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Categoria: Giurisprudenza amministrativa (CdS, TAR)
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T.A.R. Lombardia, Sez. 3, 20 marzo 2012, n. 859 - Lavoro irregolare e sospensione dei lavori


 

 

N. 00859/2012 REG.PROV.COLL.

N. 00018/2008 REG.RIC.

 



REPUBBLICA ITALIANA


IN NOME DEL POPOLO ITALIANO


Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA



sul ricorso numero di registro generale 18 del 2008, proposto da
Open Job soc. coop, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Antonio Zenari, presso il cui studio ha eletto domicilio, in Milano via Mac Mahon n. 75;


contro

Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale – Direzione Provinciale del Lavoro di Milano, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Milano con domicilio ex lege presso i suoi uffici in Milano, via Freguglia n. 1;


per l'annullamento

-del provvedimento di sospensione dei lavori nell’ambito del cantiere adottato dalla Direzione Provinciale del Lavoro di Milano in data 07.11.2007;

-di tutti gli atti presupposti, connessi e preparatori;

nonché per la condanna dell’amministrazione resistente al risarcimento del danno




Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 febbraio 2012 il dott. Fabrizio Fornataro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.






Fatto

 



La società Open Job soc. coop ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, deducendone l’illegittimità per violazione di legge e per eccesso di potere sotto diversi profili e chiedendone l’annullamento; con il medesimo ricorso la società ha proposto domanda di condanna dell’amministrazione resistente al risarcimento dei danni subiti

Si è costituita in giudizio l’amministrazione resistente, eccependo l’infondatezza del ricorso avversario e chiedendone il rigetto.

All’udienza del 01.02.2012 la causa è stata trattenuta in decisione



Diritto


1) A seguito della predisposizione da parte del Ministero del lavoro, con la collaborazione del Comando Carabinieri per la Tutela del Lavoro, di servizi di prevenzione e repressione del fenomeno del caporalato, i funzionari preposti dell’amministrazione resistente, unitamente a personale dell’Arma dei Carabinieri, effettuavano una visita ispettiva, in data 7 novembre 2007, presso lo stabilimento della soc. coop Open Job sito in Romantino – Novara.

Dal verbale di accesso (cfr. doc 1 di parte ricorrente) emerge che l’amministrazione, al momento dell’ispezione, riscontrava la presenza presso lo stabilimento di dieci lavoratori occupati, otto dei quali di cittadinanza brasiliana, uno di cittadinanza rumena e uno di cittadinanza albanese.

A seguito della mancata esibizione del permesso di soggiorno ad opera di una parte dei lavoratori, l’amministrazione eseguiva ulteriori accertamenti presso la Caserma dei Carabinieri di Novara, ove riscontrava che sei dei dieci lavoratori presenti nello stabilimento erano privi del permesso di soggiorno.

Dalla documentazione versata in atti emerge che uno dei lavoratori esibiva la fotocopia di un permesso di soggiorno contraffatto e per tale motivo è stato deferito all’Autorità giudiziaria.

Inoltre, al momento dell’accesso, la ditta, nonostante l’esplicita richiesta avanzata dagli operanti, non esibiva, in originale o in copia conforme, né il libro presenze, né il libro matricola.

Solo nel corso dell’accesso perveniva via fax una copia informale del libro matricola.

A seguito delle risultanze ispettive, l’amministrazione adottava il provvedimento di sospensione dei lavori, oggetto del presente ricorso, ai sensi dell’art. 36 bis, comma 1, del d.l. 2006 n. 223, convertito con legge 2006 n. 248.

In data 8 novembre 2007, la società interessata chiedeva la revoca del provvedimento di sospensione sulla base dell’avvenuto pagamento della sanzione amministrativa aggiuntiva, pari ad un quinto delle sanzioni amministrative irrogate, ai sensi dell’art. 36 bis, comma 2, del d.l. n. 223.

L’amministrazione, preso atto del pagamento, disponeva in pari data la revoca della sospensione.

Sempre in data 8 novembre 2007 la società esibiva una parte dei documenti richiesti dall’amministrazione, tra cui il libro matricola e la comunicazione al Centro per l’impiego di avvenuta assunzione di alcuni lavoratori; l’amministrazione differiva ad altra data il completamento dell’istruttoria, richiedendo nuovamente l’esibizione del libro presenze e di altra documentazione contabile.

Con separato provvedimento, datato 13 novembre 2007, l’amministrazione contestava alla Open Job due violazioni amministrative, consistite nella rimozione dal luogo di lavoro del libro matricola in originale, nonché nella mancata esibizione del libro presenze al momento dell’accesso ispettivo.

Dalla documentazione versata in atti risulta che avverso quest’ultimo provvedimento la società proponeva ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, costituito presso la Direzione regionale del lavoro della Lombardia.

Il Comitato accoglieva il ricorso, rilevando che la Open Job aveva assunto i sei lavoratori oggetto delle contestazioni sostanziali inerenti all’illecito del “lavoro nero”, inviando la comunicazione di assunzione al Centro per l’Impiego; nel contempo, il Comitato dava atto che la “rimozione dal luogo di lavoro dei libri obbligatori” aveva determinato “l’impossibilità di accertare nell’immediatezza dell’accesso ispettivo la regolarità dei rapporti di lavoro instaurati …” (cfr. delibera del Comitato n. 92/2009 datata 3 marzo 2009, allegata alla memoria depositata dalla ricorrente in data 9 marzo 2011).

Avverso il provvedimento di sospensione, la società Open Job ha proposto l’impugnazione di cui si tratta.

2) La ricorrente articola due motivi di gravame con i quali contesta, in relazione all’art. 36 bis del d.l. 2006 n. 223, la violazione di legge e l’eccesso di potere in termini di travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà.

In particolare si censura l’erroneità del calcolo della percentuale di lavoratori irregolari necessaria per integrare il presupposto della sospensione, nonché la circostanza che la sola mancanza dei libri obbligatori non vale a giustificare la sospensione dell’attività.

Le censure proposte – che possono essere trattate congiuntamente, siccome strettamente connesse sul piano logico e giuridico – non meritano condivisione.

L’art. 36-bis del d.l. 2006 n. 223 – vigente al tempo di emanazione del provvedimento impugnato - dettava misure urgenti per il contrasto del “lavoro nero” e per la promozione della sicurezza nei luoghi di lavoro.

In particolare, il primo comma della norma citata prevedeva che, al fine di garantire la tutela della salute e la sicurezza dei lavoratori nel settore dell'edilizia, nonché al fine di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso ed irregolare ed in attesa dell'adozione di un testo unico in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, il personale ispettivo del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, anche su segnalazione dell'Istituto nazionale della previdenza sociale e dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, potesse adottare “il provvedimento di sospensione dei lavori nell'ambito dei cantieri edili qualora” riscontrasse “l'impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria, in misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei lavoratori regolarmente occupati nel cantiere, ovvero in caso di reiterate violazioni della disciplina in materia di superamento dei tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale, di cui agli articoli 4, 7 e 9 del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, e successive modificazioni”.

La norma precisava che gli uffici del Ministero del lavoro e della previdenza sociale erano tenuti ad informare tempestivamente i competenti uffici del Ministero delle infrastrutture dell'adozione del provvedimento di sospensione, al fine dell'emanazione, da parte di questi ultimi, di un provvedimento interdittivo alla contrattazione con le pubbliche amministrazioni ed alla partecipazione a gare pubbliche di durata pari alla sospensione, nonché per un eventuale ulteriore periodo di tempo non inferiore al doppio della durata della sospensione e, comunque, non superiore a due anni.

Il secondo comma dell’art. 36 bis prevedeva la possibilità di revocare il provvedimento di sospensione al verificarsi, alternativamente, a) della regolarizzazione dei lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria; b) dell'accertamento del ripristino delle regolari condizioni di lavoro nelle ipotesi di reiterate violazioni alla disciplina in materia di superamento dei tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale, di cui al decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66 e successive modificazioni; b-bis) del pagamento di una sanzione amministrativa aggiuntiva rispetto a quelle di cui alla lettera b), ultimo periodo, pari ad un quinto delle sanzioni amministrative complessivamente irrogate.

Le norme ora richiamate evidenziano che il provvedimento di sospensione ha natura sostanzialmente cautelare, tendendo ad impedire, una volta riscontrata la sussistenza delle violazioni normativamente individuate, che il permanere di una situazione di illiceità possa favorire la proliferazione del fenomeno del lavoro nero, con conseguente ragionevole pregiudizio anche per la sicurezza nei luoghi di lavoro.

La norma sottende la presunzione legislativa che il datore di lavoro, che non sia neppure in grado di dimostrare la regolare assunzione dei lavoratori utilizzati, difficilmente garantirà a tali lavoratori condizioni di impiego coerenti con la disciplina dettata per la tutela della sicurezza sul luogo di lavoro.

Ecco, allora, che nel contesto normativo in esame, il provvedimento di sospensione diventa prodromico ad un atto interdittivo, per un certo periodo, della possibilità di contrattare con la pubblica amministrazione, proprio allo scopo di impedire, in modo non più interinale ma definitivo, che la permanenza di illecite condizioni di lavoro possa pregiudicare le finalità di lotta al lavoro sommerso e di prevenzione degli infortuni sul lavoro cui tende il legislatore.

Proprio il carattere cautelare della sospensione impone di valutarne la legittimità alla stregua delle condizioni accertate dall’amministrazione al momento dell’accesso ispettivo, sulla base dei dati formali riscontrati, fermo restando che successive “regolarizzazioni” poste in essere dal datore di lavoro ovvero la successiva dimostrazione di una sostanziale regolarità dei lavoratori utilizzati non fa venire meno, ora per allora, la legittimità del provvedimento sospensivo coerente con i presupposti dettati dall’art. 36 bis, in applicazione del consolidato principio tempus regit actum.

In tale senso è l’art. 36 bis a correlare la sospensione anche al solo dato oggettivo e documentale dell’impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria, in misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei lavoratori regolarmente occupati nel cantiere.

Il legislatore, al fine di realizzare una tutela anticipata degli interessi sopra delineati, correla la sospensione non al sostanziale accertamento dell’utilizzazione di lavoratori irregolari, ma al dato formale dell’impiego di una certa percentuale di lavoratori non risultanti dalle scritture obbligatorie.

Del resto, è evidente che l’illecito di cui si tratta, in sé sanzionato con la sospensione, presuppone che l’amministrazione sia posta in condizione in qualunque momento di verificare la regolarità dei lavoratori assunti secondo le risultanze dei libri obbligatori, che, pertanto, devono essere posti a disposizione dell’amministrazione medesima sul luogo di lavoro.

Diversamente opinando la norma sarebbe svuotata di qualunque valore cogente e di ogni efficacia rispetto alle finalità da perseguire, atteso che qualunque datore di lavoro potrebbe evitare la sospensione semplicemente dichiarando di conservare altrove i libri obbligatori.

Nel caso di specie, l’amministrazione al momento della verifica ispettiva accertò la presenza nello stabilimento di dieci lavoratori, per almeno sei dei quali era preclusa la verifica della registrazione nel libro matricola e nel libro presenze, perché non conservati in cantiere e neppure esibiti in originale o in copia conforme nel corso dell’accesso, protrattosi per alcune ore.

Tale situazione integra il presupposto di fatto della disposta sospensione, atteso che la norma fa riferimento al personale presente nel cantiere, sicché la presenza di sei persone, su dieci occupate in cantiere al momento dell’accesso, di cui l’azienda non ha dimostrato la regolare assunzione omettendo di esibire i libri obbligatori, neppure conservati sul luogo di lavoro, sostanzia proprio la percentuale del 20% cui si riferisce la disposizione.

Ne deriva che, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, la determinazione gravata non è viziata da travisamento dei fatti, né ha disposto la sospensione al di fuori dei presupposti normativamente stabiliti.

In senso contrario è irrilevante che successivamente il Comitato regionale per i rapporti di lavoro abbia accolto il ricorso avverso il verbale di contestazione di illecito amministrativo emesso in data 13.11.2007, in quanto l’impugnazione non ha avuto ad oggetto il provvedimento di sospensione, né la sussistenza dei suoi presupposti, ma la valutazione sul piano sostanziale dell’assunzione di lavoratori c.d. “in nero”.

Ne deriva che la decisione del ricorso amministrativo può rilevare ai fini della ripetizione delle somme versate dalla società a titolo di sanzione, per gli illeciti di cui l’amministrazione ha escluso la sussistenza accogliendo il ricorso amministrativo, fermo restando che l’eventuale cognizione giurisdizionale della pretesa restitutoria appartiene al giudice ordinario, trattandosi della ripetizione di somme versate in adempimento di sanzione pecuniaria inflitta per illeciti amministrativi, secondo la previsione della legge 1981 n. 689.

Del resto, come già ricordato, anche il Comitato regionale per i rapporti di lavoro, in sede di decisione del ricorso amministrativo, ha dato atto dell’impossibilità di accertare al momento dell’accesso la regolarità dei rapporti di lavoro instaurati con i lavoratori presenti nello stabilimento e tale rilevo riflette il dato oggettivo, sopra evidenziato, della sussistenza dei presupposti della disposta sospensione.

In proposito vale ribadire che, in base all’art. 36 bis, la sospensione presuppone, in coerenza con la sua natura cautelare e preventiva di provvedimento da adottare nell’immediatezza dell’accertamento e in vista della prevenzione di ulteriori e più gravi pregiudizi per la sicurezza dei lavoratori e per l’interesse generale alla repressione del lavoro sommerso, solo il dato formale dell’impossibilità di riscontrare, sulla base dei libri obbligatori da conservare sul luogo di lavoro, la regolare assunzione dei lavoratori impiegati, secondo la percentuale definita dalla norma.

Una volta integrato tale presupposto, la sospensione è legittimamente disposta, mentre la successiva dimostrazione dell’insussistenza di violazioni sostanziali potrà precludere la comminazione di ulteriori sanzioni, ma non fa venire meno le condizioni della sospensione.

Ne deriva che il provvedimento di sospensione si sottrae alle censure formulate dalla ricorrente, in quanto è stato adottato nella sussistenza dei presupposti previsti per la sua emanazione e in coerenza con le finalità di prevenzione che lo caratterizzano.

Del resto, l’insussistenza dei profili di illegittimità denunciati dalla ricorrente esclude l’antigiuridicità della condotta posta in essere dall’amministrazione, con conseguente mancanza dei presupposti per la configurazione della responsabilità risarcitoria dell’amministrazione ai sensi dell’art. 2043 c.c..

3) In definitiva, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

Nondimeno, la peculiare articolazione della vicenda fattuale sottesa al ricorso in esame consente di ravvisare giusti motivi per compensare tra le parti le spese della lite.

 

P.Q.M.



Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando, respinge il ricorso.

Compensa tra le parti le spese della lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 1 febbraio 2012 con l'intervento dei magistrati:



Domenico Giordano, Presidente

Silvana Bini, Primo Referendario

Fabrizio Fornataro, Primo Referendario, Estensore



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE






DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 20/03/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)