5.5. La corretta applicazione dei principi tutti sopra esposti comporta che l'opinabilità degli apprezzamenti tecnici medici, cui la norma di sicurezza sociale subordina il conseguimento del beneficio previdenziale invocato in questa sede, non rientra nelle ipotesi in cui è impedita la loro sostituzione con gli accertamenti istruttori compiuti dal giudice che ne abbiano riscontrato l'insufficienza quanto a criterio seguito e a procedimento applicativo utilizzato. Difatti, la regola tecnica inserita nella struttura della norma giuridica, nella specie, è strumentale al solo accertamento di un fatto storico (presupposto sanitario), avendo già il legislatore compiutamente identificato il bisogno tutelato mercé la determinazione del tipo di patologia e di lavorazione, dell'entità del beneficio ritenuto compatibile con le altre missioni di bilancio pubblico, del modello di relazione causale tra patologia e condizioni di lavoro. Con l'ulteriore avvertenza che, nei giudizi aventi ad oggetto il riconoscimento di una patologia come causa di servizio, gli elementi medici in base a cui accertare tale riconoscimento sono nella disponibilità del ricorrente e in presenza di un accertamento negativo da parte dell'amministrazione spetta allo stesso fornire quanto meno un principio di prova a fondamento della sua pretesa.
6. Nel merito, ritiene il Collegio che il consulente tecnico incaricato abbia sottolineato convincentemente, con motivazione chiara ed immune da vizi logici che il Collegio pienamente condivide e fa propria, gli elementi che, da un lato, suffragano il nesso di derivazione causale tra la patologia riscontrata e il servizio lavorativo prestato dal ricorrente, dall'altro, pongono in evidenza l'errore in cui è incorsa la pubblica amministrazione.
6.2. In termini generali, ai fini dell'accertamento del nesso di causalità tra condotta ed evento occorre che, in base ad una legge scientifica di copertura, il giudice sia in grado di affermare che l'evento è conseguenza della condotta con alto grado di probabilità scientifica razionale. Pertanto, il giudice può affermare di avere accertato il nesso di causalità con alto grado di probabilità o elevato grado di probabilità razionale o, se si vuole, oltre ogni ragionevole dubbio, solamente se le leggi di copertura di cui si serve consentono di affermare che senza lo svolgimento della condotta lavorativa in oggetto l'evento lesivo nella stragrande maggioranza dei casi non si sarebbe verificato. La conferma dell'ipotesi sull'esistenza del nesso causale non deve essere dedotta esclusivamente dal coefficiente di probabilità espresso dalla legge statistica, poiché il giudice può verificarne la validità nel caso concreto, sulla base delle circostanze del fatto e dell'evidenza disponibile. Ove il ricorso alle nozioni di patologia medica e medicina legale non possano fornire un grado di certezza assoluta, la ricorrenza del suddetto rapporto di causalità non può essere esclusa in base al mero rilievo di margini di relatività, a fronte di un serio e ragionevole criterio di probabilità scientifica, specie qualora manchi la prova della preesistenza, concomitanza o sopravvenienza di altri fattori determinanti.
6.3. Sulla scorta della documentazione esibita in giudizio e l'approfondimento testistico eseguito nel corso delle operazioni peritali, risulta che il dottor E.C. ha un disturbo dell'adattamento con ansia e somatizzazione in risposta a fattori stressanti presenti in ambiente lavorativo, associato a disturbi psicotici preesistenti. Il pregiudizio derivatone incide sulle comuni attività e sulla vita di relazione (15% danno biologico determinato con riferimento ai comuni baremes medico legali in materia).
Secondo la letteratura scientifica, il danno psichiatrico di cui soffre il ricorrente compare in seguito ad uno o più eventi o situazioni di stress psico-sociali oggettivamente identificabili ed è caratterizzato da intensa sofferenza soggettiva e compromissione della funzionalità lavorativa, relazionale e sociale.
L'amministrazione ritiene che l'affezione sofferta dal ricorrente (disturbo depressivo) sarebbe inquadrabile nella categoria delle psicosi endogene del soggetto e, quindi, tipicamente costituzionali, per cui sarebbe da escludere qualsiasi nesso causale o concausale efficiente e determinante con il servizio.
Invero, non è dato comprendere, quale motivazione scientifica possa giustificare la conclusione secondo cui un disturbo dell'adattamento cronico ansioso depressivo, dalla letteratura ricondotto eziologicamente a condizioni di stress psico-sociali, debba ritenersi esclusivamente una coda del radicale psicotico senza poter riconoscere alle condizioni lavorative una apprezzabile efficacia concausale (giova ricordare che le vicissitudini negative e lo stress lavorativo che il ricorrente ha vissuto, a partire dal 1996, sono incontestate tra le parti). Dato atto che effettivamente l'attività svolta dall'interessato fu impegnativa e stressante, è irrazionale escludere per tali tali fattori ogni efficienza causale o concausale nel determinismo della patologia, ciò sol perché erano presenti pregressi fattori di rischio (che prescindono dalle esposizione del paziente alle condizioni di servizio ed afferiscono alla struttura di personalità del paziente).
Assai più razionale e conforme alla letteratura appare la ricostruzione del CTU, peraltro non contraddetta dai periti di parte, secondo cui il disturbo in questione ha effettivamente agito su di un locus minoris resistentiae, nel senso che i radicali psicotici ed il pregresso trauma cranico (per il quale il CMO, in data 5 maggio 1993, ebbe a riconoscere un danno neuro psichico) giocarono senza dubbio un ruolo di concause aggravanti; tuttavia, non vi sono ragioni per escludere la compresente portata eziologica di un fattore (stress lavorativo concretamente accertato) unanimemente ritenuto idoneo ai fini della insorgenza della patologia sofferta dal ricorrente.
6.4. Del resto, il giudizio di esclusione della dipendenza da causa di servizio dell'infermità per il solo fatto della preesistenza di fattori di rischio, in fattispecie nella quale sia documentata l'attività continuativa particolarmente impegnativa e stressante del pubblico dipendente, costituisce affermazione di criterio tecnico inadeguato, come segnalato da costanti acquisizioni giurisprudenziali (cfr. Cass., 6 novembre 1995, n. 11559). La predisposizione morbosa non esclude il nesso causale tra patologia ed evento infortunistico, in relazione anche al principio di equivalenza causale di cui all'art. 41 c.p., che trova applicazione nella materia degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali e che un ruolo di concausa va attribuito anche ad una minima accelerazione di una pregressa malattia.
6.5. A fronte delle descritte risultanze peritali, l'amministrazione non ha controdeddotto alcuna puntuale censura e neanche ha offerto ulteriori elementi che consentano di integrare la valutazione amministrativa.
7. In definitiva, il ricorso deve essere accolto dal momento che è stata offerta la prova del nesso condizionante tra le mansioni svolte e l'evento lesivo insorto nel senso che l'attività lavorativa è stata condizione necessaria dell'evento lesivo con alto o elevato grado di credibilità razionale o probabilità logica. Le preesistenze dello stato morboso già in essere, solo concausalmente possono essere associate all'evento dannoso per cui è causa.
7.1. La piana lettura del ricorso rende evidente che, al di là della impostazione impugnatoria e della formula terminativa in termini caducatori delle conclusioni, giustificata dalla necessità di uniformarsi allo strumentario concettuale tradizionalmente adoperato dalla giurisprudenza amministrativa, la pretesa sostanziale del ricorrente è volta all'accertamento della dipendenza della propria patologia da causa di servizio; in tal senso deve essere riqualificato il petitum.
La pronuncia è di mero accertamento non avendo il ricorrente chiesto la condanna della pubblica amministrazione al pagamento delle somme dovute a titolo di equo indennizzo e neppure l'accertamento che l'infermità di cui è affetto sia ascrivibile alla tabella A annessa alla legge n. 834 del 1981.
8. Le spese di lite seguono la soccombenza come di norma.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede:
Accoglie il ricorso e, per l'effetto, dichiara il diritto del ricorrente al riconoscimento della causa di servizio;
Condanna l'amministrazione resistente al pagamento delle spese di lite che si liquida in Euro 1.200, 45, oltre IVA e CPA come per legge;
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 4 dicembre 2008, con l'intervento dei seguenti magistrati:

dott. Domenico Giordano Presidente,
dott. Stefano Cozzi Referendario
dott. Dario Simeoli Referendario Estensore