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Categoria: Approfondimenti
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Chiara Lazzari

Docente di Relazioni industriali nell'Università di Urbino “Carlo Bo”
Condirettore di Olympus

Obblighi e poteri dei coordinatori in materia di sicurezza e di salute nel d. lgs. n. 494/1996 e successive modificazioni: profili giuslavoristici

 

 

Sommario: 1. Progettazione dell’opera e pianificazione della sicurezza in cantiere: la redazione del piano di sicurezza e di coordinamento.2. (segue) La predisposizione del fascicolo tecnico. 3. La figura del coordinatore per l’esecuzione dei lavori.4. (segue) I compiti di verifica sull’attuazione del PSC.5. (segue) L’attività di coordinamento.6. (segue) Il ruolo progettuale.7. (segue) La vigilanza su imprese esecutrici e committente.8. (segue) I poteri di sospensione cautelativa.9. I rapporti fra committente (o responsabile dei lavori) e coordinatori in materia di sicurezza e di salute.

 

1. Progettazione dell’opera e pianificazione della sicurezza in cantiere: la redazione del piano di sicurezza e di coordinamento.

Accanto al committente, le due figure cardine della sicurezza in cantiere sono rappresentate dai coordinatori in materia di sicurezza e di salute durante la progettazione e la realizzazione dell’opera. In particolare, ai sensi dell’art. 3, co. 3, d. lgs. n. 494/1996 (cd. “decreto cantieri”), come modificato dal d. lgs. n. 528/1999, presupposta in ogni caso la presenza, anche non contemporanea, di più imprese (da intendersi come dato reale e non già meramente ipotetico: Tar Sicilia Palermo, sez. II, 13-01-2004, n. 101, Foro amm. Tar, 2004, 246), il committente (od il responsabile dei lavori), contestualmente all’affidamento dell’incarico di progettazione esecutiva, è tenuto a procedere alla designazione del coordinatore per la progettazione, qualora si tratti di cantieri la cui entità presunta sia pari o superiore a 200 uomini-giorno, o i cui lavori comportino i rischi particolari elencati nell’allegato II al decreto stesso. La giurisprudenza (C. pen., sez. III, 07-07-2003, n. 28774, Ig. sic. lav., 2003, 547) ha chiarito che l’obbligo di nomina scatta solo se “sono presenti più imprese, se la forza lavoro è pari o superiore a duecento uomini giorno e se vi siano rischi specifici”, con ciò escludendo implicitamente la sussistenza dell’obbligo de quo nell’ipotesi di esclusivo intervento di più lavoratori autonomi (v. anche Guariniello 2004; Pasquarella 2005, 1015; nello stesso senso si veda pure la Nota del Ministero del lavoro 22-02-2001, n. 418), o nel caso d’esecuzione dei lavori ad opera dei medesimi soggetti, pur se unitamente ad una (sola) impresa (Masini 2005, 215). Non si deve, infatti, dimenticare che proprio quest’ultima nozione (i. e.: quella d’impresa) è utilizzata dal d. lgs. n. 494/1996 quale sinonimo di datore di lavoro, “sicché chi non riveste tale qualifica (come, appunto, i lavoratori autonomi), non deve essere ritenuto alla stregua di un’impresa” (Masini 2005, 215). Del resto, quando il decreto legislativo ha voluto considerare detti lavoratori l’ha espressamente indicato (v., in proposito, le norme ricordate da Trupiano 2001, 289-290); in mancanza di un’esplicita chiamata in causa, se ne deve, dunque, dedurre la loro esclusione dalla disciplina predisposta per le imprese.

La centralità, nell’impianto del d. lgs. n. 494/1996, della figura del coordinatore per la progettazione si comprende alla luce della volontà legislativa di considerare la prevenzione non già quale fattore indipendente rispetto all’intervento edilizio da realizzare, ma come elemento strutturale del medesimo, rilevante sin dalla fase progettuale dei lavori. Nelle intenzioni del legislatore, infatti, la predisposizione del progetto implica necessariamente anche la pianificazione della sicurezza in cantiere, in conformità, del resto, al sesto considerando della Direttiva 92/57/CEE (cui il d. lgs. n. 494/1996 ha dato attuazione relativamente all’ordinamento italiano), secondo il quale “le scelte architettoniche e/o organizzative non adeguate o una carente pianificazione dei lavori all’atto della progettazione (…) hanno influito su più della metà degli infortuni sul lavoro nei cantieri della Comunità” (per un’analisi di tale direttiva cfr. Bacchini 2001a, 251 ss.; per uno studio comparato sull’attuazione che della medesima è stata data nei vari ordinamenti v. Rossi-Binocoli 2004). “Ne consegue la necessità…di una stretta collaborazione delle figure professionali coinvolte nella progettazione e cioè il progettista dell’opera, in qualità di esperto in materia architettonica, strutturale, impiantistica ecc. e del Coordinatore per la sicurezza in fase di progettazione” (Linee guida per l’applicazione del d.P.R. n. 222/2003, predisposte dal Coordinamento tecnico interregionale della prevenzione nei luoghi di lavoro e della Commissione salute e dal Gruppo di lavoro “Sicurezza Appalti pubblici” di ITACA, approvate dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome in data 01-03-2006).

Gli obblighi gravanti su quest’ultimo soggetto, stabiliti nell’art. 4 d. lgs. n. 494/1996 e penalmente sanzionati dal successivo art. 21, co. 1, confermano la rilevanza del suo ruolo. Com’è noto, il primo di questi concerne la redazione del piano di sicurezza e di coordinamento (d’ora in poi: PSC) di cui all’art. 12 del medesimo decreto. A tal proposito, può osservarsi come, antecedentemente alle modifiche apportate dal d. lgs. n. 528/1999 (sulle quali cfr., per tutti, Bacchini 2000, 205 ss.; Lai 2000, 443 ss.; Margiotta 2000; Moccia 2001, 191 ss.; Pennesi-Santirocco-Primerano 2000; Semeraro 2000; Soprani 2001, 277 ss.; Vettor 2000), la norma facesse riferimento alla fase di “progettazione esecutiva” per indicare il momento in cui procedere alla stesura del piano in oggetto; sicché, nonostante il d. lgs. n. 494/1996, al pari della Direttiva comunitaria, non distinguesse fra appalti pubblici e privati, entrambi inclusi nel rispettivo ambito di applicazione (Ferruti 1999, 371; Soprani 1999, V), era di tutta evidenza come il modello posto alla base dell’articolo in esame, nella sua versione originaria, fosse quello dell’appalto di opere pubbliche (Ferruti 1999, 371; Focareta 1996, 989; Lanotte 1997, 766), essendo la fase di progettazione esecutiva tipica proprio delle procedure seguite in questo settore (v. l’art. 16, co. 1, l. n. 109/1994, in virtù del quale la progettazione si articola in diverse fasi – preliminare, definitiva ed esecutiva – caratterizzate da un differente grado di approfondimento tecnico, ed ora – dopo l’abrogazione della l. n. 109/1994 ad opera dell’art. 256, co. 1, d. lgs. n. 163/2006 – l’art. 93, co. 1, dello stesso decreto). Sorgeva, dunque, la necessità di interpretare la disposizione in modo da individuare anche per gli appalti privati una precisa collocazione temporale dell’adempimento degli obblighi posti a carico del coordinatore. La nuova versione della norma – nella quale è stato soppresso l’aggettivo “esecutiva” – elimina definitivamente ogni dubbio al riguardo, sancendo in maniera incontrovertibile il principio giusta il quale la pianificazione della sicurezza nel cantiere deve accompagnare la progettazione dell’opera sin dalla primissima fase d’ideazione, influenzandone i contenuti.

La formulazione dell’art. 4, co. 1, come risultante dopo le modifiche introdotte dal d. lgs. n. 528/1999, non consente invece di affermare ancora la delegabilità dell’obbligo di cui alla lett. a), non essendo più prevista la possibilità di far predisporre il piano da un soggetto terzo. Sono, dunque, superati i problemi relativi all’eventuale responsabilità penale dell’incaricato della redazione, qualora tale attività fosse stata svolta in seguito ad una traslazione di funzioni, e non già come semplice consulenza esterna rispetto ad un atto posto in essere dal coordinatore (cfr., in proposito, Lanotte 1997, 767). Di conseguenza, considerata anche la cancellazione, nella nuova versione dell’art. 9 d. lgs. n. 494/1996, del riferimento alla stesura del PSC da parte del datore di lavoro, viene meno la possibilità di affidare a quest’ultimo la concreta predisposizione di detto piano, evenienza, questa, che poteva verificarsi specie quando l’appaltatore fosse stato incaricato di curare anche la progettazione dei lavori (sulla situazione antecedente la riforma v. Lanotte 1997, 766; Saresella 1997, 469; Stolfa-Martinelli 1997, 356).

L’art. 4 esige che l’obbligo di cui alla lett. a) sia in ogni caso adempiuto prima della richiesta di presentazione delle offerte: la disposizione normativa rivela tutta la sua importanza specie alla luce dell’art. 12, co. 1, in base al quale il PSC deve necessariamente indicare la stima dei costi imputabili alla sicurezza, tra l’altro non soggetti al ribasso nelle offerte delle imprese esecutrici. Invero, se il decreto avesse previsto la redazione del piano in questione in un momento diverso, “è evidente che l’attività di pianificazione della sicurezza e della salute, sotto il profilo della stima dei relativi costi, ne sarebbe stata inevitabilmente condizionata” (Soprani 2006b, 396). La norma si mostra coerente altresì con quanto disposto dagli artt. 13, co. 1 e 12, co. 2, in virtù dei quali il PSC deve essere tempestivamente trasmesso ai partecipanti alla gara d’appalto, costituendo parte integrante del futuro contratto. In tal modo, il piano de quo assurge ad una dimensione contrattuale (non nel senso di determinare la “privatizzazione” delle esigenze di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, che, in quanto beni di rilevanza pubblicistica, sono sottratti alla libera disponibilità delle parti, ma) perché esso finisce con il condizionare il giudizio sull’adempimento degli obblighi negoziali da parte dell’appaltatore, divenendo il profilo della sicurezza elemento essenziale dell’opera che egli è contrattualmente tenuto a realizzare. Peraltro, attesa la necessità per le imprese di adottare gli opportuni adeguamenti in vista dell’attuazione del piano, è da ritenere che la redazione debba essere effettuata con congruo anticipo rispetto all’inizio effettivo dei lavori, anche al fine di consentire lo svolgimento del contraddittorio con i rappresentanti per la sicurezza disciplinato nell’art. 14 (Cervetti Spriano 1999, 40).

In verità, la previsione dell’obbligo di elaborare il PSC non costituisce un’assoluta novità nel panorama giuridico italiano: esso, infatti, era stato introdotto per la prima volta dalla l. n. 205/1989 a carico delle imprese esecutrici di lavori per i campionati mondiali di calcio di Italia ‘90, per essere successivamente esteso, con la l. n. 55/1990 (emanata in materia di prevenzione della delinquenza di tipo mafioso), a tutte le imprese esecutrici di opere pubbliche (cfr. Porreca 1998b, 567-568; Dubini 1996, 3063; per una ricostruzione del quadro normativo in materia di prevenzione nei cantieri di lavoro cfr. anche Cola-Zgagliardich 1998, 17 ss.). Con il d. lgs. n. 494/1996, l’obbligo in questione trova applicazione anche nel settore privato, fino a quel momento escluso dalla disciplina più garantista predisposta in tema di sicurezza negli appalti pubblici. Il decreto, tuttavia, introduce in proposito anche elementi di forte novità rispetto alle pregresse normative, poiché, modificando radicalmente l’approccio al tema della prevenzione degli infortuni con la previsione di un marcato coinvolgimento del committente – precedentemente limitato dai giudici, in assenza di specifiche disposizioni, ai casi d’ingerenza nell’attività dell’appaltatore, d’inidoneità professionale di quest’ultimo e di mancata informazione sui rischi ambientali (per un riepilogo dei principi affermati dalla giurisprudenza cfr. Masini 2002, 408 ss.) –, trasferisce l’obbligo di redazione del PSC dalle imprese esecutrici all’area della committenza (art. 3). In effetti, come riconosciuto dalla giurisprudenza, secondo l’impianto del d. lgs. n. 494/1996 è il committente (e non più l’appaltatore, datore di lavoro) il perno intorno al quale ruota ormai la sicurezza nei cantieri (C. pen., sez. III, 19-05-2003, n. 21995, Ig. sic. lav., 2003, 547; C. pen., sez. III, 07-07-2003, n. 28774, cit.).

La preesistenza di una normativa ad hoc per il settore degli appalti pubblici ha posto notevoli problemi di coordinamento con la disciplina dettata dal d. lgs. n. 494/1996. In particolare, con specifico riguardo all’art. 18, co. 8, l. n. 55/1990 (“le stazioni committenti della Pubblica Amministrazione stabiliscono a carico delle imprese esecutrici l’obbligo di predisporre, prima dell’inizio dei lavori, il piano delle misure per la sicurezza fisica dei lavoratori”), mentre in un primo momento si era affermata l’abrogazione tacita della norma in seguito all’entrata in vigore del cd. “decreto cantieri” (Circolare Ministero del Lavoro 18-03-1997, n. 41; Cosio 1997, 584; Lanotte 1997, 762; Marchianò 1998, 77; Soprani 1998, 106; Stolfa-Martinelli 1997, 357; in argomento v. pure Cola-Zgagliardich 1998, 85-86), successivamente si era esclusa l’operatività della stessa solo qualora avesse trovato applicazione il d. lgs. n. 494/1996, ai sensi dell’art. 3, co. 3 (Circolare Ministero del Lavoro 05-03-1998, n. 30; Cons. St., sez. II, par. 01-07-1998, Ig. sic. lav., 1998, 539; Caserta-Cosio-Leonardi 1998, XVIII; De Falco 2004, 2631). In proposito, era stato però osservato che le modifiche apportate alla l. n. 109/1994 dalla l. n. 415/1998 (cd. Merloni-ter), ed in particolare la previsione dell’obbligo di predisporre un piano sostitutivo di sicurezza (d’ora in poi: PSS) da parte dell’appaltatore per i casi in cui non si rientrasse nel campo applicativo del d. lgs. n. 494/1996, sembravano confermare che negli appalti pubblici lo strumento alternativo al PSC fosse costituito non dal documento previsto nell’art. 18, co. 8, l. n. 55/1990, abrogato dall’entrata in vigore del “decreto cantieri”, bensì dal piano di cui all’art. 31, co. 1-bis, lett. b), l. n. 109/1994. Quest’ultimo, peraltro, non si sarebbe potuto identificare con il vecchio piano contemplato dalla normativa del 1990, mutuando piuttosto i propri contenuti dalle previsioni di cui all’art. 12, co. 1, d. lgs. n. 494/1996 (Soprani 1999, XXIII). In ogni caso, i dubbi paiono oggi definitivamente superati a seguito dell’espressa abrogazione dell’art. 18 l. n. 55/1990 ad opera dell’art. 256, co. 1, d. lgs. n. 163/2006.

Sempre con riguardo agli appalti di opere pubbliche va altresì ricordata l’esclusione dalla partecipazione alle procedure d’affidamento dei soggetti “che hanno commesso gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di sicurezza e ad ogni altro obbligo derivante dai rapporti di lavoro” (art. 38, co. 1, lett. e)  d. lgs. n. 163/2006  e già art. 75, co. 1, lett. e), d.P.R.  n. 554/1999, oggi abrogato dall’art. 256, co. 1, d. lgs. n. 163/2006), per tali intendendosi, secondo la Determinazione dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici 15-07-2003, n. 13 (ma v. anche la Determinazione 26-07-2006, n. 4), “non soltanto le omissioni inerenti il mancato pagamento dei relativi contributi, quanto anche le infrazioni alle prescrizioni di cui al d. lgs. 19 settembre 1994, n. 626, d. lgs. 14 agosto 1996, n. 494 e d. lgs. 19 novembre 1999, n. 528 sulla sicurezza nei cantieri”, nell’ambito delle quali, per ciò che qui interessa, sono dunque destinate a rilevare anche le violazioni del piano redatto dal coordinatore per la progettazione. Da segnalare, infine, come nello stesso settore il compito di coordinare le attività necessarie alla predisposizione del PSC sia affidato dall’art. 8, co. 1, lett. f), d.P.R.  n. 554/1999 (Regolamento d’attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici, ai sensi dell’art. 3 l. n. 109/1994 e successive modificazioni) al responsabile unico del procedimento, il quale, ai fini del rispetto delle norme sulla sicurezza e salute dei lavoratori, assume il ruolo di responsabile dei lavori qualora il soggetto che, nella struttura organizzativa dell’amministrazione aggiudicatrice sarebbe deputato a rappresentare il committente, non intenda adempiere direttamente agli obblighi dalle stesse norme previsti (art. 8, co. 2); in quanto tale, egli è chiamato altresì a designare il coordinatore per la progettazione e quello per l’esecuzione (art. 8, co. 3, lett. c; esprime molti dubbi sulla perentoria identificazione del ruolo prevenzionistico di responsabile dei lavori con quello amministrativo di responsabile unico del procedimento Bacchini 2001b, VII ss.; per una più articolata disamina della disciplina sulla sicurezza negli appalti di opere pubbliche, che in questa sede è possibile considerare solo incidentalmente, cfr., ex multis, Bacchini 2001b,VII ss.; Ferruti 1999, 369 ss.; Soprani 1999, III ss.; Id. 2006e)

Il tentativo di uniformare le diverse regolamentazioni per lungo tempo vigenti nel settore degli appalti pubblici ed in quello degli appalti privati si rinviene anche nella scelta di estendere a questi ultimi l’obbligo, gravante sui datori di lavoro delle imprese esecutrici, di redigere il piano operativo di sicurezza (d’ora in poi: POS) (art. 9, co. 1, lett. c-bis), d. lgs. n. 494/1996; secondo C. pen., sez. III, 10-05-2006, n. 15927, Dir. prat. lav., 2006, 1754, l’obbligo de quo grava sul datore di lavoro dell’impresa appaltatrice anche quando questi abbia subappaltato l’esecuzione dell’opera ad altro soggetto, che perciò ha assunto in concreto il ruolo di impresa esecutrice nel cantiere). In effetti, l’art. 31, co. 1-bis, lett. c), l. n. 109/1994, così come modificato dalla l. n. 415/1998, già prevedeva che l’appaltatore od il concessionario dovessero predisporre il piano in questione, concernente le scelte autonome e relative responsabilità nell’organizzazione del cantiere e nell’esecuzione dei lavori, da considerare, nelle ipotesi in cui si fosse applicato il d. lgs. n. 494/1996, come piano complementare rispetto a quelli ivi previsti (v. oggi l’art. 131, co. 2, lett. c), d. lgs. n. 163/2006). L’introduzione del POS consente ora di ritenere superati i dubbi sollevati, prima delle novità recate dal d. lgs. n. 528/1999, in relazione all’opportunità di scegliere la fase di progettazione quale momento per la redazione del piano di cui all’art. 12 (Bacchini 2001b, V-VI). Invero, si era osservato come l’intenzione del legislatore di innalzare i livelli di sicurezza attraverso un’attività di prevenzione che iniziasse sin dalla progettazione dell’opera fosse in concreto disattesa dall’aver collocato la predisposizione del PSC in un momento in cui difficilmente al coordinatore era dato conoscere se e quali lavori sarebbero stati affidati in subappalto o quali attrezzature ed infrastrutture sarebbero state utilizzate in comune, stante l’ignoranza circa la stessa identità delle imprese esecutrici. Da queste considerazioni nasceva l’auspicio di una proficua utilizzazione, da parte dell’aggiudicatario, della facoltà, sancita dall’art. 12, co. 5, di presentare al coordinatore per l’esecuzione proposte d’integrazione al piano in questione (Lanotte 1997, 767, nonché infra, § 6). Come si accennava, nel nuovo quadro normativo tali perplessità possono dirsi finalmente risolte. Invero, il POS si configura quale “piano complementare di dettaglio” (art. 5, co. 1, lett. b) rispetto al PSC, che, dunque, riguarderà solo le strutture, le cautele organizzative e gli apprestamenti tecnici che non ineriscono all’attività delle singole imprese, ma attengono al cantiere complessivamente considerato, provvedendo ad assicurare il coordinamento fra i differenti soggetti che intervengono nella realizzazione dell’opera. Come, infatti, chiarito anche dalla giurisprudenza, il piano previsto nell’art. 12 non deve contenere l’individuazione delle singole misure da adottare contro i rischi specifici (da precisarsi, invece, nel POS), quanto piuttosto l’indicazione delle prescrizioni relative alla simultanea presenza di più imprese o lavoratori autonomi nel cantiere, nonché quelle concernenti l’utilizzazione di impianti comuni da parte dei diversi soggetti operanti (T. Ivrea 14-09-2005, Giur. piemontese, 2005, 515). Spetterà, invece, a questi ultimi, ciascuno limitatamente al proprio intervento, individuare nel POS, quale documento da redigere ai sensi dell’art. 4 d. lgs. n. 626/1994 (art. 2, co. 1, lett. f-ter), le misure di prevenzione dei rischi specifici correlati ai lavori da svolgere, colmando gli spazi che il PSC non può che lasciare alla loro autonomia organizzativa. Non a caso, anche la nuova formulazione dell’art. 12 si riferisce in linea generale – con riguardo al contenuto del piano ivi disciplinato – alle “procedure”ed alle “prescrizioni”, omettendo di qualificarle rispettivamente come “esecutive” ed “operative”: con il che si vuole evidentemente rimarcare come esse debbano essere individuate nel dettaglio tecnico, ma non in quello operativo (così Bacchini 2000, 208). Il coordinatore per la progettazione dovrà, dunque, incentrare la redazione del piano sul coordinamento dell’attività in cantiere, senza più essere costretto a prevedere anche i comportamenti delle imprese esecutrici. E “proprio in ragione di questo rapporto di complementarietà fra i due piani, il piano generale di sicurezza e di coordinamento deve far parte integrante del contratto di appalto, in modo da mettere in grado l’impresa appaltatrice di elaborare in coerenza col primo il suo piano operativo di sicurezza” (C. pen., sez. III, 10-05-2006, n. 15927, cit.). In quanto configurabile in termini di complementarietà, risulta altresì evidente come la relazione intercorrente fra gli strumenti di prevenzione in oggetto non possa invece mai risolversi in una surroga del secondo piano (i. e.: il POS) rispetto al primo (i. e.: il PSC). Peraltro, al fine di garantire un collegamento coerente fra i due, l’art. 2, co. 3, d. P.R. n. 222/2003 (Regolamento sui contenuti minimi dei piani di sicurezza nei cantieri temporanei o mobili, in attuazione dell’art. 31, co. 1, l. n. 109/1994; su tale regolamento – valevole anche nel settore degli appalti privati, in virtù dell’art. 22, co. 1, d. lgs. n. 528/1999 – cfr., per tutti, Bacchini 2004, 21 ss.; Semeraro 2004, 273 ss.; Soprani 2003, 557 ss.) affida al coordinatore per la progettazione il compito di indicare nel PSC, ove la particolarità delle lavorazioni lo richieda, il tipo di procedure complementari e di dettaglio al piano stesso, connesse alle scelte organizzative autonome dell’impresa esecutrice, da esplicitare nel POS. Com’è stato osservato (Bacchini 2004, 23), si tratta di una prerogativa di estrema delicatezza, cui ricorrere con grande attenzione, considerato il rischio d’indebite ingerenze nell’autonomia e nella sfera decisionale delle singole imprese.

Infine, è da segnalare come, sebbene il d.P.R. n. 222/2003 non lo ricordi espressamente, anche la stima dei costi della sicurezza – che costituisce parte integrante del contenuto del PSC e che trova nell’art. 7 di detto regolamento analitica disciplina (su tale norma v., da ultimo, la citata Determinazione 26-07-2006, n. 4, dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, sulla quale cfr. Soprani 2006a, 595 ss.; Semeraro 2006, 598 ss.) – spetti al coordinatore per la progettazione, in quanto soggetto incaricato della redazione stessa. Peraltro, nell’ipotesi in cui detti costi non siano ben stimati o definiti, è da ritenere che, qualora si configuri una vera e propria carenza d’analisi, si ricada automaticamente nella fattispecie contravvenzionale di cui all’art. 21, co. 1, d.lgs. n. 494/1996, mentre, in caso di sottoquotazione dei costi, l’analisi deficitaria, pur non rilevando di per sé in chiave penale, potrebbe, in presenza di eventuali infortuni sul lavoro, rifluire “nel concetto tanto di colpa generica (intesa quale violazione di regole condivise nel settore di appartenenza professionale) quanto di colpa specifica cd. «programmatica» (qualora si integri l’inosservanza di una misura generale di prevenzione di cui all’art. 3 del d. lgs. n. 626/1994…) e comportare responsabilità…ex artt. 589 o 590 c.p.” (Soprani 2006b, 396-397). In ogni modo, se si eccettua il profilo testé richiamato, a seguito dell’entrata in vigore del menzionato d.P.R. n. 222/2003 la posizione del coordinatore per la progettazione risulta almeno in parte alleggerita dalle responsabilità collegate al maggior margine di discrezionalità di cui egli in precedenza godeva nell’elaborazione del piano stesso, e che “tanta parte aveva nell’individuazione dell’ampia e generica fattispecie contravvenzionale di cui all’art. 21, co. 1, d.lgs. n. 494/1996, nonché nell’individuazione di condotte colpose attribuite a questo soggetto proprio per presunte carenze nella redazione del piano di sicurezza e coordinamento” (Bacchini 2004, 28). Invero, il reato previsto dall’art. 21, co. 1, si configura sia nei casi di omessa elaborazione del PSC, sia qualora il documento risulti privo dei requisiti essenziali per poter essere definito tale, requisiti, però, ora finalmente desumibili dalle disposizioni del d.P.R. in oggetto. Il che, peraltro, non può essere inteso nel senso di sanzionare allora ogni infrazione, in quanto tale, alle prescrizioni del regolamento de quo, dovendosi piuttosto ritenere integrata la fattispecie penale “ogniqualvolta l’inosservanza delle indicazioni minimali del decreto n. 222 sia tale da fare assumere al documento solo la veste formale di piano di sicurezza e coordinamento” (De Falco 2004, 888).

 

2. (segue) La predisposizione del fascicolo tecnico.

Altro obbligo gravante sul coordinatore per la progettazione è quello, previsto dall’art. 4, co. 1, lett. b), relativo alla predisposizione del fascicolo “contenente le informazioni utili ai fini della prevenzione e della protezione dai rischi cui sono esposti i lavoratori”, la cui elaborazione era unicamente di competenza di tale figura anche anteriormente al d. lgs. n. 528/1999. In proposito, peraltro, con riferimento al settore degli appalti pubblici, può osservarsi come, secondo l’art. 124, co. 4, lett. b), d.P.R.  n. 554/1999, il direttore dei lavori sia tenuto a “curare la costante verifica di validità del programma di manutenzione, dei manuali d’uso e dei manuali di manutenzione, modificandone e aggiornandone i contenuti a lavori ultimati”. Emerge qui, con tutta evidenza, una sovrapposizione di compiti rispetto a quanto stabilito nel d. lgs. n. 494/1996 a proposito della redazione del fascicolo tecnico, “salvo che non si voglia interpretare l’obbligo come necessario apporto del direttore dei lavori a favore dell’operato dello stesso coordinatore per la progettazione” (Pasquarella 2005, 1031). Invero, il fascicolo in questione può definirsi per l’appunto come una sorta di vademecum per l’uso e la manutenzione dell’opera che, in caso di eventuali modifiche da apportare alla medesima, consente di utilizzare l’insieme delle cognizioni in tema di sicurezza maturate durante la progettazione dei lavori. La sua introduzione appare coerente con i principi cui si ispira la l. n. 46/1990 in tema d’impiantistica, in virtù dei quali l’ipotetica vita dell’impianto va seguita al momento della progettazione e durante il suo evolversi nel tempo (Cervetti Spriano 1999, 42). La ratio della disposizione, infatti, risiede proprio nella volontà legislativa di far predisporre un documento tecnico che possa permettere di eseguire le attività di manutenzione in condizioni di sicurezza: in tal modo, sin dalla fase progettuale, è possibile stabilire orientativamente, anche al fine di consentire al committente una corretta valutazione dell’economicità dell’opera, la frequenza degli interventi, la natura e le modalità degli stessi, nonché i rischi correlati. Peraltro, secondo il testo risultante dopo la novella del 1999, la predisposizione del fascicolo non è obbligatoria qualora il cantiere riguardi gli interventi di manutenzione ordinaria di cui all’art. 31, lett. a), l. n. 457/1978, ossia quelli concernenti “le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere gli impianti tecnologici esistenti”.

A tutt’oggi, in mancanza delle disposizioni ministeriali di cui all’art. 4, co. 3, d. lgs. n. 494/1996, appare opportuno utilizzare come base per la sua redazione le indicazioni contenute nelle note a detto articolo, che riproducono l’Allegato II del documento UE 26 maggio 1993, di cui, d’altra parte, è previsto si debba “tener conto”, unitamente alle “specifiche norme di buona tecnica” (art. 4, co. 1,lett. b), nella stesura del fascicolo stesso. Quest’ultimo dovrà, allora, essere composto di due parti fondamentali, concernenti, l’una, la manutenzione ordinaria e straordinaria dell’opera, con individuazione dei rischi che potrebbero presentarsi in occasione dei lavori successivi ed indicazione delle misure idonee a prevenirli, e, l’altra, la documentazione relativa all’opera medesima, comprendente anche le istruzioni per gli interventi d’emergenza. Peraltro, va segnalato che, rispetto al testo precedente, secondo il quale i contenuti del fascicolo “potevano essere definiti” in sede ministeriale, la versione vigente della norma utilizza una forma lessicale dal carattere maggiormente perentorio, come risulta dall’espressione “sono definiti”. Il cambiamento assume verosimilmente il significato di esplicitare la volontà governativa di ottemperare con certezza a quest’obbligo, tuttavia ancora disatteso. Attualmente, manca, dunque, una disciplina che individui con chiarezza i contenuti del fascicolo. Il che non può non avere ripercussioni pratiche di rilievo, anche in considerazione del fatto che i problemi derivanti da una sua non corretta elaborazione possono insorgere a distanza di anni dalla materiale redazione, con conseguente responsabilità del coordinatore per la progettazione in caso d’infortunio. Invero, mentre il legislatore del 1996 prevedeva come mera possibilità la definizione dei contenuti tramite decreto ministeriale, la diversa formulazione della norma a seguito della riforma del 1999 lascia aperto il dubbio se, in assenza del decreto in questione, essa – con relativa sanzione – possa, o meno, considerarsi completa, e, pertanto, se un’elaborazione deficitaria possa essere penalmente perseguita. A ciò si aggiunge il fatto che anche il ricordato Allegato II al documento UE 26 maggio 1993, più che determinare esattamente i contenuti del fascicolo, costituisce semplicemente uno schema da seguire nella predisposizione del medesimo, sicché sembra doversi concludere che, allo stato attuale, risulti penalmente sanzionabile solo la mancata redazione di detto documento, e non, invece, la sua stesura incompleta, generica od insufficiente sotto il profilo contenutistico (Bisignano 2006b, 647).

Altre questioni concernono l’assenza di una chiara definizione in ordine agli obblighi di conservazione ed aggiornamento del fascicolo. Quanto alla prima problematica, appare logico ritenere che il documento debba essere conservato a cura del committente. Relativamente alla seconda, invece, le cose paiono complicate dal fatto che alla manutenzione dell’opera, con conseguente necessità di consultare il fascicolo, si perviene spesso ad anni di distanza dall’ultimazione della medesima. Sicché, non è da escludere che il tempo trascorso e l’evoluzione tecnologica nel frattempo intervenuta possano aver reso obsoleto il documento in questione. La legge, tuttavia, tace sia sul soggetto obbligato all’aggiornamento – anche se sarà verosimilmente il committente ad incaricare della revisione un professionista dotato della necessaria competenza – sia sulla tempistica (ed in questo caso la soluzione potrebbe essere quella di aggiornare il fascicolo prima dell’inizio di qualsiasi lavoro di manutenzione che non possa qualificarsi come ordinario ai sensi dell’art. 31, lett. a), l. n. 457/1978) (Bisignano 2006b, 648). Sembra, comunque, doversi escludere un onere di aggiornamento in capo al coordinatore, cessando il medesimo da ulteriori obblighi al momento della consegna dell’opera. Egli, dunque, non potrà rispondere del mancato adeguamento all’evoluzione tecnologica delle soluzioni a suo tempo adottate (Bisignano 2006b, 648, il quale ritiene che persino qualora il fascicolo fosse stato carente ab origine il progresso tecnologico potrebbe aver interrotto il nesso causale, ogniqualvolta risulti l’inidoneità del documento, pur preparato con cura, ad evitare l’evento).

Qualora l’opera sia destinata a luogo di lavoro, l’individuazione dei rischi contenuta nel fascicolo potrà poi essere utilizzata anche come base per fornire a quanti si troveranno a lavorare nell’impresa ivi ubicata le necessarie informazioni sui rischi specifici esistenti, come previsto dall’art. 7 d. lgs. n. 626/1994 (cfr. Miraglia-Raffa-Speziale 1999, 48). Inoltre, considerato il suo contenuto, appare opportuno segnalare la valenza che lo stesso può avere in tema di responsabilità aquiliana del proprietario per rovina e per custodia dell’opera, nonché, in generale, per difetti e vizi della medesima.

Va, infine, ricordato che, in relazione ad entrambi i documenti redatti dal coordinatore per la progettazione, il legislatore pone in capo al committente, od al responsabile dei lavori, l’obbligo – non sanzionato penalmente – di valutarne il contenuto (art. 3, co. 2). Peraltro, a seguito della novella del 1999, tale valutazione (sulla quale si tornerà anche infra, § 9) non deve più essere effettuata “attentamente”, né compiuta “ogni qual volta ciò risulti necessario”.

 

3. La figura del coordinatore per l’esecuzione dei lavori.

Ai sensi dell’art. 3, co. 4, d. lgs. n. 494/1996, nei casi in cui si debba procedere alla nomina del coordinatore per la progettazione, il committente (od il responsabile dei lavori) designa anche un coordinatore per l’esecuzione dei lavori. Come affermato dalla giurisprudenza, l’introduzione di tale figura nasce dall’esigenza di “assicurare, nel corso della effettuazione dei lavori stessi, un collegamento fra impresa appaltatrice e committente al fine di consentire al meglio l’organizzazione della sicurezza in cantiere” (C. pen., sez. IV, 26-05-2004, n. 24010, Dir. prat. lav., 2004, 1932). In seguito all’intervento operato dal d. lgs. n. 528/1999 sull’art. 2, co. 1, lett. f), il coordinatore per l’esecuzione deve essere persona estranea all’impresa che esegue i lavori (sull’impossibilità di designare quale coordinatore, tanto in fase di progettazione che d’esecuzione, anche una persona giuridica, nonostante la previsione dell’art. 2, lett. e) ed f), Direttiva 92/57/CEE, v. Pasquarella 2005, 1016). Peraltro, ancor prima di definire tale figura quale “soggetto diverso dal datore di lavoro dell’impresa esecutrice” (o – è da ritenere – da un suo dipendente: Lai 2000, 445; v. pure Pasquarella 2005, 1020), deputato a svolgere i compiti di cui all’art. 5, unanime era stato il suggerimento di evitare che l’incarico in questione fosse affidato al titolare dell’impresa appaltatrice o ad un dipendente di questa: invero, la coincidenza fra controllante e controllato avrebbe impedito un corretto esercizio dei poteri attribuiti al coordinatore dal d. lgs. n. 494/1996 (cfr. Focareta 1996, 990; Lanotte 1997, 768-769; Linee guida sull’applicazione del d. lgs. n. 494/1996, a cura del Coordinamento delle Regioni e delle Province Autonome, approvate dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e Province Autonome in data 08-10-1997; per un caso d’impropria coincidenza delle figure di coordinatore ed appaltatore, che peraltro la Cassazione non avverte il bisogno, nella fattispecie, di rimarcare, v. C. pen., sez. IV, 21-10-2005, n. 38860, Ig. sic. lav., 2006, 182). Ne deriva che qualora venga nominato come responsabile dei lavori il datore di lavoro dell’impresa esecutrice, quest’ultimo, in seguito all’incompatibilità ora sancita dal decreto correttivo, non potrà assumere il ruolo di coordinatore per l’esecuzione, come invece consentito in via generale dall’art. 3, co. 5, secondo il quale “il committente o il responsabile dei lavori, qualora in possesso dei requisiti di cui all’articolo 10, può svolgere le funzioni sia di coordinatore per la progettazione sia di coordinatore per l’esecuzione dei lavori”. A ben vedere, v’è, peraltro, da dubitare anche dell’ammissibilità dell’eventuale coincidenza tra la figura del responsabile dei lavori e quella del datore di lavoro appaltatore, che, se non esclusa sulla base del dato testuale, sembrerebbe però contraddetta dalla considerazione dei principi generali sottesi al sistema: invero, “il responsabile dei lavori è tenuto a nominare il coordinatore per l’esecuzione, vale a dire proprio quella figura che si vuol tenere lontana da influenze dell’appaltatore; e se il legislatore ha voluto precisare che le due figure non possono coincidere, sembra illogico ritenere che l’una (il controllato) possa nominare l’altra (il controllore)” (Pasquarella 2005, 1020). In generale, poi, non possono tacersi i rischi di un “corto circuito operativo e/o funzionale” (Soprani 2006d, 570) originati dal cumulo delle funzioni di responsabile dei lavori e coordinatore per l’esecuzione, specie in ordine al potere di segnalazione-proposta previsto dall’art. 5, co. 1, lett. e), d. lgs. n. 494/1996 (sul quale v. infra, § 7), rischi ancor più evidenti nel settore degli appalti di opere pubbliche, assumendo in questo caso le funzioni di responsabile dei lavori il responsabile unico del procedimento (v. art. 2, co. 1, lett. c), d. lgs. n. 494/1996, nonché supra, § 1), e potendo darsi l’ipotesi di coincidenza fra quest’ultima figura e quella del direttore dei lavori (art. 10, co. 6, d. lgs. n. 163/2006), a sua volta di norma destinato, come si vedrà, a rivestire il ruolo di coordinatore per l’esecuzione (art. 127, co. 1, d.P.R.  n. 554/1999).

Peraltro, l’impossibilità – ora codificata – di una coincidenza fra controllato e controllante risultava anche in precedenza avvalorata dalla considerazione dell’evoluzione della normativa in tema di appalti pubblici (per un’impostazione analoga cfr. Lanotte 1997, 769), la quale appare caratterizzata dalla volontà di trasferire dalle imprese esecutrici all’area della committenza le principali funzioni di vigilanza e controllo sulla sicurezza in cantiere: se, infatti, il citato art. 18 l. n. 55/1990 affidava tali compiti alla figura del direttore tecnico, quale persona di fiducia dell’appaltatore, incaricata dell’organizzazione del cantiere e gravata delle maggiori responsabilità in tema di sicurezza sul lavoro, l’art. 31 l. n. 109/1994 individuava nel direttore dei lavori, nominato dal committente, il soggetto responsabile della corretta attuazione dei piani di sicurezza. Né sembra, per quanto qui interessa, che un cambiamento di direzione potesse essere rappresentato dalle modifiche apportate dalla l. n. 415/1998, che imponeva anche per il settore degli appalti di opere pubbliche la necessaria presenza del coordinatore per l’esecuzione. Invero, la nuova formulazione del menzionato art. 31 affidava il compito di vigilare sull’osservanza di detti piani al direttore di cantiere ed al coordinatore della sicurezza in fase d’esecuzione, ma ciascuno nell’ambito delle proprie competenze: il primo quale espressione dell’impresa, il secondo quale soggetto designato dalla committenza e – appare logico ritenere data la presenza del direttore di cantiere – senza legami con l’appaltatore (riteneva che il sistema così delineato non brillasse per chiarezza e coordinamento Titomanlio 1998, 124; conforme Ferruti 1999, 374). Come già rilevato, la l. n. 109/1994 è stata ora abrogata dall’art. 256, co. 1, d. lgs. n. 163/2006, ma la disposizione testé richiamata risulta comunque trasfusa nell’art. 131, co. 3, del suddetto decreto.

Tale impostazione appare ulteriormente confermata dal d.P.R.  n. 554/1999, per la parte che qui interessa ancora in vigore pur dopo il citato art. 256, co. 1, d. lgs. n. 163/2006: come poc’anzi ricordato, infatti, l’art. 127 stabilisce che le funzioni di coordinatore per l’esecuzione sono svolte dal direttore dei lavori, qualora questi sia provvisto dei requisiti richiesti dall’art. 10 d. lgs. n. 494/1996 (esprime perplessità sull’accorpamento di funzioni nello stesso soggetto disposto dalla norma regolamentare Bacchini 2001b, XIV). In mancanza, le stazioni appaltanti provvederanno alla nomina di almeno un direttore operativo in possesso dei requisiti necessari per l’esercizio delle funzioni di coordinatore per l’esecuzione, comprendenti anche il controllo del rispetto dei piani di sicurezza da parte del direttore di cantiere (art. 125, lett. h; peraltro, sui problemi, nascenti in questa ipotesi, relativi ad un corretto adempimento degli obblighi in materia di sicurezza, essendo il direttore operativo soggetto gerarchicamente subordinato rispetto al direttore dei lavori v. Pasquarella 2005, 1031). Sembra, dunque, sufficientemente chiaro come il legislatore non consideri quest’ultimo, quale espressione dell’appaltatore, figura in grado di offrire sufficienti garanzie nel controllo sull’osservanza dei piani in questione, anche in considerazione del fatto che il campo d’azione del direttore tecnico di cantiere risulta necessariamente limitato all’impresa d’appartenenza. Inoltre, poiché, ai sensi del citato art. 127, il ruolo di coordinatore per l’esecuzione è di norma assunto dal direttore dei lavori, e poiché l’art. 188, co. 4, lett. c), dello stesso regolamento generale non consente che tale soggetto sia anche collaudatore dei lavori, se ne deduce l’inammissibilità dello svolgimento delle funzioni di collaudatore tecnico-amministrativo da parte del coordinatore (Determinazione dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici 14-01-2004, n. 2, secondo la quale, invece, la figura del collaudatore statico non sarebbe incompatibile con quella di coordinatore per la sicurezza in fase d’esecuzione quando quest’ultimo non assolva anche l’incarico di direttore dei lavori ovvero non sia in rapporto di dipendenza o di collaborazione con il soggetto che riveste tale qualifica).

 

4. (segue) I compiti di verifica sull’attuazione del PSC.

L’introduzione della figura del coordinatore per l’esecuzione completa il disegno legislativo in tema di sicurezza nel cantiere: da un lato, infatti, il legislatore ritiene che maggiori livelli di sicurezza possano essere garantiti solo con una mirata attività di pianificazione della medesima già in fase di progettazione; dall’altro, è altrettanto consapevole della necessità di prevedere una figura che abbia il compito specifico (art. 5, co. 1, lett. a), e penalmente sanzionato (art. 21, co. 2, lett. a), di verificare il rispetto delle disposizioni contenute nel piano di cui all’art. 12 e delle procedure di sicurezza durante il concreto svolgimento dei lavori, per non disperdere i risultati raggiunti e le conoscenze acquisite nella fase progettuale. Invero, “la necessità di redigere un piano per la sicurezza trova il proprio completamento e la sua stessa ragion d’essere nella conseguente necessità di un rigoroso e continuo controllo in fase di esecuzione dei lavori in ordine all’esatto adempimento delle prescrizioni ivi contenute, il cui onere compete proprio al coordinatore della sicurezza” (T. Castiglione delle Stiviere 24-05-2002, confermato da C. pen., sez. III, 22-11-2004, n. 45054, quest’ultima in Mass. giur. lav., 2005, 222). D’altra parte, già con riguardo al documento contemplato nell’art. 18, co. 8, l. n. 55/1990, la giurisprudenza affermava che “il richiamo alla mera predisposizione del piano in questione, non accompagnata dalla costante attività (…) di disporre che i singoli osservino tutte le norme di sicurezza individuate nel piano medesimo, non è sufficiente ad esonerare” i soggetti tenuti dalle loro responsabilità (C. pen., sez. IV, 24-05-2002, n. 20452, Ig. sic. lav., 2002, 444).

L’adempimento dell’obbligo di cui alla lett. a) comporterà innanzitutto per il coordinatore lo studio accurato della documentazione redatta durante la fase di progettazione, al fine di conoscere le ipotesi progettuali collegate alla sicurezza in cantiere, nonché l’effettuazione di sopralluoghi ed ispezioni in particolari momenti di sviluppo dei lavori, in modo da verificare la corretta attuazione di quanto predisposto nel piano. Peraltro, sembra che proprio la sostituzione, ad opera del più volte citato d. lgs. n. 528/1999, del verbo “verificare” all’originario “assicurare” escluda l’imposizione in capo al coordinatore di un’obbligazione di risultato, quale poteva desumersi da un’interpretazione rigorosa della vecchia formulazione, prevedendosi ora, più semplicemente, un obbligo di controllo dell’applicazione, da parte dei lavoratori autonomi e delle imprese esecutrici (e non già dei lavoratori dipendenti da queste ultime: Moccia 2001, 193), del PSC e delle procedure di lavoro (v. anche Bacchini 2000, 209; Masini 2005, 218; Pasquarella 2005, 1020; per un’applicazione della norma nella sua originaria stesura, in quanto vigente all’epoca dei fatti, si veda C. pen., sez. IV, 23-09-2005, n. 34160, Ig. sic. lav., 2006, 51). In tal modo, si evita altresì di porre il coordinatore nella condizione di doversi ingerire nell’esecuzione dell’appalto in presenza di un orientamento giurisprudenziale che, come ricordato (cfr. sub § 1), condiziona proprio a tale ingerenza la formazione, in capo al committente e/o ai suoi incaricati, di una responsabilità per gli infortuni occorsi ai lavoratori impiegati (Margiotta 2000, IX). Non mancano, tuttavia, ancora posizioni critiche, che sottolineano il rischio, insito nella nuova versione della norma, di trasformare la figura del coordinatore per l’esecuzione in quella di un controllore aggiunto ed in quest’ottica propongono di considerare l’espletamento dei compiti di verifica all’interno della più generale attività di coordinamento, valorizzando il collegamento, operato dallo stesso art. 5, fra le due tipologie d’azione (sul dibattito interpretativo in ordine al significato da attribuire al verbo “verificare” cfr., per tutti, Vettor 2000, XI, ed autori ivi citati).

L’originario verbo “assicurare” è, invece, mantenuto, con riguardo al settore degli appalti pubblici, nell’art. 127, co. 2, lett. a) ed f), d.P.R.  n. 554/1999, sicché appare innegabile l’eventualità che il coordinatore per l’esecuzione, quando nominato da una pubblica amministrazione, possa ancora essere tenuto a garantire il risultato di condotte altrui (imprese esecutrici e lavoratori autonomi): di qui – in conseguenza di un’inammissibile disparità di trattamento con il settore privato sospettabile persino d’incostituzionalità per violazione dell’art. 3 Cost. – la proposta di considerare gli obblighi sanciti dall’art. 127, co. 2, lett. a) ed f), sostituiti ex lege da quelli posti dall’art. 5, co. 1 (Bacchini 2001b, XIV-XV). D’altra parte, in linea generale, sembra doversi ritenere che, ogniqualvolta il d.P.R. n. 554/1999 disponga in modo non conforme rispetto al d. lgs. n. 494/1996 (così, ad esempio, sempre relativamente alle funzioni del coordinatore per l’esecuzione, avviene con l’art. 127, co. 2, lett. d) ed e): v. anche Pasquarella 2005, 1032), quest’ultimo sia destinato a prevalere, in quanto recante prescrizioni di rango legislativo, nonché attuative di una normativa comunitaria. E lo stesso dicasi rispetto alle norme prevenzionistiche contenute nel d. lgs. n. 163/2006, in virtù del principio di specialità, che determina, per l’appunto, la prevalenza della disciplina speciale in materia di sicurezza dettata dal d. lgs. n. 494/1996 (v. anche Pasquarella 2005, 1034, seppure con riferimento alla l. n. 109/1994).

Per parte sua la giurisprudenza, alla difesa di un imputato secondo cui l’art. 5, co. 1, lett. a), “stabilisce che il coordinatore del piano di sicurezza provvede a verificare l’applicazione, da parte delle imprese esecutrici ..., delle disposizioni loro pertinenti contenute nel piano di sicurezza e giammai, quindi, ad assicurare le stesse, che è compito precipuo delle imprese”, risponde che “la differenza tra i compiti normativamente imposti al coordinatore (verificare... l’applicazione da parte delle imprese) e il mancato adempimento di cui alla contestazione (non assicurava...l’applicazione di quanto previsto nel piano di sicurezza) concretizza una variazione puramente terminologica, in quanto il significato dell’addebito risulta chiarissimo e coincidente con il dato normativo (oltre che con il fatto ritenuto in sentenza); è stato cioè, per l’appunto, addebitato che il mancato assolvimento da parte del coordinatore del compito primario su di lui incombente di garantire la sicurezza del cantiere ha determinato le violazioni riscontrate a carico della ditta esecutrice (dal momento che l’espletamento delle opportune azioni di coordinamento avrebbero, per l’appunto, assicurato l’applicazione delle previsioni del piano di sicurezza)” (così C. pen., sez. III, 12-10-2004, n. 39869, Dir. prat. lav., 2004, 2934). Sennonché, c’è da dubitare della correttezza di ogni automatismo fra l’eventuale accertamento di infrazioni a carico delle imprese e l’inosservanza dell’art. 5, co. 1, lett. a), da parte del coordinatore per l’esecuzione, per i motivi poc’anzi evidenziati a proposito della configurabilità, in capo a quest’ultimo, di un’obbligazione solo di mezzi, e stante, altrimenti, la palese violazione del principio del carattere personale della responsabilità penale di cui all’art. 27, co. 1, Cost. D’altra parte, quando il legislatore ha inteso configurare un adempimento in termini d’obbligazione di risultato, lo ha fatto molto chiaramente, come nell’art. 5, co. 1, lett. b), a proposito della necessità di “assicurare” la coerenza fra PSC e POS. Inoltre, anche alla luce del potere-dovere di cui all’art. 5, co. 1, lett. e) (sul quale v. infra, § 7) risulta evidente come la responsabilizzazione del coordinatore non possa essere estesa sino a coincidere con quella dei soggetti che egli deve coordinare. Sembra, dunque, ragionevole considerare tale figura responsabile solo “quando abbia omesso di istituire in cantiere (od abbia istituito in modo solo formale o palesemente insufficiente) un sistema di verifica dell’attuazione delle prescrizioni contenute nel piano di sicurezza e di coordinamento e non già ogniqualvolta, pur in presenza di controlli, il risultato atteso non si sia realizzato” (Masini 2005, 219; questa, ad esempio, pare essere la corretta impostazione seguita da C. pen., sez. III, 22-11-2004, n. 45054, cit., nella cui motivazione si evidenzia opportunamente una prassi diffusa di disapplicazione del piano e di tolleranza del coordinatore verso tale situazione, con conseguente culpa in vigilando del medesimo).

Del resto, non si può dimenticare che oggetto del predetto controllo è l’applicazione, da parte delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi, delle disposizioni loro pertinenti contenute nel PSC, e non di ogni possibile norma prevenzionale, in relazione alla cui violazione scatta, semmai, l’intervento del coordinatore ai sensi del menzionato art. 5, co. 1, lett. e). Per questo non può condividersi quanto affermato dall’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici nella citata Determinazione 26-07-2006, n. 4, ove si legge che “secondo il principio di effettività, sul coordinatore della sicurezza per la fase dell’esecuzione…grava l’obbligo di verificare, da un lato, la costante corrispondenza dei contenuti del PSC alla specificità del cantiere e dall’altro, il rispetto da parte dell’esecutore di tutti gli altri obblighi generali della sicurezza (“ex lege”) che, in quanto a carico dell’esecutore stesso, non fanno parte del PSC”. L’interpretazione qui sostenuta risulta altresì coerente rispetto a quanto già evidenziato sub § 1 a proposito del contenuto del piano in questione, essendosi ampiamente precisato in quella sede – specie alla luce dell’introduzione del POS – la tipologia contenutistica che dovrebbe caratterizzare il documento di cui all’art. 12. È chiaro, infatti, che proprio dall’interpretazione che si dà di quest’ultima norma dipende, in ultima analisi, la maggiore, o minore, ampiezza dell’area della responsabilità penale gravante sul coordinatore per l’esecuzione.

Le azioni di controllo e coordinamento, cui si è fatto testé cenno, paiono dunque venire in rilievo essenzialmente in relazione a situazioni di interferenze reciproche nelle lavorazioni. Non a caso, con riguardo al settore degli appalti di opere pubbliche, l’art. 4, co. 3, d.P.R. n. 222/2003 precisa che “durante i periodi di maggior rischio dovuto ad interferenze di lavoro, il coordinatore per l’esecuzione verifica periodicamente, previa consultazione della direzione dei lavori, delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi interessati, la compatibilità della relativa parte del piano di sicurezza e coordinamento con l’andamento dei lavori, aggiornando il piano ed in particolare il cronoprogramma dei lavori, se necessario”. Ancora, secondo l’art. 4, co. 2, del medesimo regolamento, “in riferimento alle interferenze tra le lavorazioni, il PSC contiene le prescrizioni operative per lo sfasamento spaziale o temporale delle lavorazioni interferenti e le modalità di verifica del rispetto di tali prescrizioni; nel caso in cui permangono rischi di interferenza, indica le misure preventive e protettive ed i dispositivi di protezione individuale, atti a ridurre al minimo tali rischi”. Il che conferma come l’ambito prioritario d’intervento dei coordinatori riguardi, per l’appunto, i rischi aggiuntivi, rispetto a quelli propri delle singole fasi lavorative, ed interferenziali, ossia prodotti dall’interazione tra le varie lavorazioni, nonché dall’intervento, simultaneo o successivo, di più esecutori, “mentre, con riguardo ai rischi intra-aziendali, inerenti allo statuto di sicurezza delle imprese”, il coordinatore per l’esecuzione “deve limitarsi a svolgere – come il d. lgs. n. 494/1996 gli impone – funzioni di mero «osservatore» (con l’eccezione del potere-dovere di intervento sospensivo di cui alla lett. f) del citato art. 5)” (Soprani 2006a, 596). “Del resto, è la stessa missione fondamentale del coordinatore per l’esecuzione…a lasciar trasparire come il legislatore delegato non abbia voluto creare…un nuovo alter ego del datore di lavoro…, ma abbia inteso, piuttosto, individuare una diversa figura che possa incidere sul miglioramento delle condizioni di sicurezza, non tanto attraverso una ininterrotta presenza fisica in cantiere, bensì operando sul piano del coordinamento dei diversi soggetti e delle varie fasi lavorative, allo scopo di rendere coerenti ed efficaci le misure pianificate in fase di progettazione... Occorre, quindi, non confondere i due piani…, onde evitare che ogni violazione posta in essere dalle maestranze dell’impresa possa essere irragionevolmente interpretata quale indice della mancata corretta verifica dell’andamento del cantiere da parte del coordinatore per l’esecuzione” (Masini 2005, 221; sulla tendenza giurisprudenziale a gravare la figura in questione “di obblighi che non sono suoi, vuoi perché non afferenti a situazioni di interferenza, vuoi perché afferenti ad obblighi diretti ed esclusivi del datore di lavoro e/o di preposti al cantiere”, con il rischio di costruire una forma di responsabilità di natura quasi oggettiva, v. anche Bisignano 2006a, 390 ss.).

Da quanto detto, risulta altresì evidente, come precisato ad abundantiam dalla giurisprudenza, che tra i doveri gravanti sui coordinatori – e qui, segnatamente, su quello in fase d’esecuzione – non può, invece, essere annoverato il controllo e la manutenzione degli impianti e dei dispositivi di sicurezza utilizzati dai dipendenti dell’impresa esecutrice dei lavori, obbligo – questo – non a caso posto in capo al datore di lavoro dall’art. 8, co. 1, lett. d), d. lgs. n. 494/1996 (C. pen., sez. III, 07-07-2003, n. 28774, cit.).

 

5. (segue) L’attività di coordinamento.

Come teste' accennato, l’attività di controllo sull’attuazione del PSC deve essere svolta anche tramite l’adozione di “opportune azioni di coordinamento” (art. 5, co. 1, lett. a), in analogia a quanto disposto dall’art. 7 d. lgs. n. 626/1994 in caso di appalti interni all’impresa ed in conformità alle indicazioni provenienti dall’ottavo e nono considerando della Direttiva 92/57/CEE, secondo i quali “risulta (…) necessario un rafforzamento del coordinamento fra i vari operatori fin dall’elaborazione del progetto e altresì all’atto della realizzazione dell’opera”, atteso che le carenze riscontrabili sotto questo profilo, dovute alla fisiologica presenza, simultanea o successiva, di imprese differenti su uno stesso cantiere temporaneo o mobile, sono all’origine di numerosi infortuni sul lavoro, stante la concreta possibilità del verificarsi di sinergie di rischio. Del resto, anche in passato la giurisprudenza più attenta aveva riconosciuto la necessità di un coordinamento fra le varie imprese appaltatrici contemporaneamente coinvolte nella realizzazione dell’opera, o quella di una sorta di autocoordinamento dei singoli imprenditori volto a garantire i propri dipendenti dai pericoli derivanti dalle attività altrui (Roja 1999, 395, e sentenze ivi citate).

Tale impostazione trova ulteriore conferma in quanto disposto dall’art. 5, co. 1, lett. c), norma anch’essa penalmente sanzionata dall’art. 21, co. 2, lett. a) (“organizzare tra i datori di lavoro, ivi compresi i lavoratori autonomi, la cooperazione ed il coordinamento delle attività, nonché la loro reciproca informazione”): in tal modo, anche nel settore privato viene introdotto un sistema di coordinamento delle imprese contestualmente operanti nel cantiere, analogamente a quanto già previsto per gli appalti pubblici dall’art. 18, co. 8, l. n. 55/1990, che però poneva gli obblighi relativi a carico dell’affidatario dei lavori (v. ora l’art. 118, co. 7, d. lgs. n. 163/2006; peraltro, sull’incongruenza dell’attribuzione di funzioni di coordinamento a soggetti diversi dal coordinatore per l’esecuzione dei lavori, anche nei cantieri ove è prevista tale figura, cui i compiti in questione sono istituzionalmente assegnati, v. Soprani 2006e, IX, che infatti ritiene trattarsi di refusi di testo concernenti proprio il menzionato art. 18, co. 8). Tuttavia, l’attività di coordinamento non deve spingersi sino ad elidere l’autonomia organizzativa delle singole imprese, anche se un certo grado di interferenza con le decisioni dei vari imprenditori sembra inevitabile. D’altra parte, l’art. 32 Cost. appare la norma da invocare per affermare la prevalenza della tutela della salute dei lavoratori sulla libertà d’organizzazione imprenditoriale, pure garantita a livello costituzionale dall’art. 41, ma in ogni caso nella misura in cui essa non rechi danno “alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”.

Quanto al rapporto fra i compiti di coordinamento di cui all’art. 5, co. 1, lett. a) e c) e le previsioni dell’art. 7, co. 3, d. lgs. n. 626/1994, si è osservato che la disciplina della sicurezza nei cantieri ha generalizzato quanto disposto dal citato art. 7, eliminando le condizioni ivi previste per l’applicabilità della norma, ossia la qualifica di datore di lavoro del committente e l’affidamento di un appalto all’interno della propria azienda, o di una singola unità produttiva (“nonché nell’ambito dell’intero ciclo produttivo dell’azienda medesima”: così ora l’art. 1, co. 910, l. n. 296/2006). Con il d. lgs. n. 494/1996, infatti, i doveri di promozione della cooperazione e del coordinamento delle imprese e dei lavoratori autonomi sono stati estesi anche agli appalti “esterni” ed a quelli commissionati da soggetti non qualificabili come datori di lavoro. Circa l’operatività dell’art. 7 d. lgs. n. 626/1994 nei cantieri definiti dall’art. 2, co. 1, lett. a), d. lgs. n. 494/1996, nel caso in cui sussistano astrattamente le condizioni per l’applicazione della norma, si è peraltro esclusa la persistenza dell’autonomo obbligo di cui al comma 3: invero, quest’ultimo sarebbe assorbito dal più generale dovere d’organizzazione della sicurezza in azienda che fa capo al committente e che trova una dettagliata disciplina nel PSC. Analoghe considerazioni varrebbero allorché l’appalto dell’opera edilizia, assunto da un’unica impresa, sia stato da questa interamente subappaltato: al di là della problematica sussistenza, in tale ipotesi, dei requisiti formali d’applicabilità dell’art. 7, si è osservato che l’imposizione, in capo al subappaltante, dell’obbligo di promuovere il coordinamento delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi, previsto dal co. 3, finirebbe con il creare problemi d’intesa con il coordinatore per l’esecuzione. Allo stesso modo, e benché in questo caso siano astrattamente rinvenibili i presupposti richiesti dall’art. 7 d. lgs. n. 626/1994, qualora l’impresa aggiudicataria si sia limitata a subappaltare solo parzialmente l’esecuzione dell’opera, l’applicazione del comma 3 risulterebbe di scarsa utilità, potendo eventualmente riguardare solo le imprese legate all’aggiudicatario dal contratto di subappalto. In tutte queste ipotesi, dunque, sarebbe preferibile ricondurre gli obblighi di promozione del coordinamento direttamente al primo committente, che vi provvederà tramite la figura del coordinatore per l’esecuzione (così Roja 1999, 396 ss.; in generale, sulla problematica applicabilità nel settore della cantieristica edile dell’art. 7 d. lgs. n. 626/1994 v. C. pen., sez. IV, 30-01-2001, n. 3516, Ig. sic. lav., 2002, 291, che considera discutibile l’operatività della disposizione, stante l’esaustiva regolamentazione introdotta dal d. lgs. n. 494/1996; considerazioni critiche su tale sentenza in Soprani 2002, 297; v., invece, C. pen., sez. III, 10-05-2006, n. 15927, cit., per la quale la norma generale dell’art. 7 risulta applicabile anche ai cantieri edili, in quanto non derogata da specifiche disposizioni del d. lgs. n. 494/1996; in argomento v. anche Bacchini 1999, XV).

L’art. 5, co. 1, lett. d), d. lgs. n. 494/1996, norma penalmente sanzionata dall’art. 21, co. 2, lett. b), conferma la centralità dell’azione di coordinamento anche in relazione alle forme di consultazione e partecipazione dei lavoratori nella gestione della sicurezza nel cantiere, sancendo altresì – in capo al coordinatore per l’esecuzione – l’obbligo di “verificare l’attuazione di quanto previsto negli accordi tra le parti sociali al fine di assicurare il coordinamento tra i rappresentanti per la sicurezza finalizzato al miglioramento della sicurezza in cantiere”. La disposizione ha inglobato quanto precedentemente stabilito dall’originario art. 15 d. lgs. n. 494/1996, poi soppresso dall’art. 24 d. lgs. n. 528/1999. L’abrogazione è da collegarsi al fatto che l’articolo in questione predisponeva un modello di sicurezza partecipata soltanto per i cantieri la cui entità complessiva presunta fosse superiore a 30.000 uomini/giorni, ossia quelli per i quali era richiesta anche la redazione del piano generale di sicurezza, oggi eliminato. A seguito dell’intervento del decreto correttivo, dunque, tale obbligo non è più limitato ai soli cantieri di maggiori dimensioni, ma diventa d’applicazione generalizzata in tutti i casi in cui sia prescritta la nomina del coordinatore per l’esecuzione. In proposito, il verbo “verificare” sembra debba intendersi come obbligo di trovare una conferma concreta alle disposizioni dei contratti collettivi e degli accordi fra le parti sociali in tema di coordinamento tra i rappresentanti per la sicurezza (Cervetti Spriano 1999, 52). La previsione può collegarsi anche a quanto statuito dall’art. 14, secondo cui, “prima dell’accettazione del piano di sicurezza e di coordinamento di cui all’art. 12 e delle modifiche significative apportate allo stesso, il datore di lavoro di ciascuna impresa esecutrice consulta il rappresentante per la sicurezza e gli fornisce eventuali chiarimenti sul contenuto del piano. Il rappresentante per la sicurezza può formulare proposte al riguardo” (non è, invece, previsto alcun obbligo di notificare il PSC alle amministrazioni titolari del potere di vigilanza: così Tar Campania Napoli, sez. I, 05-09-2000, n. 3354, Rass. giur. Enel, 2001, 330). Invero, in sede di conclusione degli accordi cui rinvia l’art. 5, co. 1, lett. d), potrebbero essere definite sia le procedure di svolgimento delle consultazioni complesse che coinvolgono più datori di lavoro e, dunque, anche rappresentanti per la sicurezza appartenenti ad imprese diverse, sia le modalità d’esercizio del potere di proposta previsto dall’art. 14, in modo che le osservazioni trasmesse ai coordinatori siano il risultato non già di un’iniziativa isolata dei singoli rappresentanti, bensì di un’azione concordata fra i medesimi. Così facendo, infatti, le stesse, pur mantenendo carattere non vincolante, sarebbero di fatto dotate di una maggiore autorevolezza, e quindi di una migliore capacità persuasiva, nei confronti dei coordinatori. Inoltre, potrebbero verosimilmente risolversi alcuni dei problemi di speditezza posti dall’art. 14, derivanti dal fatto che gli eventuali suggerimenti provenienti dal rappresentante per la sicurezza sono direttamente formulati non a chi ha il compito di redigere il piano di cui all’art. 12 (coordinatore per la progettazione) od il potere di adeguarlo all’evoluzione dei lavori (coordinatore per l’esecuzione), ma al datore di lavoro. Questi dovrà, dunque, inoltrare le osservazioni ai soggetti competenti, i quali, considerato il carattere non vincolante delle proposte ricevute, saranno liberi di darvi seguito o meno (Giudici 1997, XIV; dubbi sulla reale efficacia della norma sono espressi anche da Lai 2000, 447). In caso di loro accoglimento, sarebbe, poi, necessario un supplemento di consultazione che coinvolgesse anche gli altri datori di lavoro interessati all’appalto: di qui la considerazione che il meccanismo predisposto dal legislatore per assicurare la partecipazione dei lavoratori alla pianificazione della sicurezza appare poco rispondente alle esigenze di speditezza, efficienza ed economicità proprie della gestione di un cantiere (Giudici 1997, XV), e l’auspicio della valorizzazione dell’art. 5, co. 1, lett. d), come possibile via per tentare di superare i problemi testé evidenziati.

 

6. (segue) Il ruolo progettuale.

Il co. 1-bis, aggiunto all’art. 5 dal d. lgs. n. 528/1999, assegna al coordinatore per l’esecuzione anche il compito – sanzionato penalmente dall’art. 21, co. 2, lett. a) – di redigere il PSC ed il fascicolo tecnico, qualora i lavori siano stati affidati ad un’unica impresa, cui, in corso d’opera, se ne siano affiancate altre, scattando pure in questa ipotesi, in virtù di quanto previsto dall’art. 3, co. 4-bis, l’obbligo della sua nomina. In tal modo, si attribuiscono competenze di progettazione ad una figura inizialmente non prevista, non rientrando il cantiere nel campo d’applicazione del d. lgs. n. 494/1996, stante l’affidamento dei lavori ad una sola impresa.

In ogni caso, al di là dell’ipotesi appena ricordata, la previsione – anch’essa penalmente sanzionata (art. 21, co. 1, lett. a) – di cui all’art. 5, co. 1, lett. b) (che assegna al coordinatore per l’esecuzione il compito di “verificare l’idoneità del piano operativo di sicurezza, da considerare come piano complementare di dettaglio del piano di sicurezza e coordinamento di cui all’art. 12, assicurandone la coerenza con quest’ultimo, e adeguare il piano di sicurezza e coordinamento e il fascicolo di cui all’art. 4, co. 1, lett. b), in relazione all’evoluzione dei lavori ed alle eventuali modifiche intervenute, valutando le proposte delle imprese esecutrici dirette a migliorare la sicurezza in cantiere, nonché verificare che le imprese esecutrici adeguino, se necessario, i rispettivi piani operativi di sicurezza”) consente in linea generale di escludere, con riferimento alle scelte operative di sicurezza, ogni subordinazione di tale figura rispetto al coordinatore per la progettazione, con conseguente assunzione in prima persona della responsabilità per le scelte progettuali effettuate in tema di prevenzione (Cervetti Spriano 1999, 51). La disposizione, infatti, introduce una nozione dinamica di PSC e di fascicolo tecnico, che il coordinatore per l’esecuzione è tenuto ad adeguare ai mutamenti intervenuti in corso d’opera e determinati dall’evoluzione dei lavori o dall’emersione di elementi inizialmente non considerati (emblematica di un tipico caso di mancato adeguamento del piano di cui all’art. 12 a seguito di modifiche verificatisi successivamente rispetto all’originaria programmazione dei lavori è C. pen., sez. III, 26-05-2004, n. 24010, cit.; v. anche C. pen., sez. IV, 02-02-2005, n. 3447, Ig. sic. lav., 2005, 231).

Peraltro, l’iniziativa di apportare variazioni ai documenti redatti in fase di progettazione può partire, oltre che dal coordinatore, anche dalle imprese esecutrici, cui viene riconosciuto un potere di proposta in merito, come risulta dallo stesso art. 5, co. 1, lett. b), dopo le modifiche introdotte dal d. lgs. n. 528/1999. Sempre le imprese (ma questa volta quelle aggiudicatarie), come già accennato, possono poi incidere sulla determinazione dei contenuti del PSC avvalendosi dell’art. 12, co. 5. Quest’ultimo, infatti, consente a chi si aggiudica i lavori (ossia l’impresa appaltatrice: v. C. pen., sez. III, 10-05-2006, n. 15927, cit.) di presentare al coordinatore per l’esecuzione proposte d’integrazione del piano, peraltro senza che queste possano giustificare una modifica dei prezzi pattuiti. Il che può verosimilmente contribuire a colmare eventuali lacune od a correggere possibili imprecisioni. Va, tuttavia, segnalato che per l’impresa aggiudicataria fare ricorso alla previsione in questione non costituisce un obbligo, bensì una facoltà (“può”). L’efficacia della disposizione, inoltre, è rimessa all’instaurarsi di un clima di collaborazione fra soggetti appaltatori e coordinatore per l’esecuzione, anche in considerazione del fatto che questi è del tutto libero di dare seguito, o meno, a quanto suggeritogli (Focareta 1996, 990; Porreca 1998a, 56-57). Peraltro, nel caso in cui il coordinatore non accetti la proposta d’integrazione, appare opportuno per l’impresa riuscire ad acquisire una documentazione scritta della medesima e del conseguente rifiuto, al fine di evitare ogni eventuale responsabilità per infortuni (Marchianò 1998, 77). Circa il contenuto delle proposte, sembra – anche alla luce di quanto poc’anzi osservato (v. supra, sub § 4) – che queste debbano riguardare solo i fattori di rischio aggiuntivi od extra-aziendali, restando il datore di lavoro responsabile verso i propri dipendenti per il rispetto della normativa prevenzionale relativamente ai rischi inerenti all’impresa (Lai 2000, 446). È, inoltre, di tutta evidenza come la disposizione in esame implichi che il PSC debba preesistere rispetto alla gara d’appalto (Saresella 1997, 469): ciò che, del resto, risulta coerente con la previsione secondo la quale tale documento deve essere redatto comunque prima della richiesta di presentazione delle offerte (art. 4, co. 1, nonché supra, sub § 1).

Facoltà analoga a quella attribuita all’impresa aggiudicataria dall’art. 12, co. 5, d. lgs. n. 494/1996 è contemplata in materia di appalti pubblici. L’art. 31, co. 1-bis, lett. a), l. n. 109/1994, infatti, già prevedeva in favore dell’appaltatore o del concessionario la possibilità di formulare eventuali proposte integrative del piano di sicurezza. In proposito, si era affermato che, anche in virtù di un’interpretazione sistematica di tale norma alla luce dell’art. 12, co. 5, l’integrazione sarebbe dovuta essere migliorativa (Soprani 1999, XXIII), mentre più discutibile sarebbe stata l’ammissibilità di proposte che garantissero un livello di sicurezza solo equivalente (si pronunciava per la soluzione negativa Soprani 1999, XXIII). Peraltro, l’art. 31, co. 2-bis, l. n. 109/1994 estendeva anche alle imprese esecutrici il potere di intervenire sul PSC, avanzando proposte di carattere non soltanto integrativo, ma altresì modificativo. La facoltà in questione era innanzitutto prevista per adeguare i contenuti del piano alle tecnologie proprie dell’impresa ed al riguardo si era riconosciuta la possibilità che le indicazioni suggerite conservassero un livello di sicurezza anche solo di pari grado rispetto a quello già assicurato dal piano trasmesso alle imprese esecutrici (Soprani 1999, XXIV). L’intervento di queste ultime poteva, inoltre, aver luogo per garantire il rispetto delle norme per la prevenzione degli infortuni e la tutela della salute dei lavoratori eventualmente disattese nel piano stesso. Tale precisazione normativa, il cui ambito d’operatività sarebbe stato ancora una volta limitato al solo profilo della sicurezza cd. extra-aziendale, essendo le imprese già tenute, in virtù del d. lgs. n. 626/1994, a rispettare la normativa prevenzionale concernente il rischio cd. intra-aziendale (Soprani 1999, XXIV), aveva peraltro indotto certa dottrina a paventare il pericolo di una deresponsabilizzazione del coordinatore per la progettazione, magari tentato di non adempiere correttamente ai propri obblighi, confidando nell’intervento delle imprese esecutrici ai sensi dell’art. 31, co. 2-bis (Ferruti 1999, 374, nota 16). Come già osservato, la l. n. 109/1994 è stata abrogata dall’art. 256, co. 1, d. lgs. n. 163/2006, ma entrambe le disposizioni richiamate risultano interamente trasfuse nell’art. 131, co. 2, lett. a), e co. 4, del medesimo decreto, restando, pertanto, pienamente valide tutte le considerazioni testé effettuate. In aggiunta ad esse, merita qui solo ricordare che la citata Determinazione 26-07-2006, n. 4, dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, con riferimento alle modifiche che le imprese possono eventualmente proporre ai sensi del menzionato art. 131, co. 2 e co. 4, richiede ora espressamente che le stesse “siano destinate a migliorare la sicurezza dei lavoratori”.

Come accennato, mentre, antecedentemente alla novella del 1999, il d. lgs. n. 494/1996 riconosceva solo all’impresa aggiudicataria la facoltà d’intervenire ex art. 12, co. 5, la nuova formulazione dell’art. 5, co. 1, lett. b), estende tale previsione anche alle imprese esecutrici, analogamente a quanto disposto dalla disciplina in tema di appalti pubblici appena ricordata. Invero, la norma attribuisce al coordinatore per l’esecuzione il potere-dovere di adeguare il piano di cui all’art. 12 in relazione all’evoluzione dei lavori ed alle eventuali modifiche intervenute, “valutando le proposte delle imprese esecutrici dirette a migliorare la sicurezza in cantiere”. La disposizione non specifica se tali proposte possano anche essere di tipo modificativo, oltre che integrativo. È, invece, chiaramente affermata la loro finalità migliorativa, sicché sembra doversi escludere l’ammissibilità di interventi che garantiscano un livello di sicurezza solo equivalente a quello già assicurato dal piano del committente. In ogni caso, si è avanzato più di un dubbio sulla reale efficacia di norme che invitano le imprese a proporre miglioramenti “a costo zero” (Lai 2000, 446; Soprani 1999, XXIV). Peraltro, secondo la Determinazione 30-01-2003, n. 2, dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, tutte le disposizioni richiamate riguarderebbero i meri assestamenti o correttivi resi necessari per meglio adeguare, con aspetti di dettaglio, il PSC alla realtà specifica di cantiere, e dai quali non conseguano ulteriori oneri a carico dell’appaltatore, oltre a quelli preventivamente stimati, sembrando le norme citate fare riferimento a modificazioni non quantificabili economicamente e destinate, quindi, a non incidere ulteriormente sui costi di sicurezza previsti.Viceversa, può parlarsi di carenza del PSC, dalla quale derivano costi supplementari rispetto a quelli preventivati, che, pertanto, richiedono di essere adeguati alla mutata situazione, non già per gli assestamenti o correttivi testé ricordati, ma solo ed esclusivamente per i nuovi apprestamenti, ovvero le ulteriori misure di sicurezza non contemplate nel relativo piano, che il direttore dei lavori ed il responsabile del procedimento ritengono però necessarie, per propria valutazione o su segnalazione dell’appaltatore, al fine di risolvere situazioni di pericolosità non previste ab origine, anche a seguito di un errore progettuale.

Tra le novità più rilevanti introdotte dal d. lgs. n. 528/1999, va segnalata, infine, l’attribuzione al coordinatore per l’esecuzione anche del compito di verificare l’idoneità dei POS, redatti dai datori di lavoro delle imprese esecutrici, assicurandone la loro coerenza con il piano del committente. La necessità di tale precisazione normativa deriva dalle forti carenze spesso riscontrate nell’attività di progettazione della sicurezza in cantiere. In altri termini, attraverso la figura del coordinatore per l’esecuzione, si vuole evitare che i piani elaborati dalle imprese si risolvano nella pedissequa ed inutile ripetizione delle leggi che regolano la sicurezza nel settore edile, come spesso avvenuto nella prassi (cfr. Lusardi 2005, 12, seppure con riferimento al piano di cui all’art. 18. co. 8, l. n. 55/1990), garantendone, invece, la concreta idoneità rispetto ai fini di prevenzione e la loro congruenza con il PSC. Il coordinatore, in particolare, dovrà accertare che i documenti in questione contengano, oltre alle disposizioni di sicurezza standard, specifiche sezioni dedicate alla definizione delle modalità d’esecuzione dei lavori in relazione alla tipologia del luogo e dell’opera, integrate nello schema generale rappresentato dal piano di cui all’art. 12. In quest’ottica, rientra anche il compito di verificare l’adeguamento, da parte delle imprese esecutrici, dei propri POS in relazione all’evoluzione dei lavori ed alle eventuali modifiche apportate al PSC. Coerente con questa previsione è, poi, l’art. 13, co. 3, d. lgs. n. 494/1996, che pone in capo a ciascuna impresa esecutrice un obbligo di trasmissione del POS al coordinatore per l’esecuzione, da adempiersi prima dell’inizio dei rispettivi lavori (sulle differenze fra detta norma e l’art. 118, co. 6, d. lgs. n. 163/2006, in tema di appalti di opere pubbliche – differenze concernenti i tempi di trasmissione del POS, il soggetto tenuto ad inoltrarlo e quello destinato a riceverlo, nonché la qualità documentale del piano – cfr. Soprani 2006e, IX, che risolve il contrasto affermando la prevalenza del d. lgs. n. 494/1996, tra gli altri motivi perché espressione del recepimento di una direttiva comunitaria disciplinante sia il settore degli appalti privati che quello degli appalti pubblici).

 

7. (segue) La vigilanza su imprese esecutrici e committente.

Il d. lgs. n. 528/1999 ha contribuito anche a chiarire la sequenza degli atti che il coordinatore per l’esecuzione è tenuto a compiere in caso d’inadempienza alle prescrizioni del PSC da parte delle imprese e dei lavoratori autonomi (v. art. 5, co. 1, lett. e). Innanzitutto, egli deve segnalare ai soggetti interessati, tramite contestazione scritta, le inosservanze, riscontrate in cantiere, delle menzionate prescrizioni, nonché la violazione degli obblighi che gravano sui lavoratori autonomi e sui datori di lavoro ai sensi degli artt. 7, 8 e 9  d. lgs. n. 494/1996. In proposito, è stato osservato come il coordinatore per l’esecuzione non sia tenuto a ricercare attivamente eventuali infrazioni, indagandone la sussistenza nel cantiere; piuttosto, gli sarebbe impedito, più limitatamente, di ignorare consapevolmente le violazioni obiettivamente percepibili facendo uso dell’ordinaria diligenza professionale e che emergano come tali durante l’espletamento dei compiti strettamente inerenti alla sola attività di coordinamento e dunque di gestione dei fattori di rischio aggiuntivi ed interferenziali (Soprani 2006a, 596). Benché l’art. 5, co. 1, lett. e) (disposizione anch’essa penalmente sanzionata dall’art. 21, co. 2, lett. a) non lo affermi esplicitamente, sembrerebbe poi potersi ritenere che solo in caso d’inosservanza prolungata della segnalazione formale, con conseguente persistenza delle irregolarità riscontrate, il coordinatore sia tenuto ad informare il committente od il responsabile dei lavori della situazione in cui versa l’impresa inadempiente, proponendo contestualmente l’adozione di misure la cui gravità appare graduata in relazione, evidentemente, al tipo d’infrazione commessa. Inoltre, sebbene la disposizione non lo preveda, è ragionevole che la segnalazione-proposta del coordinatore per l’esecuzione assuma la forma scritta, e sia sorretta da idonea motivazione, al fine di porre il committente nella condizione di decidere sulla base del maggior numero possibile di elementi.

Peraltro, la formulazione della norma suscita qualche perplessità, non solo per le delicate attribuzioni riconosciute al coordinatore, come si vedrà meglio tra breve, ma altresì per l’accostamento fra provvedimenti di preciso significato giuridico, come la risoluzione del contratto, e misure di cui risulta più difficile individuare l’esatta valenza (Angiello 1997, 1275). In particolare, la sospensione dei lavori pare sia da intendersi quale provvedimento di natura provvisoria, concernente tanto l’opera nel suo complesso, quanto soltanto una parte dei lavori, qualora non vi siano interferenze di rischio con altre attività. Al contrario, l’allontanamento delle imprese o dei lavoratori autonomi non determina la chiusura di tutto o parte del cantiere, ma solo l’esclusione dei soggetti inadempienti, trattandosi in sostanza di procedere allo scioglimento dell’eventuale contratto di collaborazione per singole situazioni di rischio (Cervetti Spriano 1999, 53). Infine, l’attribuzione del potere-dovere di proporre al committente la risoluzione del contratto ha di fatto esteso al settore privato quanto già contemplato per gli appalti pubblici dall’art. 31, co. 2, l. n. 109/1994, in presenza di gravi o ripetute violazioni dei piani da parte dell’appaltatore o del concessionario (v. ora l’art. 131, co. 3, d. lgs. n. 163/2006 che, peraltro, secondo Soprani 2006e, XII, andrebbe riferito solo al POS ed al PSS, dal momento che, relativamente al PSC, non sarebbero ammesse deroghe alla più restrittiva disciplina generale di cui all’art. 5, co. 1, lett. e), qui in esame). Sembra che con la previsione in questione sia stata introdotta una clausola legale di risoluzione, che permetterebbe al committente di rivolgersi immediatamente al giudice ed ottenere lo scioglimento del contratto per una causa diversa dall’inadempimento del medesimo (Brignone 1996, 3137; Giudici 1997, XIII). In ogni caso, per limitare il sorgere di contenzioso al riguardo, è presumibile che detta disposizione abbia come effetto quello d’implementare l’inserimento di clausole risolutive espresse nei contratti d’appalto: in tal modo, la risoluzione sarebbe riportata nel tradizionale alveo dell’inadempimento degli obblighi negoziali (Angiello 1997, 1275; Giudici 1997, XIII).

Come rilevato, il potere riconosciuto al coordinatore dalla lett. e) si concretizza in una proposta indirizzata al committente, la quale si configura come atto dovuto, qualora vengano riscontrate le violazioni previste dalla norma (ossia “inosservanze alle disposizioni degli articoli 7, 8 e 9, e alle prescrizioni del piano di cui all’articolo 12”). La nuova versione, peraltro, non subordina l’intervento del coordinatore ad una valutazione di gravità dell’inadempimento, a differenza di quanto accadeva prima delle modifiche apportate dal d. lgs. n. 528/1999 (v. Cervetti Spriano 1999, 53), quando alle misure previste nella lett. e) poteva farsi ricorso solo in presenza di “gravi inosservanze”, intendendosi per tali, nell’attesa dell’emanazione dell’apposito decreto, la “reiterata violazione di norme punite con la sanzione dell’arresto fino a sei mesi”. In proposito, è da segnalare come l’attuale disposizione superi i problemi ermeneutici nati con riguardo alla formulazione precedente. Infatti, atteso che nessuna delle contravvenzioni commesse dai datori di lavoro era punita con la sanzione indicata, si era proposto d’interpretare il limite sanzionatorio previsto dalla norma come riferimento al massimo della pena detentiva, a prescindere dal minimo applicabile; in tal modo, si sarebbe evitato di escludere dalla definizione legislativa tutte le contravvenzioni poste dal d. lgs. n. 494/1996 a carico dei datori di lavoro (Lanotte 1997, 768). Analogamente, si discuteva se il concetto di “reiterata” fosse identificabile con la nozione di recidiva definita dall’art. 99 c.p. o fosse da intendere, come preferibile, nel significato corrente ed atecnico di “ripetuta” (v. Brignone 1996, 3137; Giudici 1997, XIII).

La nuova versione dell’articolo risolve anche le annose questioni che si ponevano qualora il committente non avesse dato seguito alle segnalazioni ricevute per motivi diversi dall’insussistenza dei presupposti che originariamente avrebbero legittimato l’intervento del coordinatore, al quale, in questo caso, sarebbe rimasta solo la scelta fra le dimissioni o lo svolgimento del proprio incarico in un cantiere non a norma di legge. Peraltro, in via interpretativa si era tentato di configurare in capo al committente una responsabilità a titolo di colpa, allorché si fosse dimostrato il nesso causale fra la mancata adozione del provvedimento suggerito e l’infortunio occorso al lavoratore (v. Cervetti Spriano 1999, 53). Tutti i dubbi sono, ora, superati dalla previsione secondo la quale, qualora il committente non dia corso all’informativa ricevuta, il coordinatore, per essere esonerato da ogni responsabilità, deve segnalare l’inadempienza direttamente all’Azienda sanitaria locale ed alla Direzione provinciale del lavoro, cui è affidato il compito d’indagare sulle irregolarità denunciate e, se del caso, di sanzionare. Secondo la giurisprudenza, la violazione di tale prescrizione si realizzerebbe anche in presenza di un ingiustificato ritardo nella comunicazione, atteso che sarebbe la stessa ratio della disposizione normativa a presupporre ed a richiedere che le comunicazioni da essa previste siano compiute il prima possibile, trattandosi di prescrizioni imposte per garantire la sicurezza e la prevenzione degli infortuni nei cantieri. Se ne deve concludere che un ingiustificato ritardo equivarrebbe in ogni caso alla condotta di omessa comunicazione (C. pen., sez. III, 21-01-2005, n. 1722, Dir. prat. lav., 2005, 1512; critico Soprani 2005b, per il quale “il meccanismo della segnalazione-proposta non ha la funzione di fronteggiare le situazioni di pericolo grave e imminente per la sicurezza e la salute dei lavoratori, giacché a tale finalità è specificamente deputata la previsione della successiva lett. f)….; cosicché è improprio e giuridicamente errato ritenere – come argomentano i giudici di legittimità – che ‘quanto prima si comunica, tanto più si tutela’. Invero l’art. 5, lett. e) non prevede l’intervento obbligatorio da parte degli organi di vigilanza, né tantomeno fissa i tempi di tale ipotetico intervento”). È, comunque, fatta salva la possibilità per il committente di non adottare alcun provvedimento fornendo adeguata motivazione della propria scelta. Com’è stato correttamente osservato, “la circostanza di avere ricondotto tanto l’azione del coordinatore, quanto quella del committente alla categoria dei c.d. doveri ‘funzionali’ (i quali sono imposti dalla legge non per il soddisfacimento di un interesse personale, bensì per la tutela di interessi collettivi e diffusi, quali sono certamente quelli della sicurezza e della salute dei lavoratori sul luogo di lavoro) non ha impedito al legislatore di strutturare diversamente il modo di esercizio di tale dovere sul piano delle condotte: mentre quello del coordinatore per l’esecuzione dei lavori si traduce in un obbligo penalmente sanzionato, quello facente capo al committente corrisponde in ogni caso ad una facoltà, il cui esercizio è totalmente discrezionale. Va precisato che si tratta di una scelta pienamente condivisibile: se il committente fosse stato obbligato a dar corso alla segnalazione-proposta del coordinatore, è in capo a costui che si reggerebbe, nei fatti, la sorte del cantiere, il che costituisce un’ipotesi inaccettabile. Vero è invece che il committente, quale soggetto per conto del quale e nel cui interesse l’opera edile viene realizzata, deve poter scegliere liberamente, senza subire il condizionamento obbligato di un soggetto (il coordinatore per l’esecuzione dei lavori) a lui legato da un rapporto fiduciario e – per questo – in ogni momento sostituibile” (Soprani 2005b).

Resta, però, il fatto che con tale disposizione il coordinatore finisce con l’assumere un ruolo di supporto degli organi ispettivi competenti (una sorta di “pubblico ufficiale ad acta:” Moccia 2001, 193; in argomento v. anche Soprani 2005b, per il quale “il coordinatore per l’esecuzione è stato impropriamente trasformato…in longa manus della pubblica amministrazione nella realtà privatistica del cantiere”), indirizzando la propria attività di vigilanza non solo verso le imprese esecutrici, ma anche nei confronti dello stesso committente, in rapporto al quale, però, proprio in virtù dei nuovi poteri-doveri riconosciutigli, rischia di porsi in una posizione più conflittuale che collaborativa (in generale, sull’ “inevitabile conflitto” fra committente e coordinatore, dovendo spesso il secondo assumere decisioni in contrasto con gli interessi economici del primo, che però “è la persona che ha conferito l’incarico e che salderà al coordinatore il compenso per l’attività prestata”, v. anche Bisignano 2006a, 392). A ciò si aggiunge, poi, la concreta eventualità di denunce “per ripicca” o, all’opposto, di accordi illeciti fra le parti in causa, visto che – come osservato – è lo stesso committente inadempiente ad aver nominato il coordinatore; il tutto rivestito della patina molto poco rassicurante del giudizio d’idoneità sulla motivazione del rifiuto a dar corso alla segnalazione-proposta ricevuta. Ce n’è abbastanza – sembra – per esprimere più di una perplessità sul meccanismo elaborato dal legislatore (peraltro, per un tentativo di confutazione di tali dubbi v. Pasquarella 2005, 1025).

Da notare, infine, che la disposizione qui in esame è espressamente fatta salva dal d.l. n. 223/2006 (cd. decreto Bersani), convertito nella l. n. 248/2006, ed in particolare dal comma 1 dell’art. 36 bis, recante misure urgenti per il contrasto del lavoro nero e per la promozione della sicurezza nei luoghi di lavoro. Peraltro, il riferimento, contenuto nella specifica clausola legislativa di salvaguardia, all’art. 5, co. 1, lett. e) – e non, invece, alla successiva lett. f) – risulta di difficile intelligibilità, essendo solo in questa seconda ipotesi (i. e.: quella configurata dalla lett. f) che il d. lgs. n. 494/1996 riconosce direttamente al coordinatore per l’esecuzione la titolarità del potere-dovere di “sospendere in caso di pericolo grave ed imminente, direttamente riscontrato, le singole lavorazioni fino alla verifica degli avvenuti adeguamenti effettuati dalle imprese interessate” (v. pure Soprani 2006c, 638; Id. 2007, 337).

 

8. (segue) I poteri di sospensione cautelativa.

Come teste' accennato, oltre ad una funzione di vigilanza e di autonomo accertamento di eventuali inadempimenti alle prescrizioni del PSC, l’art. 5, co. 1, lett. f), attribuisce al coordinatore per l’esecuzione anche poteri di sospensione cautelativa, subordinati alla sussistenza di un pericolo grave ed imminente, che la nuova formulazione della disposizione richiede sia anche direttamente accertato (per un’applicazione di tale articolo v. C. pen., sez. III, 26-05-2004, n. 24010, cit.). La sospensione, quindi, è destinata ad operare solo laddove il coordinatore abbia personalmente verificato l’esistenza di una situazione tale da integrare gli estremi richiesti dalla norma. I parametri della gravità e dell’imminenza del pericolo debbono entrambi sussistere ed essere percepiti come tali. Il margine di discrezionalità che ciò implica comporta, tuttavia, che il coordinatore possa essere esposto alla richiesta di eventuali danni, a titolo di dolo o di colpa grave, da parte di imprese esecutrici, lavoratori autonomi e committente (Pasquarella 2005, 1026).

Le novità recate dal d. lgs. n. 528/1999 consentono di affermare che la previsione di cui alla lett. f), la cui inosservanza risulta, ora, penalmente sanzionata (v. art. 21, co. 2, lett. a), configura un obbligo del coordinatore non solo verso il committente, ma anche nei confronti dell’ordinamento (per la diversa soluzione sotto la vigenza del precedente testo normativo v. Stolfa 1997, 233). Peraltro, già in via interpretativa si era tentato di giungere comunque ad ammettere la punibilità del mancato intervento del coordinatore ex art. 5, co. 1, lett. f), argomentando dall’identità di presupposti fra la fattispecie ivi prevista e la sospensione dei lavori contemplata dalla lett. e), disposizione anche in precedenza penalmente sanzionata, con l’ulteriore requisito, nel primo caso, della sussistenza di un “pericolo grave ed imminente” (cfr. Cervetti Spriano 1999, 54). Dalla lettura della norma parrebbe evincersi anche la necessità, pure non espressamente menzionata, che il coordinatore indichi le misure da adottare al fine di rimuovere la situazione di pericolo, alle quali le imprese dovranno conformarsi. Queste, peraltro, non potranno procedere di propria iniziativa ad una ripresa delle lavorazioni sospese, una volta dato corso alle prescrizioni impartite dal coordinatore. Infatti, se a tale conclusione poteva pervenirsi già alla luce della vecchia formulazione dell’articolo, che richiedeva, in proposito, la comunicazione scritta (da ritenersi necessaria ad substantiam: Cervetti Spriano 1999, 54) degli adeguamenti effettuati, a maggior ragione la validità dell’assunto sembra dover essere affermata oggi che la norma, in maniera ancor più rigorosa, esige una verifica diretta circa l’effettiva cessazione dello stato di pericolo, verifica verosimilmente da compiersi sempre ad opera del coordinatore, pur in mancanza di una chiara previsione in tal senso. Se così è, risulta, peraltro, rilevante l’impegno richiesto a tale figura, “in termini di quantità (il compito di controllore diventa anche quello di…ricontrollore) e soprattutto di qualità…(al coordinatore si chiede una competenza almeno pari a quella di un tecnico di vigilanza in materia prevenzionale)” (Moccia 2001, 194).

In conclusione, può osservarsi come l’art. 5, nel delineare lo statuto del coordinatore per l’esecuzione, ne presupponga inequivocabilmente la presenza fisica nel cantiere edile, al fine di rendere possibile lo svolgimento di tutte le opportune azioni di coordinamento e di controllo ricordate, nonché l’esercizio del potere-dovere di cui alla lett. f) qui considerata. Anzi, come osservato, presupposto dell’intervento ai sensi di quest’ultima disposizione è che la situazione di pericolo sia stata “direttamente riscontrata”: di qui la rilevanza della problematica attinente ad una presenza assidua e costante (anche se non necessariamente ininterrotta) del coordinatore nell’area del cantiere (in argomento v. Masini 2005, 218; Soprani 2005a). A tal proposito, occorre rilevare che recentemente la Cassazione, con un “innovativo revirement giurisprudenziale, rispetto all’orientamento tradizionalmente conservatore…per il quale la presenza quotidiana sul luogo di lavoro è non solo una condicio sine qua non, ma costituisce altresì il presupposto di fatto che consente (impropriamente) di svolgere l’equazione che il soggetto obbligato (sia esso il datore di lavoro o il coordinatore per l’esecuzione), in quanto onnipresente, è sempre e comunque responsabile anche di eventi che non rientrano nella propria area funzionale, qualificata e gestoria” (Soprani 2005a), ha ricordato, “quanto al dovere di presenza costante del datore di lavoro e soggetti a questi equiparati sul luogo di lavoro…il principio secondo il quale ‘ad impossibilia nemo tenetur’, concreta esplicazione del principio generale di ragionevolezza e di esigibilità della prestazione. E pertanto tale obbligo va inteso nel senso che i soggetti tenuti debbono assicurare, più che la presenza fisica che non è in sé necessariamente idonea a garantire la sicurezza dei lavoratori, la ‘gestione’ oculata dei luoghi di lavoro mediante l’aver posto in essere tutte le misure imposte normativamente (informazione, formazione, attrezzature idonee e presidi di sicurezza), nonché ogni altra misura idonea, per comune regola di prudenza e di diligenza, a garantire la sicurezza nei luoghi di lavoro” (C. pen., sez. IV, 19-01-2005, n. 1238, Ig. sic. lav., 2005, 197; in tema v. anche C. pen., sez. IV, 21-06-2006, n. 21485, ivi, 2006, 567, secondo la quale “una eventuale maggior frequenza al cantiere non scriminerebbe la responsabilità” del coordinatore per l’esecuzione; in argomento v. altresì le già menzionate Linee guida per l’applicazione del d.P.R. n. 222/2003, per le quali “la presenza del CSE sul cantiere non è mai direttamente citata nel testo quindi ogni quantificazione appare arbitraria. La verifica periodica della rispondenza del piano all’andamento dei lavori e l’eventuale aggiornamento può attuarsi solo con dei sopralluoghi sul cantiere. Il CSE dovrà quindi organizzare un calendario di presenze sul cantiere, in base alle fasi critiche ed all’esigenza di cadenzare le verifiche periodiche di compatibilità. Si suggerisce che il numero minimo di visite che il CSE dovrà effettuare in cantiere sia pertanto correlato almeno al numero di fasi critiche risultanti dal cronoprogramma dei lavori”).

 

9. I rapporti fra committente (o responsabile dei lavori) e coordinatori in materia di sicurezza e di salute.

Come già osservato, la nomina dei coordinatori in materia di sicurezza e di salute trova il proprio fondamento nell’art. 3, co. 3 e 4, d. lgs. n. 494/1996. Peraltro, secondo l’art. 6, co. 2, “la designazione del coordinatore per la progettazione e del coordinatore per l’esecuzione non esonera il committente o il responsabile dei lavori dalle responsabilità connesse alla verifica dell’adempimento degli obblighi di cui all’art. 4, co. 1, e 5,co. 1, lett. a)”. In proposito, si è osservato che tale previsione configura una situazione solo parzialmente analoga a quella delineata dal d. lgs. n. 626/1994 in tema di rapporti fra datore di lavoro e responsabile del servizio di prevenzione e protezione. Infatti, se il permanere della responsabilità in capo al committente od al responsabile dei lavori può essere assimilata a quella comunque gravante sul datore di lavoro, i dirigenti ed i preposti pur in presenza della figura di cui all’art. 2. co. 1, lett. e), d. lgs. n. 626/1994, non altrettanto può dirsi per ciò che concerne il regime di responsabilità dei coordinatori, chiamati a rispondere penalmente per la violazione dei doveri sanciti dagli artt. 4 e 5 d. lgs. n. 494/1996 (Giudici 1996, 2988).

Anche in questo caso è da registrarsi un intervento del d. lgs. n. 528/1999, che ha circoscritto l’ambito di responsabilità del committente alle ipotesi di verifica degli obblighi di cui agli artt. 4, co. 1, e 5,co. 1, lett. a), mentre, in precedenza, il riferimento era alle menzionate norme complessivamente considerate. Sicché, sembra innegabile che la novella del 1999 abbia ridimensionato i doveri gravanti su tale soggetto, secondo qualcuno “a tutto scapito di quelle figure «minori», come il coordinatore per l’esecuzione, che rischiano di diventare destinatarie di una serie di obblighi tanto onerosi da apparire difficilmente sostenibili” (Moccia 2001, 194). Dunque, il committente risulterà responsabile in caso di mancato controllo dell’adempimento del dovere di redazione del PSC e di predisposizione del fascicolo tecnico (art. 4, co. 1), e di quello di verifica della corretta applicazione, da parte delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi, delle disposizioni loro pertinenti contenute nel piano di cui all’art. 12 (art. 5,co. 1, lett. a). Peraltro, fin dall’entrata in vigore del d. lgs. n. 494/1996 ci si era chiesti se l’indagine del committente dovesse spingersi sino ad un controllo nel merito relativo ai contenuti di qualità del PSC, ovvero se non si trattasse di un’attività più circoscritta, limitata cioè all’accertamento dell’esistenza del documento ed ai profili di macroscopica inidoneità del medesimo (Soprani 2006f, XIII). In proposito, merita ricordare che l’indicazione proveniente dalle citate Linee guida per l’applicazione del d.P.R. n. 222/2003 è nel senso che il committente debba controllare solo la sussistenza del piano in questione e la sua conformità rispetto ai contenuti previsti dall’art. 12, nonché la corrispondenza del medesimo all’opera nelle sue parti essenziali. Analogamente dicasi per il fascicolo tecnico: anche in questo caso, infatti, prevale l’opinione che la verifica debba essere più formale che sostanziale, dovendo il committente accertare soltanto la materiale redazione del documento, senza entrare nel merito del suo contenuto (Bisignano 2006b, 647).

Il d. lgs. n. 528/1999 è intervenuto anche nel senso di sostituire la congiunzione “e” con la disgiuntiva “o”: l’intenzione del legislatore è, dunque, quella di responsabilizzare solo il soggetto che in concreto ha effettuato la nomina dei coordinatori (cfr. Lai 2000, 447), conformemente, del resto, all’art. 7 della Direttiva 92/57/CEE, il quale sembra prospettare una responsabilità alternativa fra le due figure (i. e.: committente o responsabile dei lavori) (cfr. Cervetti Spriano 1999, 59). A tale conclusione, peraltro, certa dottrina era pervenuta pur nella vigenza della versione originaria del d. lgs. n. 494/1996 (cfr. Focareta 1996, 991; contra Marchianò 1998, 74, secondo la quale, in caso di nomina dei coordinatori da parte del responsabile dei lavori, il committente avrebbe dovuto comunque verificare che i soggetti scelti avessero adempiuto ai loro compiti).

Secondo un’opinione, l’art. 6, co. 2, introdurrebbe un’ipotesi di responsabilità la cui natura oggettiva sarebbe resa ancor più evidente dal carattere necessitato della nomina dei coordinatori (Giudici 1997, IX; parla di tecnica legislativa che sfiora l’illegittimità costituzionale Brignone 1996, 3135). Per altra dottrina, invece, la previsione apparirebbe rispettosa dei principi costituzionali (Lanotte 1997, 771), poiché la lettera della disposizione sembrerebbe presupporre una responsabilità ancorata ai parametri della culpa in vigilando (v. anche Pasquarella 2005, 1028), laddove si afferma che le responsabilità gravanti sul committente (o sul responsabile dei lavori) risultano connesse alla verifica dell’adempimento degli obblighi posti dalle norme ivi indicate. Alla culpa in vigilando, richiamata da tale formulazione, parrebbe poi da ritenere collegata anche una culpa in eligendo, dal momento che la designazione dei coordinatori sembrerebbe rappresentare comunque, pur nei limiti del rispetto dei requisiti di cui all’art. 10 d. lgs. n. 494/1996, un atto rimesso alla discrezionalità del committente o del responsabile dei lavori (Soprani 1998, 106; v. anche De Falco 1997, 2935; contra Caserta-Cosio-Leonardi 1998, XIII; Pasquarella 2005, 1028). Appare, invece, corretto affermare l’esclusione di ogni responsabilità per la nomina di persona non in possesso dell’abilitazione richiesta, quando l’errore non sia frutto della colpa del committente, ma dell’attività dolosa del soggetto prescelto, come nel caso d’esibizione di documenti falsi (Cervetti Spriano 1999, 90). Al di là di ciò, è poi di tutta evidenza come i concetti di culpa in eligendo ed in vigilando debbano essere riempiti di contenuto, secondo i normali parametri cui si fa ricorso in materia: in quest’ottica, è dunque da ritenere che il committente non possa essere considerato responsabile per la specifica attività professionale del coordinatore, od in presenza di un fatto occasionale non conosciuto, né conoscibile (Saresella 1997, 468). Sembra, invece, possa affermarsi una sua responsabilità per colpa qualora, in caso d’inerzia od inefficienze riscontrate, egli non abbia provveduto immediatamente a rimuovere il soggetto inidoneo, con contestuale sostituzione del medesimo. Il legislatore non ha, invece, ritenuto necessario precisare che la nomina dei coordinatori non incide sulla configurabilità di eventuali responsabilità in capo ai datori di lavoro, essendo consolidato principio dell’ordinamento la distinzione fra soggetti che controllano la sicurezza in cantiere per conto del committente, quali i coordinatori previsti dal d. lgs. n. 494/1996, ed i datori di lavoro, a loro volta tenuti al rispetto della normativa in tema di sicurezza (Cervetti Spriano 1999, 61; sugli obblighi gravanti su questi ultimi v. anche gli artt. 8 e 9 d. lgs. n. 494/1996).

A proposito dei requisiti fissati dall’art. 10 d. lgs. n. 494/1996, poc’anzi richiamato, può osservarsi come l’identità di questi, nonché il diverso momento della designazione, consentano di considerare ammissibile che le funzioni di coordinatore per la progettazione e per l’esecuzione siano assunte per lo stesso cantiere dalla medesima persona (Cosio 1997, 584; Giudici 1997, VI; Saresella 1997, 467; Soprani 1998, 102; Linee guida in materia di sicurezza nei cantieri temporanei e mobili, con riferimento ai lavori pubblici, della Regione Lombardia, approvate con delibera del 19-07-2002, n. 9872). Anzi, poiché alcuni obblighi del coordinatore per l’esecuzione sono collegati direttamente ai documenti elaborati in fase di progettazione, è di tutta evidenza la necessità di una stretta collaborazione fra le due figure, la quale, con una soluzione più semplice dal punto di vista operativo ed infatti molto spesso adottata nella prassi, potrebbe realizzarsi proprio con la coincidenza delle due qualifiche nel medesimo soggetto. Peraltro, a favore di una distinzione degli incarichi milita la considerazione che ciò consentirebbe la valutazione dei problemi connessi alla sicurezza da prospettive diverse e questo, tra l’altro, potrebbe verosimilmente garantire un miglior adempimento dell’obbligo di cui all’art. 5,co. 1, lett b), d. lgs. n. 494/1996. Diversamente, invero, vi potrebbe essere il rischio che gli eventuali errori commessi nella fase di progettazione siano mantenuti durante l’esecuzione dei lavori (Cervetti Spriano 1999, 51), “anche per una naturale tendenza psicologica a valorizzare gli aspetti situazionali che confermano – piuttosto che smentire – le proprie tesi” (Soprani 1998, 102, nota 7).

Relativamente all’ipotesi in cui non debbano essere nominati i coordinatori, perché in presenza di un cantiere non rispondente ai requisiti richiesti dall’art. 3, co. 3, ci si potrebbe chiedere se i compiti di cui agli artt. 4 e 5 gravino comunque sul committente o sul responsabile dei lavori, in virtù del combinato disposto dell’art. 4, co. 1, lett. a) (che affida al coordinatore per la progettazione il compito di redigere il PSC) con l’art. 3, co. 2 (che pone in capo al committente od al responsabile dei lavori l’obbligo di valutarlo) (così Cervetti Spriano 1999, 102), od in forza proprio della previsione di cui all’art. 6, co. 2, qui considerata. In contrario, si è però obiettato che quest’ultima disposizione indurrebbe alla conclusione opposta, in quanto, secondo la sua formulazione, la nomina dei coordinatori non esonererebbe il committente dalle responsabilità connesse alla verifica dell’adempimento degli obblighi ivi indicati, mentre l’inosservanza dei medesimi rimarrebbe esclusivamente a carico dei coordinatori stessi (Stolfa-Martinelli 1997, 356). In quest’ottica, allora, si è proposto di utilizzare il rinvio al d. lgs. n. 626/1994, effettuato dagli artt. 1 e 9, co. 2,  d. lgs. n. 494/1996, per rendere applicabile il disposto dell’art. 7 d. lgs. n. 626/1994, oltre che ai soli appalti interni, secondo l’originario campo d’operatività della norma, anche a quelli esterni, cui si riferisce il “decreto cantieri”. Di conseguenza, il committente, pur non dovendo redigere il piano di cui all’art. 12, dovrebbe assicurarsi che a ciò provvedano i singoli appaltatori, curando altresì lo scambio d’informazioni fra i medesimi e colmando le eventuali lacune nel sistema di sicurezza che dovessero emergere dai vari piani, con conseguente responsabilità per ogni infortunio derivante da qualche difetto nel coordinamento che, si sensi dell’art. 7 d. lgs. n. 626/1994, egli sarebbe tenuto a garantire (Stolfa-Martinelli 1997, 357-358). In proposito, va peraltro segnalato, come, a seguito delle modifiche apportate dal d. lgs. n. 528/1999, anche quando non si realizzino le soglie di obbligatorietà previste dall’art. 3, co. 3, d. lgs. n. 494/1996, i datori di lavoro delle imprese esecutrici siano sempre tenuti ad elaborare ed applicare nel cantiere il POS (cfr. art. 9), che, in tal modo, finisce con lo svolgere una funzione di fatto parzialmente sostitutiva del PSC nelle ipotesi in cui quest’ultimo non sia previsto ed i coordinatori non debbano essere nominati.

Il vuoto normativo, testé riscontrato nel settore privato per i cantieri di minori dimensioni, è invece espressamente colmato nel caso di appalti di opere pubbliche. In effetti, l’art. 31, co. 1-bis, lett. b), l. n. 109/1994, come modificato dalla l. n. 415/1998, già imponeva all’appaltatore od al concessionario – qualora il d. lgs. n. 494/1996 non risultasse applicabile – l’obbligo di procedere alla redazione di un piano di sicurezza sostitutivo di quello di cui all’art. 12; a ciò provvede ora l’art. 131, co. 2, lett. b), d. lgs. n. 163/2006. La soluzione accolta, però, finisce con l’escludere del tutto la committenza dall’organizzazione della sicurezza in cantiere, coinvolgendo, invece, direttamente l’appaltatore ed il concessionario, ossia gli stessi soggetti tenuti a redigere il POS. Sicché, poiché quest’ultimo, come osservato, deve essere predisposto anche nei cantieri sotto-soglia, può risultare di difficile comprensione la necessità di un documento ulteriore, essendo il POS già destinato nei fatti – lo si è poc’anzi rimarcato – a sostituire il PSC ogniqualvolta questo non debba essere redatto (Bacchini 2001b, VI; critico sul punto anche Soprani 1999, XXIII, che propone la stesura, da parte dell’appaltatore, di un unico documento). A ciò si aggiunge la considerazione che la previsione del PSS, oltre a spostare nuovamente il baricentro degli obblighi dalla committenza alle imprese, finisce con il collocare la determinazione delle misure di prevenzione durante l’esecuzione dei lavori, con ciò tradendo lo spirito del d. lgs. n. 494/1996, che, all’art. 4, come in precedenza ampiamente rilevato, impone la pianificazione della sicurezza in cantiere sin dalla primissima fase della progettazione dell’opera (Soprani 1999, IX).

 


Bibliografia

 

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