Senato della Repubblica, Commissione "Morti bianche" - Relazione finale sull'attività svolta, 15 gennaio 2013 - 3. Gli approfondimenti su temi particolari

3. Gli approfondimenti su temi particolari

3.1. L’incontro con il Presidente della Repubblica ed il convegno della «Giornata nazionale di studio sulla salute e sulla sicurezza sul lavoro»
Come si è già accennato nel paragrafo 2.1, il 13 aprile 2012 una delegazione della Commissione, guidata dal presidente Tofani e composta dai senatori Colli, De Angelis, De Luca, Gramazio, Maraventano, Nerozzi e Spadoni Urbani, è stata ricevuta al Quirinale dal Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano.
Nel corso dell’incontro, la Commissione ha illustrato al Capo dello Stato l’attività svolta durante l’inchiesta e sintetizzata nelle relazioni presentate dalla Commissione, nonché le iniziative di approfondimento dedicate ai temi della tutela, della salute e della sicurezza sul lavoro. Com’è noto, infatti, il Presidente della Repubblica ha sempre mostrato particolare sensibilità su questi argomenti ed è più volte intervenuto nel corso del suo mandato per denunciare ritardi e omissioni e spronare le istituzioni e le parti sociali ad un maggiore impegno sul fronte della prevenzione e della lotta contro la piaga degli infortuni e delle malattie professionali. Egli ha quindi seguito con grande interesse le considerazioni svolte dai componenti della delegazione, che hanno fatto il punto sulle principali questioni ancora aperte in questo complesso settore.
Una particolare attenzione è stata dedicata al tema del coordinamento e della sinergia tra i vari enti istituzionali competenti per la tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, che lo stesso Capo dello Stato ha sempre richiamato con grande vigore e insistenza, essendo uno degli snodi cruciali per una sempre più efficace azione di prevenzione e di contrasto al fenomeno infortunistico.
In occasione dell’incontro, la Commissione ha poi preannunciato al presidente Napolitano l’intenzione di lanciare un’iniziativa di approfondimento su questi temi, per favorire una più ampia riflessione e rilanciare l’attenzione sui vari problemi ancora irrisolti, ottenendo fin da subito l’adesione convinta del Capo dello Stato. L’iniziativa si è concretizzata in un convegno, intitolato «Giornata nazionale di studio sulla salute e sulla sicurezza sul lavoro», che si è svolto il 25 giugno 2012 in Senato, alla presenza dei principali soggetti istituzionali e sociali, tra i quali in primo luogo lo stesso Presidente della Repubblica e il Presidente del Senato.
Articolato in due sessioni, la mattina e il pomeriggio, e moderato dal presidente Tofani, il convegno ha ospitato quasi quaranta interventi di qualificati relatori che hanno affrontato, ciascuno secondo la sua competenza ed esperienza, i diversi aspetti dei problemi della salute e della sicurezza sul lavoro ¹⁹. Al convegno sono stati inoltre invitati, in qualità di ospiti, i rappresentanti di tutte le istituzioni, associazioni, imprese, enti e parti sociali che la Commissione ha audito nel corso della sua inchiesta, al fine di allargare quanto più possibile la partecipazione a questo importante appuntamento.
Ne è quindi scaturita un’occasione di confronto e di dibattito fra tutti i soggetti (organismi istituzionali, personalità del mondo scientifico e parti sociali) coinvolti nel sistema della prevenzione, che ha permesso di fare il punto sulle questioni tuttora aperte e di discutere le possibili soluzioni. A questo riguardo, un argomento emerso con particolare evidenza è stata proprio l’esigenza di rafforzare la collaborazione tra i vari attori del sistema e di dare compiuta attuazione alle normative del settore. A conclusione dei lavori, il presidente Tofani ha annunciato l’intenzione della Commissione di studiare una proposta per creare un’agenzia dedicata ai temi della salute e della sicurezza sul lavoro, proposta che si è poi concretizzata nel già citato disegno di legge n. 3587.
Al di là degli aspetti di merito, l’obiettivo del convegno era anche quello di rilanciare l’attenzione sul fenomeno degli infortuni e delle malattie professionali, per contribuire ad accrescere ulteriormente la sensibilità e la consapevolezza del problema. Da questo punto di vista, l’evento ha riscosso un notevole successo, testimoniato dalla grande affluenza di pubblico e dai positivi apprezzamenti espressi dagli addetti ai lavori e dai mezzi d’informazione, che hanno dato grande risalto all’iniziativa.
L’auspicio è naturalmente quello di poter fare tesoro di questa esperienza e di riuscire a dare concretamente seguito ai numerosi spunti di riflessione e suggerimenti emersi durante i lavori, nella convinzione che, come è stato ribadito più volte anche nel convegno, la conquista di condizioni di lavoro più sicure e tutelate rappresenta prima di tutto una battaglia di cultura e di civiltà.

3.2. Gli infortuni legati alle macchine e attrezzature di lavoro

3.2.1. I problemi ancora aperti
Uno degli argomenti dei quali la Commissione si è occupata più attivamente nel corso della sua inchiesta (si vedano le precedenti relazioni intermedie) è quello degli infortuni legati all’uso di macchine e attrezzature di lavoro. Alcune macchine e attrezzature non dispongono infatti di tutti i necessari dispositivi atti a garantire la sicurezza degli operatori, perché troppo vecchie (e quindi tecnologicamente superate) o perché presentano difetti di progettazione che non tengono conto delle effettive esigenze di tutela degli utilizzatori. Il problema non riguarda pertanto solo le macchine più obsolete, ma talvolta anche quelle di nuova immissione sul mercato che, benché formalmente in regola con le prescrizioni vigenti (ad esempio con la marcatura CE), possono però all’atto pratico risultare prive delle dotazioni che sarebbero più adeguate rispetto alle condizioni concrete in cui si svolge un certo tipo di lavoro.
La conseguenza di tale situazione è che ogni anno si verificano numerosi e gravi incidenti, spesso mortali, derivanti dall’utilizzo di macchine e attrezzature di lavoro non idonee. I settori più colpiti sono, statisticamente, quello agricolo-forestale e quello edile, che fanno ampio uso di macchinari e attrezzi in spazi aperti e in condizioni di lavoro spesso variabili e quindi meno controllabili.
Nel corso della sua inchiesta, la Commissione ha svolto un intenso lavoro di indagine su questi temi, interpellando sia i rappresentanti delle categorie coinvolte che i vari enti e Ministeri competenti e ricavando un quadro conoscitivo ormai abbastanza consolidato. Esistono essenzialmente due ordini di problemi: il primo attiene alle caratteristiche oggettive delle macchine e attrezzature di lavoro che, come detto poc’anzi, possono risultare prive in tutto o in parte di idonei dispositivi di sicurezza; il secondo aspetto riguarda invece i requisiti individuali degli operatori necessari per l’utilizzo dei mezzi, sia dal punto di vista psico-fisico (ad esempio in rapporto all’età), sia sotto quello di un adeguato addestramento.
Questi problemi sono particolarmente evidenti in agricoltura: secondo i dati a suo tempo forniti dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in un’audizione svolta il 6 luglio 2011 ²⁰, infatti, in Italia il settore è caratterizzato da una forte obsolescenza del parco macchine, essendovi 1.600.000 veicoli con un’età media di 25 anni e punte di 40 anni ed oltre. Di questi mezzi, circa 800.000 non risultano dotati di adeguati dispositivi
di protezione e circa 1.300.000 non sono dotati di sistemi di ritenuta del conducente, il che causa spesso gravi infortuni. In particolare è drammaticamente frequente il caso del ribaltamento dei trattori e del conseguente schiacciamento dei conducenti legato, oltre che alle condizioni orografiche del territorio italiano (in gran parte collinare o montuoso), appunto all’assenza, su molte macchine, degli appositi dispositivi di protezione (barra antiribaltamento, cinture di sicurezza, cabina anti-schiacciamento). Secondo i dati forniti dall’ex ISPESL (ora INAIL Settore Ricerca), questi incidenti producono ogni anno circa 160 morti, una cifra drammatica.
Per cercare di superare questa situazione, la Commissione ha promosso negli anni passati una serie di atti d’indirizzo, contenuti in vari ordini del giorno nonché nelle risoluzioni 6-00024 e 6-00050 approvate dall’Assemblea del Senato rispettivamente il 21 ottobre 2009 e il 12 gennaio 2011, per impegnare il Governo a dare corso ad iniziative legislative, tese ad introdurre incentivi economico-fiscali in favore della rottamazione e della messa in sicurezza delle macchine ed attrezzature agricole, forestali ed edili. Come si è osservato nella precedente relazione, tuttavia, interventi di questo tipo hanno un’efficacia limitata, anzitutto in quanto i fondi a disposizione ²¹ non coprono le effettive esigenze di ammodernamento del parco macchine, essendo necessariamente limitati per i vincoli di bilancio imposti dall’attuale crisi economica.
La sostituzione delle vecchie macchine e attrezzature con altre nuove è del resto piuttosto onerosa: in molti casi, per le imprese può essere più conveniente cercare di adeguare i vecchi mezzi con le necessarie dotazioni di sicurezza. Laddove ciò sia tecnicamente possibile, questa soluzione rappresenta il modo più rapido e più economico per conseguire il miglioramento dei livelli di sicurezza e affidabilità delle attrezzature. Ancora una volta, l’esempio più emblematico viene dal mondo agricolo: nel caso dei trattori, come si è visto il tipo di infortunio più frequente è il ribaltamento, per l’assenza dei necessari dispositivi di prevenzione e protezione: al riguardo, l’ex ISPESL ha messo a punto da tempo alcune linee guida per l’adeguamento tecnico dei vecchi trattori, attraverso una serie di interventi di modifica di costo contenuto (2-3.000 euro), che per un’impresa risultano decisamente più accessibili dell’acquisto di un nuovo trattore, che può costare anche alcune decine di migliaia di euro. In molte Regioni, con l’assistenza dell’INAIL, sono state avviate campagne di sensibilizzazione degli operatori agricoli e di aiuto, sia tecnico che finanziario, all’adeguamento dei trattori.
Anche in questo caso, tuttavia, esistono alcune difficoltà, legate al fatto che tutte le agevolazioni di natura pubblica, a qualsiasi titolo erogate, devono sottostare alle regole comunitarie in materia di aiuti di Stato. In alcuni settori economici, però , tali regole possono porre vincoli molto stringenti e limitare fortemente le agevolazioni che gli enti competenti potrebbero concedere ai soggetti interessati, come accade ad esempio proprio nel settore agricolo con il meccanismo del «de minimis». In generale infatti, essendo il plafond «de minimis» di per sé limitato, l’impresa che accede alle agevolazioni potrebbe essere messa di fronte alla scelta se utilizzare il plafond per spese finalizzate all’incremento della sicurezza oppure per altre spese, magari ritenute più indispensabili per la competitività, in particolare in periodi di contrazione del fatturato e della redditività.
Nel settore agricolo-forestale all’obsolescenza o all’inadeguatezza dei macchinari si aggiungono poi una serie di problemi strutturali e di lacune legislative e amministrative, che occorre parimenti tenere in considerazione. Per fare un esempio, i mezzi agricoli con massa a vuoto inferiore ai 600 chilogrammi non sono tenuti a munirsi di strutture di protezione antiribaltamento e anti-schiacciamento, tanto che si sta valutando la possibilità di modificare i regolamenti comunitari per introdurre tale obbligo.
Su altre due importanti questioni, quelle attinenti all’obbligo di revisione delle macchine agricole e ai requisiti dei conducenti, potrebbe invece finalmente essersi trovata una soluzione, per effetto di alcune norme introdotte dal recente decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, recante ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221. Prima di esaminare tali novità, è opportuno però spiegare quali sono i termini del problema.
In base all’ordinamento attualmente vigente, per le macchine agricole non esiste l’obbligo di effettuare la revisione periodica: l’articolo 111 del nuovo Codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285) prevede infatti tale adempimento per le macchine agricole come una mera possibilità e non come un obbligo, rimettendo la scelta alle amministrazioni competenti (Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali). Finora però il relativo decreto ministeriale non è mai stato emanato e, di conseguenza, quella norma è rimasta inapplicata. Ciò significa che non è possibile al momento fare controlli sui mezzi «per accertarne la permanenza dei requisiti minimi di idoneità per la sicurezza della circolazione, nonché lo stato di efficienza», secondo la formula usata dallo stesso articolo 111 del nuovo Codice della strada: di fronte alla obsolescenza ed inadeguatezza di molti di questi mezzi, ciò costituisce un limite oggettivo per qualunque azione di prevenzione degli incidenti in questo settore.
Il secondo problema attiene ai requisiti dei conducenti. Nelle campagne, infatti, molte macchine sono spesso condotte anche da ragazzi molto giovani o da persone anziane, ormai in pensione, o da lavoratori occasionali (i cosiddetti «hobbisti») che svolgono normalmente altre attività e lavorano nei campi solo nel tempo libero. Si tratta comunque di soggetti che probabilmente non avrebbero, per l’età o per la mancanza di esperienza, caratteristiche idonee a usare quelle macchine, che in alcuni casi possono avere anche una certa complessità e richiederebbero un’adeguata preparazione. La legge attuale, tuttavia, non prevede specifiche abilitazioni per la guida, essendo sufficienti le normali patenti automobilistiche (articolo 124 del Codice della strada): peraltro, le patenti sarebbero richieste soltanto quando i mezzi agricoli sono guidati su strada, mentre quando sono utilizzati all’interno di fondi privati potrebbero essere guidati anche senza, come talvolta di fatto avviene. Quindi, mentre nella circolazione su strada esistono una serie di vincoli e, corrispondentemente, di controlli, nelle attività agricole che si svolgono nei campi il regime è molto meno rigido e i controlli sostanzialmente assenti, come confermato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nella già ricordata audizione del 6 luglio 2011. Tuttavia, è proprio nei campi che si pone il problema, perché è là che si verifica la maggior parte degli incidenti che coinvolgono i mezzi agricoli, quasi sempre per il ribaltamento dei trattori. Quelli che avvengono sulla strada pubblica sono infatti molto più limitati: secondo i dati forniti dallo stesso Ministero intorno ai 200-300 casi all’anno, di cui 10-20 mortali.
Come si è detto poc’anzi, tale situazione è ora però destinata a cambiare grazie ad alcune novità introdotte nel decreto-legge n. 179 del 2012 dalla legge di conversione, attraverso il «maxi-emendamento» del Governo. Si tratta precisamente dell’articolo 34, comma 48, che sostituisce integralmente il comma 1 dell’articolo 111 del Codice della strada, stabilendo che, «al fine di garantire adeguati livelli di sicurezza nei luoghi di lavoro e nella circolazione stradale», il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, con decreto da adottare entro e non oltre il 28 febbraio 2013, disponga la revisione obbligatoria delle macchine agricole soggette ad immatricolazione in base all’articolo 110 del Codice della strada, al fine di accertarne lo stato di efficienza e la permanenza dei requisiti minimi di idoneità per la sicurezza della circolazione. Con il medesimo decreto è disposta, a partire dal 1º gennaio 2014, la revisione obbligatoria delle macchine agricole in circolazione soggette ad immatricolazione «in ragione del relativo stato di vetustà e con precedenza per quelle immatricolate antecedentemente al 1º gennaio 2009». Inoltre, il decreto stabilisce anche, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, i criteri, le modalità ed i contenuti della formazione professionale per il conseguimento dell’abilitazione all’uso delle macchine agricole, al fine di attuare il disposto dell’articolo 73 del decreto legislativo n. 81 del 2008.
In questo modo, dunque, potrebbero finalmente essere avviati a soluzione due dei principali problemi alla base degli infortuni del settore agricolo legati all’utilizzo dei macchinari. Si tratterebbe del punto di arrivo di una lunga battaglia, nella quale anche la Commissione ha svolto un ruolo importante. Tuttavia, come si è visto in questa ampia panoramica, il fenomeno degli infortuni derivanti dall’uso di macchine e attrezzature di lavoro è assai complesso e molto lavoro rimane ancora da fare. Di questi aspetti e delle iniziative assunte dalla Commissione per contribuire a dare una risposta, si parlerà nel prossimo paragrafo.

3.2.2. Le iniziative della Commissione
Nella precedente relazione, si sono accennate alcune iniziative intraprese dalla Commissione per cercare di affrontare i vari aspetti del fenomeno degli infortuni sul lavoro causati dall’uso di macchine e attrezzature di lavoro, iniziative che si sono concentrate sulle due questioni fondamentali emerse dall’inchiesta e richiamate in queste pagine: la prima è quella degli adeguamenti normativi relativi ai requisiti degli operatori e dei mezzi, specialmente in campo agricolo, la seconda è quella delle agevolazioni per la sostituzione e, soprattutto, per la messa in sicurezza dei mezzi stessi.
Riguardo al primo aspetto, si tratta anzitutto di prevedere degli specifici requisiti di idoneità tecnica e psicofisica per l’utilizzo di determinati macchinari introducendo delle abilitazioni o «patentini», laddove ciò si renda necessario e non sia già contemplato dall’ordinamento vigente. Uno dei settori dove si pone maggiormente questa esigenza è chiaramente quello agricolo, per tutte le ragioni già indicate, ma esistono attrezzature complesse in molti altri settori: si pensi, solo per fare un esempio, alle macchine per movimento terra o alle autogrù . Come si è accennato nel paragrafo 2.3, un primo passo in questa direzione è stato fatto mediante la predisposizione dell’accordo che individua le modalità della formazione richiesta per determinate attrezzature di lavoro approvato dalla Conferenza Stato-Regioni (ex articolo 73, comma 5, del Testo unico), in data 22 febbraio 2012 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 60 del 12 marzo 2012.
Non si tratta ancora, naturalmente, dell’introduzione di abilitazioni specifiche, ma è certamente un fatto positivo, in quanto pone le basi per una migliore qualificazione degli operatori e, attraverso questa, per una più efficace tutela della loro sicurezza. Forme di abilitazione o «patentini» per la conduzione di particolari macchine, ad esempio delle autogrù o dei mezzi eccezionali nei cantieri edili, sono previste del resto in molti Paesi esteri, mentre in Italia non esiste un attestato che comprovi la preparazione degli operatori, il che crea anche uno svantaggio competitivo per le imprese del settore che vanno a lavorare all’estero ²². Chiaramente, le modalità e i tempi per l’eventuale introduzione delle abilitazioni possono senz’altro essere definiti in maniera da ridurre al minimo l’impatto sulle categorie interessate, per non imporre penalizzazioni eccessive ai vari settori. In altri casi analoghi di introduzione di nuovi obblighi, sono stati ad esempio previsti adeguati periodi di transizione e di adattamento che hanno consentito di assorbire il cambiamento in maniera graduale.
Ciò vale in particolare per il settore agricolo, dove la previsione di patenti ad hoc per la conduzione dei mezzi agricoli dovrebbe affiancarsi ad una campagna mirata di formazione e informazione rivolta agli utilizzatori dei mezzi, di tipo professionale e non, al fine di accrescerne il livello di consapevolezza e attenzione. Molte Regioni stanno già operando in tal senso, spesso in collaborazione con altri organismi del settore come le ASL o l’INAIL. Un discorso analogo si deve fare per l’altro intervento normativo, volto ad introdurre l’obbligo di revisione periodica per le macchine agricole: ad avviso della Commissione si tratta di un passo indispensabile, proprio in considerazione dell’età media elevata e del grado di obsolescenza che caratterizza le macchine, spesso prive dei necessari requisiti di sicurezza. Anche in questo caso si possono individuare soluzioni legislative equilibrate, evitando di gravare in modo improprio su un settore già duramente provato dalla crisi economica ma, al tempo stesso, cercando di mettere ordine in una normativa dove sono emerse gravi lacune.
Il nuovo testo dell’articolo 111 del Codice della strada, sostituito dall’articolo 34, comma 48, del decreto-legge n. 179 del 2012 (convertito dalla legge n. 221 del 2012), come si è visto nel paragrafo precedente cerca di rispondere a queste esigenze, rinviando ad un apposito decreto interministeriale, da emanare entro il 28 febbraio 2013, la regolamentazione della revisione obbligatoria delle macchine agricole, sia di quelle di nuova immatricolazione sia di quelle già in circolazione, nonché la regolamentazione della formazione professionale necessaria per l’abilitazione all’uso delle macchine agricole. In particolare, per le macchine già in circolazione si prevede che l’obbligo di revisione scatti a partire dal 1º gennaio 2014, con precedenza per le macchine più vecchie immatricolate prima del 2009 e in base al loro grado di vetustà. Per quanto riguarda la formazione professionale per l’abilitazione, in realtà i relativi criteri e modalità sono già stati fissati, sia per i veicoli agricoli che per altri tipi di macchine, dal citato accordo concluso il 22 febbraio 2012 in sede di Conferenza Stato-Regioni: tuttavia, a parte l’eventuale necessità di un raccordo tra le norme, non dovrebbero esservi difficoltà applicative. L’auspicio è quindi che, attraverso il nuovo testo dell’articolo 111, si possa finalmente riuscire trovare una soluzione equilibrata a questi annosi problemi, capace di tenere conto di tutte le diverse istanze.
Consapevole della delicatezza della questione, la Commissione aveva avviato nell’ultimo anno una lunga e approfondita interlocuzione con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, proprio nell’intento di studiare soluzioni che consentissero un giusto contemperamento tra le varie esigenze. Del resto questo punto aveva formato oggetto anche della citata risoluzione approvata dall’Assemblea del Senato il 7 febbraio 2012, con la quale il Governo si era appunto impegnato a definire gli interventi più appropriati per ridurre la grave piaga degli incidenti nel settore agricolo legati all’uso dei macchinari, attraverso adeguamenti normativi per rendere più severi e stringenti i requisiti sia dei conducenti (mediante l’introduzione di patenti ad hoc) sia dei mezzi agricoli (imponendo a tutti l’obbligo di dispositivi di sicurezza e delle revisioni periodiche).
Nel luglio del 2012, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti aveva però in un primo momento espresso la propria contrarietà in merito alla possibilità di operare queste revisioni della normativa vigente. Il Ministero aveva infatti precisato di valutare «non prioritaria» l’emanazione del decreto per introdurre la revisione obbligatoria previsto dall’articolo 111 del nuovo Codice della strada, sottolineando che la norma in questione stabiliva una mera facoltà e adducendo di conseguenza la necessità di effettuare prima un’attenta disamina costi/benefici degli effetti che l’obbligo di revisione potrebbe avere sul territorio. Ciò al fine di non gravare inutilmente sia dal punto di vista economico e, soprattutto logistico, sul comparto agricolo, senza conseguire gli obiettivi attesi, tenendo presente che gran parte degli incidenti causati dai mezzi agricoli avviene su aree private e, pertanto, non soggette alla disciplina del Codice della strada.
Analogamente, il Ministero si era espresso in senso negativo circa l’ipotesi di creare patenti specifiche per le macchine agricole, sottolineando che non erano allo stato in discussione disposizione modificative in merito e ribadendo che l’accordo del 22 febbraio 2012 in Conferenza Stato-Regioni non introduceva una nuova categoria di patenti per tali veicoli, bensì specificava soltanto le modalità e i contenuti della formazione per l’abilitazione al loro utilizzo al fine di garantire la sicurezza del lavoratore.
Pur prendendo atto di tale posizione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, la Commissione aveva comunque ribadito le ragioni che l’hanno indotta ad avanzare – dopo una lunga e approfondita indagine ed un confronto con tutti i soggetti istituzionali e sociali interessati – le proposte della revisione obbligatoria e delle patenti per i veicoli agricoli. Per quanto riguarda la prima questione, è certamente vero che l’articolo 111 del nuovo Codice della strada (decreto legislativo n. 285 del 1992) ha previsto la revisione periodica per le macchine agricole come una mera possibilità e non come un obbligo, rimettendo la scelta alle amministrazioni competenti. Tuttavia, a parte l’ovvia considerazione che sono trascorsi ormai vent’anni dall’emanazione di quella norma e che i tempi dovrebbero quindi essere più che maturi per una decisione definitiva, l’obiettivo principale della Commissione è quello di prevenire i numerosi incidenti – spesso mortali – che si verificano ogni anno in agricoltura (160 morti solo per il ribaltamento dei trattori) proprio per le carenze oggettive e l’inefficienza dei mezzi dovute alla loro elevata obsolescenza.
Poiché inoltre, come riconosciuto dallo stesso Ministero, gran parte degli incidenti causati dai mezzi agricoli avviene su aree private, essi non sono di fatto controllabili con le attuali disposizioni, il che accresce i rischi oggettivi legati al loro utilizzo e impone la ricerca di soluzioni alternative per accertarne l’idoneità e l’efficienza. Da questo punto di vista, introdurre l’obbligo di revisioni periodiche è il modo più semplice ed efficace per ottenere tale risultato, svolgendo nel contempo una fondamentale azione di prevenzione ai fini della sicurezza.
Un discorso analogo vale per l’altra questione, relativa all’introduzione di un’abilitazione specifica per la guida delle macchine agricole. Anche in questo caso si tratta di una proposta che deriva da constatazioni oggettive: come si è detto prima, l’inchiesta della Commissione ha evidenziato che le macchine agricole sono spesso guidate anche da persone oggettivamente prive dei necessari requisiti psico-fisici, come anziani o ragazzi molto giovani, tanto che la maggior parte degli incidenti – purtroppo mortali – riguardano i cosiddetti hobbisti (cioè gli agricoltori non professionali). Prevedere allora dei requisiti più stringenti per coloro che si pongono alla guida di questi mezzi, attraverso un’apposita «patente», sarebbe il modo più semplice per prevenire questi problemi.
Inoltre, proprio il fatto che nell’ambito della Conferenza Stato-Regioni con l’accordo del 22 febbraio 2012 sono state definite anche le modalità e i contenuti della formazione per l’abilitazione all’uso dei veicoli agricoli o forestali, potrebbe rendere più agevole l’introduzione della nuova disciplina, che darebbe a sua volta maggior valore allo stesso accordo. È infatti evidente che il fine di garantire la sicurezza del lavoratore, che è alla base dell’intesa, sarebbe concretamente svuotato di significato se, oltre a definire la formazione per l’abilitazione, non si procedesse contemporaneamente a rendere obbligatoria l’abilitazione stessa.
Queste argomentazioni della Commissione sono state di recente finalmente condivise dal Governo, che ha inserito la riscrittura dell’articolo 111 del Codice della strada tra le modifiche apportate in sede di conversione al decreto-legge n. 179 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 221 del 2012. Una volta entrata in vigore, questa disposizione potrebbe dare un contributo decisivo per elevare la prevenzione e la sicurezza nei confronti degli infortuni derivanti dalle macchine agricole, aiutando così a contrastare un fenomeno ormai divenuto particolarmente allarmante.
Il secondo aspetto relativo alla prevenzione degli incidenti legati all’uso delle macchine e attrezzature di lavoro, sul quale la Commissione ha concentrato la sua attenzione, è quello delle agevolazioni per favorire la sostituzione e la messa in sicurezza dei mezzi stessi. Si tratta naturalmente di un tema molto complesso: i vincoli di bilancio, sempre più pressanti e ineludibili, rendono infatti molto difficile ipotizzare la possibilità di stanziare ulteriori risorse pubbliche per questa finalità, per lo meno nella dimensione che sarebbe effettivamente necessaria. Occorre allora garantire un uso più efficiente e mirato delle risorse già disponibili, che però , come si è visto, in molti settori si scontra con i vincoli comunitari imposti agli aiuti di Stato, che possono essere talvolta molto stringenti come nel caso del meccanismo del «de minimis» per il settore agricolo.
Nella precedente relazione intermedia, si è spiegato come nel 2011, per affrontare il problema in maniera organica, la Commissione d’inchiesta abbia messo a punto una specifica proposta normativa. La proposta è stata elaborata congiuntamente al Dipartimento per le politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei Ministri e inviata, oltre che ai Ministeri e alle Commissioni parlamentari del Senato competenti per materia, ai competenti uffici della Commissione europea – in particolare alla Direzione generale per la concorrenza, competente per le questioni legate agli aiuti di Stato – per una prima istruttoria informale. Da qui nell’ultimo anno, sempre in accordo con il Dipartimento per le politiche comunitarie, si è poi sviluppata una interlocuzione diretta tra la Direzione per la concorrenza e la Commissione d’inchiesta, che ha fornito una serie di chiarimenti e integrazioni.
È opportuno ricordare che anche questo dossier era stato richiamato dalla risoluzione approvata dal Senato il 7 febbraio 2012, impegnando l’Esecutivo a sostenere l’iniziativa della Commissione per definire appunto, in accordo con l’Unione europea e nel rispetto delle norme sulla libera concorrenza, una proposta normativa mirante a facilitare l’utilizzo di tutte le agevolazioni tese ad accrescere la sicurezza delle macchine ed attrezzature da lavoro in tutti i settori produttivi, superando i vincoli posti per gli aiuti di Stato.
Alla fine, raccogliendo le varie indicazioni, il testo della proposta è stato formalizzato in un disegno di legge, l’Atto Senato n. 3400, recante norme per favorire il miglioramento della sicurezza delle macchine e delle attrezzature di lavoro e sottoscritto dal presidente Tofani e dagli altri componenti della Commissione. Il disegno di legge, presentato in Senato il 10 luglio 2012, ha iniziato il suo esame presso la competente Commissione Lavoro, previdenza sociale. Sulla scorta di analoghi provvedimenti del passato, il testo si pone come una «misura quadro», ossia intende disegnare una cornice giuridica, un regime che, in accordo con i princìpi del diritto comunitario, consenta di escludere dal novero degli aiuti di Stato e dai relativi vincoli le agevolazioni pubbliche destinate a migliorare le dotazioni di sicurezza delle macchine e attrezzature da lavoro. Ciò in quanto si ritiene che la finalità di tutelare la salute e la sicurezza dei lavoratori sia meritevole di particolare considerazione e possa quindi autorizzare il superamento di determinate restrizioni poste dalla normativa comunitaria. La proposta peraltro non prevede lo stanziamento di nuovi fondi o l’introduzione di nuove agevolazioni, ma intende piuttosto favorire un uso più proficuo ed efficiente delle risorse disponibili, fissando le condizioni in base alle quali le pubbliche amministrazioni che intendano concedere determinate agevolazioni possano farlo senza che le stesse siano considerate aiuti di Stato.
Tale meccanismo, semplificando il regime di concessione delle agevolazioni, consentirebbe inoltre l’accesso ad una più ampia platea di beneficiari, specialmente per quanto concerne gli interventi di adeguamento tecnico delle macchine. Se infatti, in astratto, la sostituzione delle macchine e attrezzature più vecchie con altre più moderne ed efficienti potrebbe garantire maggiori livelli di sicurezza, in pratica questa soluzione ha spesso costi molto elevati, che non sono alla portata di tutte le imprese. Viceversa, come si è visto, in molti casi i dispositivi di sicurezza dei macchinari possono essere migliorati e integrati con adeguamenti tecnici relativamente semplici, che hanno un impatto più limitato e comportano una spesa più contenuta.
L’articolo 1 del disegno di legge precisa che la norma si rivolge a tutte le pubbliche amministrazioni centrali o periferiche interessate a questo tipo di intervento. Le agevolazioni possono assumere qualsiasi forma, purché trasparente e direttamente collegata a spese ammissibili e pertinenti: ad esempio finanziamento del costo degli interventi tecnici, sgravi fiscali, facilitazioni creditizie, proprio per assicurare che la misura abbia una valenza ampia e onnicomprensiva. Le agevolazioni possono essere concesse a qualsiasi soggetto che svolga un’attività mediante l’utilizzo di macchine o attrezzature di lavoro, in modo da ricomprendere la più ampia platea possibile di destinatari.
L’articolo 2 fissa poi una serie di condizioni volte a garantire, nel rispetto dei principi comunitari, che le agevolazioni abbiano carattere generale, orizzontale e non selettivo, escludendo qualsiasi forma di discrezionalità da parte delle amministrazioni concedenti e quindi di discriminazione nei confronti dei potenziali beneficiari. Le agevolazioni devono infatti porsi in maniera «neutrale» nei confronti delle varie tipologie di intervento e dei vari settori economici, per non introdurre distorsioni al regime delle concorrenza che contrasterebbero con le disposizioni comunitarie. Di conseguenza, la norma non avrebbe potuto essere indirizzata specificamente a un particolare settore (ad esempio a quello agricolo), ma è stata studiata in modo da rivolgersi indistintamente a tutti i settori e a tutte le categorie di operatori, semplificando al massimo le procedure di concessione delle agevolazioni per escludere qualsiasi valutazione discrezionale (e quindi qualsiasi possibile discriminazione) da parte delle pubbliche amministrazioni concedenti.
A tal fine si prevede che le agevolazioni siano erogate in forma di regime e in misura omogenea per ciascuna tipologia di intervento, che siano destinate a tutti i soggetti all’interno dei vari settori economici e che, nell’ambito di ogni settore economico, siano destinate all’intero settore e non a sottocategorie dello stesso. Infine, la norma dispone che le agevolazioni complessivamente ricevute per un determinato intervento non possano comunque superare il costo totale dell’intervento medesimo.
L’articolo 3 del disegno di legge detta le disposizioni finali, prevedendo anzitutto una forma di monitoraggio sulle misure adottate in base al provvedimento, attraverso una relazione annuale trasmessa dalle amministrazioni competenti al Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Vi è poi una clausola di invarianza finanziaria, volta a ribadire l’assenza di nuovi o maggiori oneri derivanti dal provvedimento. Infine, si precisa che l’applicazione della normativa introdotta dal disegno di legge è subordinata alla prescritta autorizzazione della Commissione europea ai sensi dell’articolo 108 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (cosiddetta clausola di «stand still»).
In seguito alla formalizzazione del disegno di legge, la Commissione d’inchiesta e il Dipartimento per le politiche comunitarie hanno avviato le procedure per una comunicazione preliminare (cosiddetta «prenotifica») del provvedimento alla Commissione europea al fine di ricevere una valutazione più completa, soprattutto per quanto riguarda il rispetto della normativa europea sugli aiuti di Stato. Senza un assenso della Commissione europea sotto questo profilo, infatti, il disegno di legge non potrebbe attuarsi e raggiungere il fine desiderato. In questa consultazione preliminare è stato coinvolto, per competenza, anche il Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
In particolare, l’11 ottobre 2012 si è svolto un incontro in videoconferenza al quale hanno preso parte tutti i vari soggetti coinvolti: per la Commissione europea i rappresentanti della Direzione generale per la concorrenza, per il Governo italiano i rappresentanti del Dipartimento per le politiche comunitarie e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e per la Commissione d’inchiesta il presidente Tofani. Nel corso del colloquio sono stati esaminati i vari aspetti e chiarite le finalità della proposta, individuando delle possibili soluzioni, anche se la questione resta molto complessa.
I rappresentanti della Commissione europea hanno infatti precisato che, pur essendo la finalità di migliorare la sicurezza delle macchine e attrezzature di lavoro assolutamente condivisibile e meritevole di adeguata considerazione, tuttavia le agevolazioni eventualmente concesse a tale scopo dalle amministrazioni pubbliche italiane (non importa se statali o locali) sono a tutti gli effetti da considerare aiuti di Stato e, di conseguenza, non potrebbero essere escluse dalle regole vigenti in tal ambito. Esiste inoltre la necessità di assicurare, nella procedura di concreta erogazione delle agevolazioni, che le stesse non siano concesse per interventi già obbligatori in base alle leggi vigenti nazionali e comunitarie e, soprattutto, che vi sia assoluta parità di trattamento tra le imprese richiedenti, indipendentemente dal settore, dalla zona geografica o dalla dimensione, evitando qualsiasi valutazione discrezionale da parte delle amministrazioni concedenti.
Le autorità italiane hanno rassicurato i rappresentanti della Commissione europea circa questi aspetti e hanno confermato la massima disponibilità a recepire, anche con modifiche del testo, le osservazioni e i suggerimenti della Commissione per assicurare una effettiva coerenza con le regole del diritto comunitario. Al tempo stesso, però , si è ribadita la necessità di trovare una formulazione che consenta di sottrarre le agevolazioni in parola agli attuali massimali di spesa comunitari, che risultano oggettivamente troppo restrittivi in rapporto alla dimensione degli interventi che sarebbero necessari per un’efficace politica di prevenzione degli infortuni legati all’uso di macchine e attrezzature di lavoro.
Nel corso della videoconferenza e nei successivi approfondimenti e contatti tra le parti, si è cominciata a profilare una possibile mediazione tra le diverse esigenze, che potrebbe prendere la forma del cosiddetto «aiuto di Stato compatibile». Ai sensi dell’articolo 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, infatti, anche agevolazioni che rientrano nella categoria degli aiuti di Stato possono, a determinate condizioni, essere dichiarate compatibili con il Trattato, se realizzano obiettivi di comune interesse chiaramente definiti e se non falsano la concorrenza in misura contraria al comune interesse. Tra questi obiettivi di comune interesse potrebbero senz’altro rientrare quelli di elevare la sicurezza e l’affidabilità delle macchine ed attrezzature di lavoro, come mezzo per conseguire la più generale finalità di prevenzione e contrasto agli infortuni. Ove questa interpretazione fosse accolta dalla Commissione europea, quindi, le agevolazioni mirate a tal fine, pur essendo qualificate come aiuti di Stato, potrebbero però essere ammesse oltre i limiti previsti dal regime generale, previo soddisfacimento di una serie di condizioni (ad esempio, la garanzia di un monitoraggio complessivo sulle agevolazioni erogate da parte di un’autorità nazionale).
Per ora si tratta naturalmente solo di un’ipotesi di lavoro, che deve essere necessariamente sviluppata e verificata, essendovi una serie di aspetti tecnici piuttosto complessi da mettere a punto. La Commissione d’inchiesta si è impegnata ad approfondire la questione, nell’intento di fornire più precise indicazioni al Parlamento e al Governo, che potranno poi essere ulteriormente elaborate ai fini normativi nella successiva legislatura.