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Categoria: Approfondimenti
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Luciano Angelini

Ricercatore di Diritto del lavoro nell’Università di Urbino “Carlo Bo”
Condirettore di Olympus

Lavori flessibili e sicurezza nei luoghi di lavoro: una criticità da governare

 




Sommario: l. La flessibilità come rischio per la salute e la sicurezza dei lavoratori. – 2. Flessibilità vs. sicurezza tra diritto interno e comunitario. – 3. Tutela della salute e “nuovo” mercato del lavoro: i divieti di utilizzazione dei lavoratori flessibili per mancata effettuazione della valutazione dei rischi. – 4. (segue) Valutazione dei rischi e relativo documento. Inefficacia ed ineffettività dei divieti. – 5. De iure condendo: primi suggerimenti per un sistema prevenzionale più efficace.


1. La flessibilità come rischio per la salute e la sicurezza dei lavoratori

    L'assunzione di lavoratori flessibili rappresenta una seria criticità all'interno dei sistemi di tutela preventiva della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.

    Studi e statistiche documentano in modo incontrovertibile i maggiori rischi che tutti i lavoratori flessibili, in forme ovviamente differenti, corrono rispetto ai lavoratori a tempo pieno ed indeterminato che svolgono le stesse mansioni, in ragione soltanto della particolare natura del loro rapporto di lavoro, dunque del tutto indipendentemente dall'oggettiva pericolosità della prestazione da rendere (1). Il lavoratore temporaneamente inserito in azienda mancherebbe di quella che viene definitiva, con espressione non felicissima, la “percezione gruppale del rischio”, vale a dire, dell'attitudine a percepire gli accordi implicitamente o esplicitamente adottati dal gruppo per far fronte a situazioni di pericolo o di emergenza.

    Occorre altresì considerare che i rischi specifici connessi all'assunzione dei lavoratori flessibili, parzialmente, indirettamente ma inevitabilmente, ricadono su tutti coloro che operano nell'ambiente di lavoro in cui i primi sono temporaneamente inseriti. L'assunzione di lavoratori flessibili determina, dunque, una situazione complessiva di maggior rischio organizzativo, che esige di essere opportunamente governata.

    Con il costante progressivo aumento delle percentuali di utilizzo delle forme di assunzione flessibile verificatasi in tutti i paesi europei soprattutto nell'ultimo decennio – in Italia, un'accelerazione la si è avuta con la moltiplicazione delle fattispecie legittimate dal d.lgs. n. 276 del 2003 – la “relazione pericolosa” tra flessibilità occupazionale e non adeguate condizioni di sicurezza lavorativa si è notevolmente rafforzata. Se questo è, una possibile risposta al problema potrebbe essere quella di intervenire riducendo gli spazi di utilizzo dei contratti flessibili, in quanto fonte di maggior rischio per la salute e la sicurezza. Tuttavia, almeno in questo specifico contesto, l'intento dovrebbe essere un altro: quello di riflettere su come sia possibile assicurare a tutti i lavoratori, indipendentemente dal tipo di contratto mediante il quale sono stati assunti, le stesse condizioni di sicurezza nello svolgimento della prestazione, coerentemente e condivisibilmente con quanto chiede di fare il comma 2 , lett. c , punto 2, del disegno di legge delega per l'emanazione di un testo unico sulla salute e sicurezza sul lavoro, attualmente in discussione al Senato della Repubblica.

    Per i rapporti di lavoro flessibili subordinati, diversamente da quelli di natura autonoma, non è mai stata messa in discussione la piena applicabilità di tutte le norme prevenzionali di derivazione comunitaria o di fonte nazionale vigenti in materia. Nel caso dei lavoratori flessibili subordinati, infatti, il vero problema è che l'affermazione del principio di parità di trattamento rispetto ai lavoratori “stabilmente occupati” non è di per sé soltanto sufficiente ad assicurare un'effettiva condizione di uguagliamento di tutele in materia di salute e sicurezza; quel principio (di parità di trattamento) chiede infatti di essere opportunamente integrato da specifiche disposizioni destinate a “compensare” la condizione di maggior rischio in cui i lavoratori flessibili vengono a trovarsi a causa della natura temporanea del loro rapporto, come viene sottolineato nella relazione tecnica illustrativa al disegno di legge appena ricordato.

2. Flessibilità vs. sicurezza tra diritto interno e comunitario

    Della necessità di dettare disposizioni di tutela specifica per i lavoratori flessibili, il legislatore comunitario si era reso ben conto fin dal 1991, quando, faticosamente, era riuscito ad approvare la direttiva CE n. 383/91. Tale direttiva, come recita il suo settimo considerando , assume la funzione di “normativa complementare” rispetto alle disposizioni della direttiva-quadro CE n. 391/89 , cui ripetutamente rinvia; per espressa volontà del legislatore comunitario, essa è destinata a dettare una tutela ad hoc in grado di tener conto della particolarità dei rischi in caso di coinvolgimento di lavoratori assunti con contratto di durata determinata o interinale.

    Al di là dei limitati contenuti di tutela differenziata espressamente previsti – soprattutto in tema di informazione, formazione e facoltà degli Stati membri di vietare o di sottoporre a sorveglianza speciale l'utilizzo di tali contratti per lavorazioni considerate pericolose –, la direttiva CE n. 383/91 ha avuto l'indubbio merito di aver obbligato tutti gli Stati membri a disporre misure aggiuntive rispetto a quelle dettate per gli altri lavoratori, così da assicurare una adeguata tutela della salute e sicurezza dei lavoratori flessibili.

    Seppur limitati, i contenuti di tutela sostanziale imposti dalla direttiva CE n. 383/91 non hanno per nulla giovato alla sua puntuale e rapida attuazione. Nel 2004, la Commissione europea ha diffuso i dati di un monitoraggio effettuato nei paesi membri (SEC 2004, 635), da cui risulta che a 13 anni dalla sua approvazione, la situazione degli ordinamenti nazionali è ben lontana dall'essere soddisfacente. In Italia, poi, la sua attuazione è stata quanto mai singolare. Formalmente, il recepimento è avvenuto con il d.lgs. n. 242 del 1996 , il decreto che ha cercato di agevolare l'adempimento di alcuni obblighi di sicurezza quando incombano sulle piccole e medie imprese; sostanzialmente, è stato necessario attendere l'emanazione della l. n. 196 del 1997, che ha consentito il ricorso al contratto di lavoro interinale, prima vietato dalla l . n. 1369 del 1960.

    Oggi, le più dettagliate disposizioni di tutela della salute e sicurezza per i lavorati flessibili sono contenute in diverse disposizioni del d.lgs. n. 276 del 2003 , che può essere considerato (in sostanza) l'atto legislativo che nell'ordinamento italiano dà più compiuta attuazione alle disposizioni della direttiva n. 383/91.

    A prescindere da ogni giudizio di merito sulla adeguatezza e sulla sufficienza di tali misure, vorrei qui limitarmi a due considerazioni. La prima: legittimando nuove figure di contratti di lavoro flessibile, il d.lgs. n. 276 del 2003 ha contribuito a complicare la gestione della sicurezza aziendale; il datore di lavoro è ora tenuto a valutare in modo differenziato la natura dei rischi connessi alle diverse tipologie contrattuali, rapportandoli alle specificità dell'attività di produzione ed alle caratteristiche strutturali ed organizzative degli ambienti di lavoro. La seconda considerazione: i pochi rinvii alla disciplina del d.lgs. n. 626 del 1994  evidenziano il preoccupante livello di incomunicabilità tra il “canale” regolativo della sicurezza del lavoro e quello del mercato del lavoro, incomunicabilità alla quale il legislatore del testo unico dovrà sicuramente cercare di porre rimedio.

3. Tutela della salute e “nuovo” mercato del lavoro: i divieti di utilizzazione dei lavoratori flessibili per mancata effettuazione della valutazione dei rischi

    Dei rinvii fra le norme del mercato del lavoro e la specifica disciplina di tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, il più significativo ai fini della riflessione sistematica che si intende qui compiere è rappresentato dal divieto di utilizzare lavoratori flessibili (già disposto dall'art. 1, comma 4, lett. e , della l. n. 196 del 1997, per il contratto di lavoro interinale) per tutte le imprese che non abbiano effettuato la valutazione dei rischi ai sensi dell'art. 4 del d.lgs. n. 626 del 1994  (2).

    Parte della dottrina ha interpretato il significato di tali divieti mettendone in luce la finalità di incentivare il corretto e puntuale assolvimento dell'obbligo di valutazione dei rischi da parte del datore di lavoro. Tale interpretazione, seppur rileva una non contestabile finalità della norma, sembra non evidenziare adeguatamente che l'obiettivo primario dei divieti è quello di inserire il lavoratore flessibile in un contesto produttivo e organizzativo affidabile dal punto di vista della tutela della salute e della sicurezza. Un giudizio di “affidabilità” dell'ambiente di lavoro che, comprensibilmente e condivisibilmente, il legislatore, riformando il mercato del lavoro, ha voluto condizionare all'adempimento (da parte del datore di lavoro) dell'obbligo che è il vero pilastro su cui ruota l'intera gestione della salute e sicurezza in azienda, e cioè la valutazione dei rischi.

4 (segue) Valutazione dei rischi e relativo documento. Inefficacia ed ineffettività dei divieti

    La valutazione dei rischi è l'elemento che più di ogni altro caratterizza l'aspetto prevenzionale del sistema di tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro: grazie ad un costante monitoraggio delle condizioni aziendali, vengono individuate le azioni di prevenzione e ne viene pianificata l'attuazione. Si tratta di una valutazione non astratta che deve tradursi in un documento scritto in cui si programmano le misure di intervento più opportune: un documento da conservare in azienda, da aggiornare a fronte di significative modifiche del processo produttivo e, soprattutto, da integrare con l'eventuale documentazione attestante la valutazione di rischi particolari (lavoratrici madri, giovani lavoratori, lavoro ai videoterminali, protezione da agenti chimici).

    In tale prospettiva, valutazione dei rischi e documento di valutazione, almeno funzionalmente, si configurano come momenti inscindibili di un unico fondamentale obbligo cui il datore di lavoro è tenuto, obbligo che può essere ritualmente assolto con il coinvolgimento e la collaborazione di tutte le figure aziendali che svolgono un ruolo determinante nell'ambito del sistema prevenzionale, come prevede puntualmente e dettagliatamente l'art. 4 del d.lgs. n. 626 del 1994.

    Rispetto al superamento del divieto di assumere lavoratori flessibili, l'attività di valutazione che il datore dovrà compiere, richiede un'attenta indagine dei rischi specifici che vi sono connessi, distinti per tipologia contrattuale, contestualizzati alle caratteristiche dimensionali ed organizzative dell'ambiente di lavoro ed all'attività produttiva che vi si svolge. Tale indagine dovrà essere poi integrata dall'individuazione delle concrete misure di prevenzione e protezione che le risultanze della valutazione abbiano indicato come necessarie. In quanto valutazione specifica di rischio, gli esiti della stessa dovranno adeguatamente risultare nel documento di valutazione, sia come relazione dell' attività effettivamente svolta, sia come individuazione delle misure e della loro attuazione programmata.

    Tuttavia, dopo la sentenza di condanna della Corte di Giustizia del 15 novembre 2001 (causa C-49/2000), ottemperando la quale è stato riformulato il primo comma dell'art. 4 del d.lgs. n. 626 del 1994 ( l. n. 39 del 2002, art. 21, comma 2), i dubbi che si continui ancora ad operare una non adeguata valutazione dei rischi relativi all'assunzione dei lavoratori flessibili potrebbero essere davvero ingiustificati.

    Il dettato della norma è ora molto chiaro: il datore di lavoro deve, in relazione alla natura dell'attività dell'azienda, valutare tutti i rischi per la sicurezza dei lavoratori, ivi compresi quelli riguardanti gruppi di lavoratori esposti a rischi particolari, dunque anche i lavoratori flessibili; una valutazione i cui esiti dovranno risultare con la necessaria evidenza nell'ambito del documento di valutazione.

    Anche l'orientamento oramai consolidato della giurisprudenza rafforza l'esatto adempimento dell'obbligo: essa da tempo ritiene pienamente sanzionabile sia il datore di lavoro che non esegua in modo completo ed adeguato la valutazione dei rischi, sia il datore che elabori un documento insufficiente o incompleto, quando vi sia giuridicamente tenuto.

    Purtroppo, l'effettività e l'efficacia del modello prevenzionale, imperniato com'è sulla descritta valutazione dei rischi e sulla redazione del relativo documento, sono seriamente compromesse da due misure che intervengono a ridurre la portata dei descritti obblighi. La prima misura riguarda le aziende famigliari e le piccolissime imprese che hanno fino a 10 dipendenti, non soggette a particolari fattori di rischio; esse possono evitare la redazione del documento di valutazione del rischio mediante una autocertificazione nella quale attestare di aver effettuato la valutazione dei rischi. La seconda misura concerne le piccole e medie imprese che, in base al decreto ministeriale 5 dicembre 1996, possono elaborare un documento di valutazione dei rischi secondo procedure standardizzate e semplificate.

    L'effetto combinato di entrambe le descritte disposizioni di alleggerimento degli obblighi documentali dei datori di lavoro, calate su un sistema produttivo caratterizzato da una percentuale altissima di medie, piccole e piccolissime imprese, non governato – oserei dire non governabile – da una rete efficiente di servizi di vigilanza e di controllo, è stato quello di trasformare gli obblighi di valutazione dei rischi e di redazione dei relativi documenti in meri oneri burocratici di redazione di un modulo o, peggio ancora, di una semplice formale autocertificazione.

    Peraltro, proprio su questo specifico tema, è intervenuta anche la Corte di giustizia CE con sentenza 7 febbraio 2002 (causa C-5/2000): pur con motivazione non sempre limpidissima, essa ha infatti condannato la Repubblica federale tedesca per non aver garantito che l'obbligo di disporre di documenti contenenti la valutazione dei rischi sia applicato in tutte le circostanze per i datori di lavoro aventi dieci lavoratori o meno. Per la Corte CE, la Germania sarebbe in tal modo venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 9, n. 1, lett. a , e 10, n. 3, lett. a , della direttiva CE n. 391/89. Del tutto analogamente, sarebbe difficile non ritenere che anche gli attuali commi 10 ed 11 dell'art. 4 del d.lgs. n. 626 del 1994 (dovendosi estendere il giudizio anche al precedente comma 9) non attuano correttamente i richiamati precetti della direttiva quadro.

    Dopo aver rilevato, quasi a mo' di paradosso, che le misure di “alleggerimento” degli obblighi di sicurezza del “piccolo” datore di lavoro (tra cui anche quelle qui analizzate) sono state previste proprio in quel d.lgs. n. 242 del 1996 che, anche se solo formalmente, ha dato attuazione alla direttiva CE n. 383/91 sulla tutela dei lavoratori flessibili, viene da chiedersi che tipo di effettività possano avere i divieti di assumere lavoratori flessibili per le imprese che non abbiano effettuato la valutazione dei rischi previsto dal d.lgs. n. 276 del 2003 e, ancora, come possa in concreto accertarsi che l'eventuale valutazione sia stata svolta in modo completo ed adeguato rispetto a questo specifico profilo di rischio.

    Dal punto di vista sanzionatorio, anche quando il legislatore non abbia ritenuto di specificare alcunché – come nel caso del contratto di lavoro a tempo determinato – non si vede come, di fronte ad un'assunzione vietata dal legislatore, si possa impedire al lavoratore di agire in giudizio ed ottenere con sentenza l'accertamento dell'esistenza di un rapporto di lavoro che non potrà non essere a tempo indeterminato (3). In un processo del genere, nel caso non si disponga di un vero documento di valutazione dei rischi (ad esempio, perché si è ricorsi legittimamente all'autocertificazione) l'onere incombente sul datore di lavoro, chiamato a provare di aver correttamente operato la valutazione dei rischi rispetto all'assunzione di lavoratori flessibili, sarebbe particolarmente gravoso da sostenere. Considerato poi il forte interesse che avrebbe il lavoratore flessibile ad ottenere anche per tale via la stabilizzazione del suo rapporto di lavoro, non pare irragionevole temere l'instaurarsi di un contenzioso con effetti potenzialmente devastanti sulla tenuta del nostro tessuto produttivo.

    Per quanto invece attiene al profilo prevenzionale, a parte l'indiretta funzione di incentivo ad adempiere che gli va comunque riconosciuta, l'impatto dei divieti sembra essere quasi irrilevante, non essendo operante alcun meccanismo di controllo di tipo “istituzionale” che, prima che i lavoratori flessibili siano inseriti nell'ambiente di lavoro, preveda una qualche forma di verifica e di controllo effettivo del sistema di sicurezza aziendale.

5. De iure condendo : primi suggerimenti per un sistema prevenzionale più efficace

    De iure condendo , il legislatore del futuro testo unico sulla sicurezza nei luoghi di lavoro, come potrebbe agire per intervenire sulle criticità che la riflessione sui rapporti di lavoro flessibili ha consentito di evidenziare, al fine di rendere il sistema prevenzionale più efficace?

    Senza poter adeguatamente argomentare, si potrebbe innanzitutto valutare positivamente il superamento della possibilità, concessa alle piccolissime imprese, di evitare la stesura del documento di valutazione del rischio, sia perché la redazione di tale documento riveste una importanza fondamentale per assicurare adeguati livelli di sicurezza aziendale, sia perché essa potrà indurre anche i datori di lavoro che ora non vi sono tenuti, ad elevare il livello della valutazione dei rischi, senza continuare ad affidarsi all'improvvisazione o alla buona volontà. Contestualmente, sarebbe opportuno rivedere, al fine di valorizzarlo come possibile strumento per ottenere una maggiore razionalizzazione ed omogeneizzazione delle attività, dei criteri e della documentazione relativa alla valutazione dei rischi, il modello delle procedure standardizzate introdotte dal d.m. 5 dicembre 1996(4).

    Rispetto alle limitate finalità di tale decreto, espressamente destinato ad agevolare i datori di lavoro nell'adempimento dei loro obblighi documentali, si potrebbe ora pensare di attribuire alla Commissione consultiva permanente – adeguatamente supportata, tecnicamente e scientificamente da I.N.A.I.L. ed I.S.P.E.S.L. – il compito di predisporre una modulistica di documenti di valutazione del rischio molto flessibile, applicabile in tutte le aziende, opportunamente diversificata per tipologia di imprese e di rischi, da diffondere attraverso l'intervento coordinato di tutte le istituzioni competenti, in particolare quelle regionali, che esercitano una forte responsabilità di governance territoriale . Non dimenticando, ovviamente, il contributo davvero significativo che può essere offerto dagli organismi paritetici, ai quali il disegno di legge delega attualmente in discussione (lett. h ) opportunamente attribuisce il compito di aiutare le imprese nell'individuazione di soluzioni tecniche ed organizzative dirette a garantire e migliorare le condizioni di tutela della salute e sicurezza.

    La realizzazione e l'utilizzazione di una “formulistica” condivisa e partecipata per la documentazione dei rischi contribuirebbe sicuramente a realizzare quella circolazione virtuosa di informazioni, di indirizzi e di buone pratiche cui si fa chiaro riferimento nelle lettere i ) ed m ) del richiamato disegno di legge delega, nonché favorirebbe una più corretta raccolta di dati per monitorare le dinamiche del sistema. Né l'operazione si rivelerebbe troppo difficile da portare a compimento: si tratterebbe per lo più di operare un'individuazione selettiva nell'ambito dei modelli esistenti (non soltanto di “fonte” istituzionale), molti dei quali sono capillarmente diffusi e, dunque, sono stati già sottoposti ad un'utile sostanziale sperimentazione applicativa.

    Come è ovvio, non ci si può fermare alla redazione dei formulari: occorre definire anche un percorso di “aziendalizzazione”, vale a dire una procedura che renda il formulario-tipo idoneo allo specifico contesto organizzativo, nell'ambito del quale dovrà servire a programmare la gestione della salute e sicurezza dei lavoratori. Rispetto alle imprese minori, per facilitare la stesura e la definitiva adozione del documento, si potrebbe ipotizzare l'indizione di una apposita riunione – sul tipo di quella ex art. 11 del d.lgs. n. 626 del 1994 – così da assicurare la partecipazione di tutti i soggetti comunque coinvolti nell'attività di valutazione dei rischi.

    Infine, non dovrebbe escludersi che il documento di valutazione in tal modo redatto possa, su richiesta del datore di lavoro, venire certificato. Nelle aziende di piccole dimensioni, non caratterizzate da rischi rilevanti, si potrebbe ottenere la certificazione semplicemente integrando con la presenza di un funzionario dei servizi di assistenza regionale opportunamente abilitato, la riunione di cui sopra: tale funzionario potrebbe accertare sia la regolarità di compilazione del documento sia la partecipazione collaborativa di tutti i soggetti previsti dalla legge.

    Si tratterebbe di una certificazione dagli effetti sicuramente positivi. Innanzitutto, per i datori di lavoro, che saprebbero di aver correttamente adempiuto i loro obblighi di valutazione e di redazione del documento, dunque di non dover temere sanzioni o contenziosi come quelli prima paventati in ordine alla possibile violazione dei divieti di assunzione dei lavoratori flessibili. Ma ne trarrebbe giovamento anche l'attività di vigilanza, che sarebbe sicuramente meno dispersiva, potendo, in tutte le aziende, contare su un documento di valutazione formulato secondo criteri omogenei e razionali, che consentirebbe agli ispettori di mirare i controlli e di verificare l'esatta realizzazione delle misure programmate.



R i f e r i m e n t i   b i b l i o g r a f i c i  

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N o t e

1 Molto significativi sono i dati forniti dalla ricerca Eurispes, Ispesl , Incidenti sul lavoro e lavoro atipico (18 giugno 2003).

2 Il divieto è disposto, specificamente: per il contratto a tempo determinato, dall' art. 3,comma 1, lett. d , del d.lgs. n. 368 del 2001 ; per il contratto di somministrazione, dall'art. 20, comma 5, lett. c , del d.lgs. n. 276 del 2003; per il contratto di lavoro intermittente, dall'art. 34, comma 3, lett. c , del d.lgs. n. 276 del 2003.
    Sulla questione dell'effettività di tali divieti si veda amplius P. Pascucci, L'effettività delle “sanzioni civili indirette” in tema di sicurezza sul lavoro , in questo volume.

3 Su questo specifico aspetto si rinvia a P. Pascucci, L'effettività delle “sanzioni civili indirette” in tema di sicurezza sul lavoro , cit.

4 Le piccole e medie imprese cui fa riferimento il d.m. sono quelle identificate nell'All. I del d.lgs. n. 626 del 1994, ovvero: le aziende artigiane ed industriali fino a 30 addetti; le aziende agricole e zootecniche fino a 10 addetti; le aziende della pesca fino a 20 addetti; altre aziende fino a 200 addetti.