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3.8. I problemi della salute e della sicurezza sul lavoro conseguenti al terremoto dell’Emilia
Nei giorni dal 16 al 18 settembre 2012 una delegazione della Commissione ha svolto una missione in Emilia-Romagna, nell’ambito del percorso di approfondimento per verificare lo stato di attuazione del Testo unico nelle diverse Regioni italiane. La missione è stata però anche l’occasione per acquisire informazioni sui problemi della salute e della sicurezza sul lavoro legati agli eventi sismici che hanno colpito l’Emilia il 20 e il 29 maggio 2012, causando gravi danni e ben 26 morti, dei quali 17 erano lavoratori intenti alla loro attività. A tal fine, dopo una tappa a Bologna, la Commissione ha effettuato anche una serie di sopralluoghi nei centri maggiormente colpiti dal sisma, nelle province di Modena e Ferrara.
Le prime informazioni sono venute dagli incontri svolti a Bologna, in modo specifico con i rappresentanti della Regione Emilia-Romagna. Oltre alle questioni più generali della prevenzione e del contrasto agli infortuni e alle malattie professionali nel territorio regionale – per il cui approfondimento si rinvia al resoconto stenografico delle audizioni – il discorso ha infatti anche toccato i problemi determinati dal sisma e in particolare quelli legati alla ricostruzione. Al riguardo i rappresentanti della Regione hanno sottolineato il grande sforzo per aiutare la popolazione e riavviare le attività produttive, nel cui ambito si è scelto con determinazione di imporre la messa in sicurezza di tutte le strutture, danneggiate e non, attraverso indicazioni dettagliate ed obbligatorie per le imprese, scelta che è stata recepita prima nel decreto-legge n. 74 del 2012 sugli aiuti per la ricostruzione e poi nel decreto-legge n. 95 del 2012 sulla revisione della spesa, dove sono state individuate procedure puntuali in questo senso 31.
Si è trattato di una decisione innovativa, volta ad avviare una vera politica di prevenzione dopo l’evento sismico, anche se certamente non agevole, dovendo imporre l’esecuzione di lavori anche a soggetti già danneggiati. In proposito era stata anche conclusa un’intesa preliminare con l’INAIL, sulla base delle risorse a sua disposizione (altro aspetto presente nel decreto-legge n. 74), per l’avvio di politiche di messa in sicurezza delle imprese.
I sindacati e le imprese hanno generalmente condiviso questa scelta: il crollo degli edifici delle aziende (in particolare dei capannoni industriali) durante il terremoto ha infatti dimostrato l’insufficiente valutazione del rischio sismico della zona e imposto interventi drastici di adeguamento strutturale sia per le imprese danneggiate che per quelle rimaste illese, ove le strutture non abbiano un idoneo livello di sicurezza. Naturalmente, come si è già detto per gli imprenditori non si è trattato di una scelta facile e le associazioni di categoria hanno obiettato che i fondi per la ricostruzione stanziati nel decreto-legge n. 74 del 2012 sono stati destinati solo alle imprese danneggiate, laddove spesso anche quelle illese sono obbligate dalla legge a fare dei lavori di messa in sicurezza di solito molto onerosi, chiedendo a tal fine una correzione normativa per estendere l’accesso ai benefici.
Il discorso della ricostruzione si lega naturalmente anche agli appalti pubblici e privati che saranno banditi a tal fine nei prossimi mesi: la Commissione ha registrato con soddisfazione la volontà di tutti i soggetti di garantire che tali appalti siano assegnati in modo chiaro e trasparente e che vengano eseguiti in tempi rapidi. Al riguardo, come già anticipato nel paragrafo 3.3.2, è stato molto apprezzato e condiviso il Protocollo per la legalità stipulato nel luglio 2012 dalla Regione con tutte le associazioni sindacali e d’impresa per escludere il ricorso al criterio del massimo ribasso negli appalti delle attività di ricostruzione del dopo terremoto, in particolare in quelli pubblici.
La seconda parte della missione ha visto poi l’effettuazione dei sopralluoghi nelle province di Modena e di Ferrara, che si sono concentrati presso quelle località e quegli insediamenti produttivi nei quali, a seguito dei crolli provocati dal terremoto, si sono purtroppo verificati infortuni mortali sul lavoro. Inoltre, poiché per gli edifici crollati – per la maggior parte capannoni industriali – il cedimento strutturale determinato dal sisma era stato particolarmente violento, anche per strutture di costruzione piuttosto recente (inizio degli anni Duemila), si era ipotizzata da più parti la possibilità che alcuni edifici non fossero stati costruiti in maniera adeguata, rispettando tutte le vigenti normative tecnico-ingegneristiche. Tale ipotesi, ove confermata, avrebbe integrato anche gli estremi della violazione delle normative antinfortunistiche e, come tale, essa rivestiva diretto interesse per le competenze della Commissione, che ha quindi ritenuto suo dovere svolgere i necessari approfondimenti.
Sull’argomento le Procure della Repubblica di Ferrara e di Modena hanno aperto due inchieste parallele: pur distinte in quanto ricadenti in due diversi distretti giudiziari, le inchieste sono però gestite in maniera coordinata dalla Procura generale di Bologna, al fine di assicurare non solo un adeguato raccordo operativo e scambio informativo, ma anche un procedimento uniforme, stante la ovvia analogia.
La Commissione, il 17 settembre, subito dopo le audizioni svolte a Bologna, ha quindi compiuto una serie di sopralluoghi nelle località di Mirandola, Medolla, Cavezzo, San Felice sul Panaro, in provincia di Modena, e di Sant’Agostino e Bondeno, in provincia di Ferrara, visitando alcune delle aziende colpite dal sisma nelle quali, come già detto, si era verificata la morte di alcuni lavoratori. Successivamente, il 18 settembre la Commissione ha incontrato presso il Municipio di Bondeno i magistrati delle Procure di Modena e di Ferrara incaricati delle indagini, nonché i rappresentanti comunali e quelli delle organizzazioni imprenditoriali e sindacali delle località visitate.
Le audizioni dei magistrati si sono svolte in forma necessariamente segretata, essendo ancora in corso le indagini le quali, come accennato, mirano a verificare se gli edifici crollati siano stati costruiti secondo le corrette regole tecniche e nel rispetto della disciplina urbanistica e antisismica vigente al momento della loro realizzazione. Uno dei problemi è infatti che nel corso del tempo tali normative sono mutate e, tra l’altro, è cambiata anche la classificazione sismica della zona, un tempo considerata a basso rischio ma, a partire dall’inizio degli anni Duemila, riclassificata in una categoria di rischio più elevato, rischio che i drammatici eventi del maggio 2012 hanno purtroppo dimostrato essere assai fondato.
Nel corso degli incontri svolti a Bondeno sono emersi soprattutto i problemi legati alla ricostruzione del dopo terremoto, che hanno diretta attinenza anche con la questione della sicurezza sul lavoro. I primi ad essere ascoltati sono stati gli amministratori locali, che hanno anzitutto manifestato alla Commissione le grandi difficoltà nelle quali si sono venute a trovare le loro comunità, sia per la ripresa delle attività lavorative, sia per l’erogazione dei servizi pubblici e sia, naturalmente, per la sistemazione abitativa. In questo senso, si è chiesto alle istituzioni nazionali di continuare a fornire tutta la necessaria assistenza attraverso gli aiuti economici della ricostruzione, a cominciare dai fondi stanziati attraverso il decretolegge n. 74 del 2012. In particolare, si è sottolineata l’esigenza che tali fondi siano erogati in maniera celere e senza inutili impedimenti burocratici, così da mettere in condizione i cittadini e soprattutto le imprese di ripartire in tempi rapidi.
Gran parte delle aziende della zona colpita dal terremoto, infatti, hanno cercato di reagire alle difficoltà e di riprendere la loro attività, anticipando i primi investimenti di tasca propria; tuttavia, soprattutto le piccole e piccolissime imprese (che sono poi la stragrande maggioranza nella zona) non sono evidentemente in grado di reggere tale sforzo a lungo senza un adeguato sostegno da parte dello Stato. A questo proposito gli amministratori locali dei Comuni del Ferrarese hanno evidenziato una possibile distorsione della normativa contenuta nel decreto-legge n. 74, laddove l’articolo 3 disciplina la verifica di sicurezza degli edifici delle imprese, ritenendola soddisfatta qualora gli edifici abbiano resistito in occasione del sisma ad un’accelerazione spettrale superiore al 70 per cento di quella richiesta dalle normative vigenti per il progetto della costruzione nuova. Mentre per la provincia di Modena esiste una rete di rilevatori sismici molto estesa che consente di verificare tale requisito, in provincia di Ferrara tale misurazione non sarebbe sempre possibile, con il risultato che per molti degli edifici non potrebbe essere eseguita la verifica di sicurezza e si dovrebbe quindi procedere comunque, indipendentemente dagli effettivi danni subiti, ad un adeguamento strutturale, con pesanti oneri per le imprese.
Gli amministratori dei Comuni interessati hanno poi sottolineato il grande rispetto per le normative della salute e della sicurezza sul lavoro osservato dalle aziende della zona, ritenendo scorretto addossare ad esse eventuali responsabilità sul crollo degli edifici, che era piuttosto da attribuire al carattere del sisma particolarmente forte in rapporto alla storia recente della zona, atteso che gli edifici erano stati generalmente costruiti nel rispetto delle normative tecniche ed urbanistiche (e quindi anche antisismiche) vigenti all’epoca.
Al riguardo si è poi sottolineata l’esigenza di avviare a livello nazionale una più attenta e coerente politica di prevenzione e di gestione degli eventi sismici, alla luce anche della lunga esperienza maturata dall’Italia in questi anni, emanando una disciplina quadro finalmente stabile, rispetto ai tanti approcci diversi adottati in questi anni.
Nel corso dei sopralluoghi presso le aziende colpite dal sisma, la Commissione ha rilevato la presenza di numerose coperture di Eternit contenenti amianto, rimaste spezzate e frantumate nel crollo degli edifici. La questione è stata segnalata sia alla Magistratura che agli amministratori locali per l’adozione dei necessari provvedimenti di bonifica: tutti i Comuni hanno confermato l’attenzione al problema, ma alcuni hanno fatto presente che, essendo alcune delle aziende in parola fallite, le operazioni di bonifica sarebbero state a carico dei Comuni stessi, con costi assai ingenti.
Nel successivo incontro con i rappresentanti delle categorie produttive, è stata ribadita alla Commissione l’intenzione di far ripartire quanto prima l’attività produttiva, senza però nascondere le gravi difficoltà del momento. Il sisma ha provocato danni in tutti i comparti, sia pure in maniera diversa: dal punto di vista delle attività imprenditoriali, la zona più danneggiata è stata quella di Modena, che ha una più alta concentrazione di industrie, alcune delle quali raggiungono vette di eccellenza internazionale, come il polo biomedicale. Viceversa, nella zona del Ferrarese le maggiori imprese sono ripartite prima, ma solo perché sono in numero minore, avendo l’area più marcata vocazione agricola.
D’altra parte, anche il settore agricolo ha riportato numerosi danni e i suoi rappresentanti hanno evidenziato una uguale difficoltà di far ripartire le attività, sia pure per motivi diversi da quelli del settore industriale. In quest’ultimo, infatti, il maggiore problema è quello dell’agibilità delle strutture produttive (stabilimenti, magazzini, ecc.) ai fini della ripresa della produzione: nei casi in cui non sia possibile farlo nelle sedi originarie, alcune imprese stanno valutando la possibilità di operare delocalizzazioni della produzione stessa, ove possibile in accordo con i sindacati. Questo pone naturalmente altri problemi, tra i quali soprattutto il depauperamento del tessuto economico-produttivo locale e il trasferimento/ricollocamento fisico dei lavoratori, le cui famiglie debbono già affrontare una precaria situazione abitativa. Viceversa, il settore agricolo ha il problema che gli imprenditori e i coltivatori debbono necessariamente risiedere nei pressi dei fondi agricoli, condizione spesso difficile qualora le abitazioni o le tenute agricole siano state rese inagibili dal sisma.
Per quanto riguarda la questione del crollo degli edifici danneggiati dal sisma, anche gli imprenditori hanno ribadito la grande attenzione agli aspetti della tutela della salute e della sicurezza sul lavoro che ha sempre caratterizzato le aziende delle Province di Modena e Ferrara, confermata dal calo costante degli infortuni registratosi negli ultimi anni. Analogamente è stato ribadito l’assoluto rispetto delle norme edilizie vigenti all’epoca nella costruzione delle strutture lesionate o crollate, il cui cedimento è stato dovuto a loro avviso all’inusitata violenza del terremoto in rapporto alla storia sismica locale.
In proposito, il decreto-legge n. 74 del 2012 impone, correttamente, di procedere alla verifica di sicurezza degli edifici e ai conseguenti adeguamenti strutturali, che devono essere tali da raggiungere almeno il 60 per cento della sicurezza richiesta ad un edificio di nuova costruzione. I rappresentanti delle associazioni imprenditoriali hanno però fatto presente che in molti casi gli edifici, pur non gravemente danneggiati, potrebbero comunque non essere in grado di sopportare gli interventi di messa in sicurezza imposti dalla nuova disciplina, perché troppo vecchi o per limiti strutturali di tipo contingente. Analogamente, laddove il danno sia invece molto esteso, potrebbe essere impossibile o antieconomico intervenire; si potrebbe allora porre il problema se non convenga invece ricostruire completamente il tutto, ma questo comporterebbe notevoli costi aggiuntivi, oltre a determinare un blocco dell’attività produttiva che non tutti gli operatori sono in grado di sopportare.
Per questi motivi, le associazioni di categoria delle Province di Modena e Ferrara hanno chiesto alla Commissione di farsi portavoce presso il Parlamento ed il Governo di queste istanze, per garantire una rapida e certa erogazione degli aiuti, evitando inutili appesantimenti burocratici e mettendo in condizione le imprese di ripartire in tempi rapidi. Le norme stesse dovrebbero essere improntate alla massima semplicità e trasparenza, senza quegli errori che hanno contraddistinto altre ricostruzioni post-sismiche come quella recente di L’Aquila. Infine, si è chiesto di poter disporre di adeguate dilazioni per quanto riguarda il pagamento delle imposte e dei contributi e tutti gli altri adempimenti amministrativi, nonché di poter fruire di una reale applicazione delle cosiddette «zone a burocrazia zero» previste dall’articolo 19-bis del decreto-legge n. 74 del 2012.
Nell’ultima audizione, la Commissione ha infine incontrato i rappresentanti delle organizzazioni sindacali delle Province di Modena e Ferrara, i quali hanno fatto presente le gravi difficoltà nelle quali si sono venuti a trovare i lavoratori a causa dei danni provocati dal sisma. Al riguardo, in provincia di Modena vi sono state circa 3.500 aziende chiuse o gravemente danneggiate e quasi 34.000 lavoratori interessati dalla cassa integrazione (ordinaria, straordinaria o in deroga) per effetto del sisma, mentre in Provincia di Ferrara hanno chiuso quasi 700 aziende e sono in cassa integrazione circa 7.000 lavoratori.
A questi gravi problemi si aggiungono naturalmente quelli legati all’incerta sistemazione abitativa delle famiglie e alla rottura dei legami tradizionali della convivenza sociale, con tutte le ripercussioni di ordine psicologico che ne derivano. È stata inoltre espressa preoccupazione per le
difficoltà legate all’erogazione dei servizi pubblici essenziali come la sanità (molti ospedali sono stati chiusi o trasferiti) o la scuola (importante anche per la stabilità dei nuclei familiari).
In questo contesto, i sindacati hanno sottolineato l’esigenza primaria di assicurare la ripresa dell’attività produttiva e quindi la certezza del lavoro per le persone. La condizione essenziale è però che sia garantita l’assoluta sicurezza dei luoghi di lavoro, verificando l’agibilità degli edifici e programmando la loro messa in sicurezza, anche sulla base di nuovi criteri costruttivi diversi da quelli utilizzati finora. Malgrado le inevitabili pressioni per abbreviare i tempi, nell’ansia di riprendere quanto prima il lavoro, tale esigenza non può assolutamente essere derogata e i sindacati hanno quindi chiesto un’azione forte di vigilanza in tal senso da parte delle istituzioni. Sempre in tema di sicurezza sul lavoro, si è poi suggerito di inserire nell’ambito della formazione dei lavoratori anche parti relative a come affrontare i rischi di calamità naturali come i terremoti, dato che su questi aspetti non vi è stata finora nessuna attenzione specifica, mentre il terremoto dell’Emilia ha dimostrato la necessità di essere adeguatamente preparati ad affrontare anche queste emergenze.
Inoltre, anche i sindacati hanno chiesto che le istituzioni mantengano gli impegni assunti nei confronti delle popolazioni di queste zone, evitando di imporre inutili appesantimenti burocratici e lungaggini nell’erogazione dei fondi e nel rilascio dei permessi per la ripresa delle attività, una volta verificato il rispetto dei requisiti di sicurezza. Si è ricordato infatti che i territori interessati dal sisma producono il 2 per cento del PIL italiano ma sono costituiti per la maggior parte da piccole e piccolissime imprese: un tessuto economico diffuso e operoso che merita di essere adeguatamente sostenuto.
La Commissione ha recepito con grande attenzione tutte le indicazioni e le sollecitazioni ascoltate nel corso della missione in Emilia, anche se ovviamente alcuni temi esulavano dalla competenza specifica dell’inchiesta. Ciò nonostante, la Commissione ha inteso svolgere questi incontri anche come doveroso segnale di attenzione e di vicinanza delle istituzioni alle popolazioni emiliane così duramente colpite dal sisma e, come chiesto espressamente da coloro che ha incontrato, si è fatta portavoce delle loro istanze nei confronti dei competenti organi del Parlamento e del Governo.
Infine, a margine delle audizioni la delegazione della Commissione ha incontrato anche i familiari di una delle vittime del terremoto, il signor Nicola Cavicchi, un giovane operaio morto il 20 maggio nel crollo dell’azienda in cui lavorava, la Ceramica Sant’Agostino. La delegazione ha anzitutto espresso alla famiglia la doverosa vicinanza e il cordoglio delle istituzioni per la tragica perdita del proprio congiunto; nel corso dell’incontro è emersa inoltre la questione dell’inadeguatezza che possono avere in taluni casi i benefici previsti dalle norme vigenti per i familiari superstiti dei lavoratori vittime di infortuni. A seguito di tale segnalazione, la Commissione ha ritenuto opportuno svolgere in merito una serie di approfondimenti, dei quali si parlerà in dettaglio nel paragrafo 3.10.

3.9. La tutela della salute e della sicurezza sul lavoro nelle attività portuali
Nel corso della sua inchiesta, la Commissione si è occupata più volte dei problemi della sicurezza sul lavoro nelle attività portuali, in particolare con riferimento ad alcuni tragici infortuni, dei quali si è dato conto soprattutto nella seconda relazione intermedia. In quest’ultimo anno di attività, il tema si è posto di nuovo all’attenzione in occasione della missione svolta a Trieste l’8 ottobre 2012 per un confronto con i soggetti istituzionali e sociali della Regione Friuli-Venezia Giulia, tra i quali la Commissione ha incontrato anche la dottoressa Marina Monassi, presidente dell’Autorità portuale di Trieste, e il capitano di vascello Goffredo Bon, comandante della Capitaneria di porto.
Oltre ad affrontare i temi specifici della sicurezza sul lavoro nel porto di Trieste, i due autorevoli interlocutori hanno posto la questione anche in una prospettiva nazionale, segnalando come nel settore delle attività portuali si stiano trascinando da alcuni anni una serie di lacune normative ed amministrative in materia di salute e sicurezza sul lavoro che andrebbero colmate in tempi rapidi, in quanto da un lato rendono più gravoso l’espletamento delle attività di prevenzione e di controllo da parte dei soggetti preposti, dall’altro creano difficoltà e appesantimenti burocratici ai numerosi e diversificati operatori economici che lavorano nei porti, sulle banchine o a bordo delle navi.
Per queste ragioni, la Commissione ha ritenuto opportuno approfondire la questione convocando il 17 ottobre 2012 in audizione i rappresentanti dell’ASSOPORTI Associazione dei Porti Italiani.
Il dottor Piergiorgio Massidda, vice presidente di ASSOPORTI, ha introdotto l’audizione illustrando alla Commissione l’organizzazione e i compiti di questa associazione, che riunisce 23 delle 24 Autorità portuali italiane, organismi istituiti con la legge 28 gennaio 1994, n. 84, che ha riordinato la legislazione in materia portuale. Aderiscono altresì all’associazione alcune Camere di commercio di Province dove hanno sede porti, due aziende speciali portuali nonché l’Unioncamere (l’Unione delle Camere di commercio italiane).
Lo Stato ha affidato alle Autorità portuali compiti di coordinamento e regolamentazione delle attività portuali svolte dai vari operatori concessionari. Le Autorità esercitano inoltre funzioni di vigilanza e controllo e hanno la veste giuridica di enti pubblici non economici, dotati quindi di autonomia giuridica, patrimoniale e contabile. Per quanto riguarda invece la tutela della salute e sicurezza sul lavoro nelle attività portuali, la materia è disciplinata dai decreti legislativi 27 luglio 1999, nn. 271 e 272, e 17 agosto 1999, n. 298 32. Quando è stato adottato il Testo unico, si è prevista espressamente l’emanazione (articolo 3, comma 2) di decreti ministeriali per consentire il coordinamento tra la disciplina generale dettata dal Testo unico e quella previgente di settore contenuta appunto nei decreti legislativi nn. 271, 272 e 298. Tali decreti di coordinamento però non sono ancora stati adottati, malgrado l’intenso lavoro svolto dai Ministeri competenti, e questo influisce negativamente sulle attività di prevenzione e contrasto agli infortuni e alle malattie professionali in tale settore, che pure riveste un ruolo strategico per l’economia e l’occupazione nazionali.
Il dottor Massidda ha poi fatto presente che all’interno dei porti ogni Autorità portuale ha creato un comitato di coordinamento che riunisce tutti gli enti competenti nell’ambito della salute e sicurezza sul lavoro (come le ASL, i Vigili del fuoco, la Capitaneria di porto, ecc.). Questo raccordo è essenziale per gestire la multiforme e complessa attività che si svolge all’interno dei porti, dove si opera sia a bordo che sotto le navi (spesso anche straniere) e dove molte operazioni vedono la presenza contemporanea di più aziende diverse che debbono coordinarsi anche ai fini della sicurezza. Il momento più complesso – e nel quale non a caso avvengono la maggior parte degli incidenti del settore – è quello del carico e scarico delle merci, in particolare all’interno dei container, che devono essere «rizzati» e «derizzati», cioè agganciati e sganciati alla nave in condizioni di assoluta sicurezza. È un’attività altamente specializzata che richiede l’intervento di varie figure professionali, che hanno logiche e modalità operative diverse. Per questo è essenziale che vi sia una adeguata regolamentazione di settore sotto il profilo della sicurezza, e la mancata emanazione dei provvedimenti di coordinamento con il Testo unico pone molti problemi.
È poi intervenuto il dottor Paolo Ferrandino, segretario generale dell’ASSOPORTI, il quale ha sottolineato che la legge n. 84 del 1994 ha affidato espressamente alle Autorità portuali anche compiti relativi alla tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, senza però sostituire il ruolo degli altri organismi di settore (ad esempio le ASL), avendo le Autorità essenzialmente funzioni di coordinamento. Esse infatti non hanno funzioni di polizia giudiziaria e non possono irrogare direttamente delle sanzioni a fronte di violazioni antinfortunistiche. Possono soltanto revocare la concessione delle imprese che operano nel porto qualora vi siano gravi infrazioni, ma nella maggior parte dei casi si tratta di un provvedimento sproporzionato rispetto alle possibili violazioni, e infatti il decreto legislativo n. 272 prevede anche la possibilità di una semplice sospensione della concessione fino a tre mesi. Al momento dell’audizione era in discussione presso la Camera dei deputati il disegno di legge (Atto Camera n. 5453) di riforma della legislazione portuale contenuta nella legge n. 84 del 1994, già approvato dal Senato. In quella sede di sarebbe dovuto prevedere la possibilità per le Autorità portuali non solo di segnalare le violazioni riscontrate ma anche quella di infliggere direttamente sanzioni amministrative, potere finora riservato solo alle ASL e alle Capitanerie di porto.
Il dottor Ferrnadino si è poi soffermato sul tema della formazione dei lavoratori che operano all’interno delle aree portuali, sottolineando che le Autorità portuali hanno lavorato molto per promuovere e stimolare una migliore preparazione professionale dei dipendenti delle varie aziende concessionarie, anche ai fini della sicurezza, ma tuttavia occorre ricordare che la responsabilità primaria della formazione resta in capo ai datori di lavoro. Ha infine precisato che le Autorità portuali non hanno un sistema di rilevazione puntuale degli infortuni sul lavoro che si verificano nel loro settore. A tale proposito il dottor Ferrandino ha fatto presente che, ove la Commissione lo ritenesse opportuno, l’ASSOPORTI sarebbe disponibile a collaborare per avviare una indagine in merito, purché vi siano criteri di rilevazione chiari, non confliggenti con le statistiche elaborate da altri organismi competenti, in particolare dall’INAIL. Ha infine aggiunto che una ulteriore possibilità potrebbe essere data dalla introduzione nelle statistiche sugli infortuni già disponibili di un codice che permetta di estrapolare in maniera specifica i dati relativi agli incidenti nel settore portuale.
A tale proposito il dottor Ferrandino ha evidenziato che un’indagine promossa dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti circa otto anni fa ha riscontrato come l’incidentalità nel campo delle attività portuali non sia a livelli particolarmente preoccupanti rispetto a quella di altri settori, anche se non è da sottovalutare che nel settore portuale accadono spesso incidenti molto gravi o addirittura mortali, a causa della dimensione imponente delle attività svolte, della complessità e della rischiosità delle varie operazioni, soprattutto nelle fasi di carico e scarico delle merci. Per questo è essenziale riuscire a contemperare la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori con le esigenze di un ordinato svolgimento delle varie attività.
La Commissione ha convenuto sull’importanza che l’ASSOPORTI possa fornire in seguito proposte e suggerimenti concreti per risolvere i problemi evidenziati. La riforma della legge n. 84 del 1994 ha avuto una gestazione molto lunga ed il suo iter non si è purtroppo concluso. Si tratta di un argomento molto complesso, nel quale potrebbero trovare maggiore spazio i problemi della tutela della sicurezza quali ad esempio la concessione di poteri sanzionatori diretti alle Autorità portuali. A tale proposito la Commissione era consapevole del fatto che l’ASSOPORTI è un’associazione relativamente giovane, essendosi costituita nella forma attuale solo dal 1994, dopo la creazione delle Autorità portuali (anche se era operativa anche prima, quando riuniva le vecchie organizzazioni portuali). Tuttavia ha auspicato che possa avere per il futuro un ruolo più dinamico e propositivo, sia per quanto concerne i suggerimenti per possibili miglioramenti delle normative, sia riguardo alla conoscenza delle dinamiche infortunistiche e delle malattie professionali all’interno del settore, fermo restando il rispetto delle competenze dell’INAIL.
La Commissione ha posto infine una serie di quesiti, in particolare quale sia l’Autorità portuale che non aderisce all’ASSOPORTI, se tra le attività svolte dalle Autorità portuali vi sia quella di bandire gare per appalti all’interno dei porti e, in caso affermativo, quali siano i controlli esercitati e con quali mezzi e, infine, se il potere delle Autorità venga esercitato anche sui porti minori, come quelli turistici.
In proposito il dottor Massidda ha fatto presente che i porti gestiti dalle Autorità portuali, per espressa previsione di legge, sono quelli a valenza nazionale, mentre i porti minori rientrano nella competenza delle Regioni. In alcuni casi, sono state stipulate apposite convenzioni tra le Regioni e le Autorità, che hanno assunto così anche la supervisione su alcuni porti minori. Il disegno di legge di riforma in corso di esame presso la Camera dei deputati prevede che le Autorità portuali estendono la loro competenza anche ai porti minori, ma si tratta di una disciplina ancora da costruire.
Per quanto riguarda gli appalti, le Autorità portuali affidano secondo le procedure di legge alle imprese terminaliste e agli altri operatori le concessioni per lavorare all’interno delle aree portuali, verificando che possiedano i necessari requisiti. In molti casi però in una singola zona lavorano contemporaneamente più ditte, il che crea promiscuità ed aumenta i rischi per la sicurezza: per questo servirebbe rafforzare il ruolo delle Autorità dotandole di poteri sanzionatori specifici.
L’unico porto nazionale che non aderisce all’ASSOPORTI è quello di Manfredonia, perché da ormai sei anni è commissariato e non ha quindi un’Autorità portuale. Il dottor Massidda ha inoltre sottolineato che le Autorità portuali svolgono un’intensa attività di coordinamento e di vigilanza, anche se certi controlli spettano tuttora alle ASL e alle Capitanerie di porto. Il problema è che le Autorità sono ormai sottodimensionate rispetto ai loro compiti: il numero degli addetti è passato dai circa 10.000 del 1994 ai circa 1.000 attuali. A tale proposito ha fatto presente alla Commissione che, con i processi di revisione della spesa pubblica attualmente in corso, sono stati chieste alle Autorità ulteriori riduzioni di personale, che sono assolutamente incompatibili rispetto ai numerosi compiti affidati, talvolta resi ancora più gravosi da una serie di adempimenti puramente burocratici imposti dalle normative vigenti, come egli stesso ha sperimentato nella sua veste di presidente dell’Autorità portuale di Cagliari.
La Commissione, prendendo spunto dalla disponibilità offerta dall’ASSOPORTI, ha infine chiesto di avere notizie oltre che sugli infortuni anche sulle malattie professionali registrate nel settore, con particolare riguardo ai tumori e alle misure di prevenzione eventualmente adottate.
Il dottor Massidda ha confermato la disponibilità dell’ASSOPORTI alla collaborazione con la Commissione per un monitoraggio sugli infortuni e sulle malattie professionali, pur sottolineando che tale compito non rientra tra quelli istituzionali delle Autorità portuali. Ha infine evidenziato la recente istituzione di un coordinamento tra le varie Autorità per avere notizie più precise su questi fenomeni pur facendo presente che nei porti vi è una pluralità di competenze anche in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, che talvolta impedisce una pronta risoluzione dei problemi.
Infine, la Commissione si è nuovamente confrontata sulle questioni della sicurezza sul lavoro nelle attività portuali durante la successiva missione a Genova effettuata il 12 novembre 2012, nell’ambito della verifica dello stato di attuazione del Testo unico nella Regione Liguria. Anche in quell’occasione sono stati ascoltati, tra gli altri soggetti istituzionali, il presidente dell’Autorità portuale, dottor Luigi Merlo, e il comandante della Capitaneria di porto, ammiraglio ispettore Felicio Angrisano.
Anch’essi hanno colto l’occasione per fare il punto, oltre che sulle problematiche specifiche del porto di Genova (il più grande d’Italia), anche sulla situazione generale dei porti italiani, confermando sostanzialmente quanto già emerso nell’audizione dell’ASSOPORTI. In particolare il dottor Merlo, che è anche presidente della stessa ASSOPORTI, ha sottolineato il buon funzionamento degli organismi di coordinamento tra le autorità amministrative costituiti ormai in tutti i porti, che gestiscono in maniera organica e centralizzata tutte le attività di vigilanza e di controllo anche in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Inoltre, questi organismi rilasciano le autorizzazioni a svolgere qualunque attività nel porto sia alle imprese che ai singoli lavoratori, verificandone preventivamente il possesso dei requisiti professionali; in questo senso essi svolgono anche un’importante attività di promozione della formazione e della qualificazione degli operatori.
Circa la questione della impossibilità da parte delle Autorità portuali, secondo la legislazione vigente, di irrogare sanzioni amministrative per le violazioni alle norme antinfortunistiche, il dottor Merlo ha osservato che, indipendentemente da eventuali correzioni della normativa, il problema non è tanto attribuire alle Autorità portuali poteri sanzionatori che attualmente appartengono ad altri soggetti, quanto trovare una formula che consenta di applicare la sanzione in tempi rapidi e in modo certo, affinché la stessa abbia un effettivo potere deterrente. Attualmente, infatti, può capitare che l’Autorità rilevi la violazione, ma che la stessa non possa essere immediatamente sanzionata, dovendo prima notificarla all’autorità competente (in genere la ASL), il che allunga eccessivamente i tempi.
Al riguardo, a Genova è stata sperimentata una soluzione alternativa, costituendo una squadra di pronto intervento in cui sono rappresentati tutti i soggetti competenti in materia di salute e sicurezza sul lavoro che operano nel comitato di coordinamento: in questo modo, quando viene chiamata per un intervento, la squadra può arrivare rapidamente sul posto con i rappresentanti di tutti gli enti preposti, che possono attivarsi subito in base alle loro competenze. Questo significa anche che se c’è la necessità di infliggere una sanzione, essendo presente ad esempio anche l’ispettore del lavoro o della ASL si procede immediatamente. Naturalmente, perché questo modello funzioni occorre una sufficiente disponibilità di personale, in modo anche da poter organizzare turni di copertura costanti, dato che le attività portuali si svolgono senza soluzione di continuità in tutte le ore del giorno e della notte.
Purtroppo, come si è visto, le varie autorità amministrative registrano spesso carenze negli organici e non sempre quindi questo modello può attuarsi. Tuttavia esso è un esempio interessante di come talvolta possano trovarsi soluzioni a problemi organizzativi anche di tipo pragmatico, senza necessità di interventi normativi.
Viceversa, gli interventi normativi in materia di salute e sicurezza sul lavoro nel settore delle attività portuali restano urgenti per quanto concerne il coordinamento tra il Testo unico e i decreti legislativi nn. 271, 272 e 298 del 1999: proprio in seguito alle segnalazioni raccolte dagli operatori del settore e in particolare dalle Autorità portuali, la Commissione aveva posto la questione del completamento dell’iter normativo al Ministro del lavoro e delle politiche sociali, che ha riferito in merito nel corso dell’audizione del 19 dicembre 2013, di cui si è parlato ampiamente nel paragrafo 2.3.
Come si è già visto in quella sede, il Ministro ha spiegato che nel corso dei lavori per la predisposizione dei decreti di coordinamento (la cui competenza primaria spetta peraltro al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, essendo il Ministero del lavoro e delle politiche sociali solo soggetto concertante) è emersa la difficoltà di procedere al coordinamento richiesto dal Testo unico mediante dei semplici regolamenti. Per tale ragione, il Governo ha presentato un apposito disegno di legge delega, che dispone la rivisitazione dei tre decreti legislativi di settore entro un termine di attuazione breve (180 giorni dall’approvazione della legge). Il disegno di legge è l’Atto Camera n. 5368 (intitolato «Delega al Governo in materia di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori nel settore portuale, marittimo, delle navi da pesca e ferroviario»), attualmente in corso di esame presso le competenti Commissioni della Camera dei deputati.
Anche in questo caso, la fine della legislatura determinerà inevitabilmente un allungamento dei tempi di elaborazione della normativa di coordinamento: l’auspicio è comunque che nella nuova legislatura si proceda quanto prima a colmare questa lacuna, nell’interesse della tutela dei lavoratori portuali e anche per consentire un più ordinato svolgimento delle attività economiche del settore, atteso che la sovrapposizione non sempre chiara tra la disciplina specifica dei decreti legislativi nn. 271, 272 e 298 e quella più generica (e più complessa) del Testo unico crea inevitabilmente incertezze e aggravi per gli operatori. In conclusione del suo mandato, la Commissione intende segnalare ancora una volta con forza questo problema al Parlamento e al Governo, per sollecitare una rapida e positiva soluzione della questione.

3.10.
I benefici per i familiari superstiti delle vittime di infortuni
Come si è accennato nel paragrafo 3.8, nel suo ultimo anno di attività la Commissione ha approfondito anche l’argomento relativo ai benefici economici previsti per i familiari superstiti dei lavoratori deceduti a causa di infortuni sul lavoro.
La questione si è posta in quanto in taluni casi, a seguito della morte di alcuni lavoratori, ai familiari superstiti sono stati riconosciuti benefici di carattere assicurativo o previdenziale di importo modesto o addirittura irrisorio. A titolo di esempio, si possono ricordare due casi dei quali si è parlato in precedenza in questa relazione, rispettivamente nei paragrafi 3.3.1 e 3.8: quello di Matteo Armellini, vittima di un incidente mortale durante l’allestimento di un palco per un concerto a Reggio Calabria il 5 marzo 2012, e quello di Nicola Cavicchi, un operaio deceduto il 20 maggio 2012 nel crollo della fabbrica in cui lavorava a Sant’Agostino (in provincia di Ferrara) durante il terremoto che ha colpito l’Emilia-Romagna. Questi episodi ed altri analoghi sono stati ripresi anche dai mezzi di informazione e hanno suscitato molto clamore e vivaci polemiche, quasi che con le modeste somme erogate alle famiglie le istituzioni avessero stimato poco o nulla la perdita di una vita umana, dimostrandosi insensibili al dramma delle famiglie delle vittime.
In realtà, allorquando gli enti competenti (rispettivamente l’INAIL per i trattamenti assicurativi e l’INPS per quelli previdenziali) erogano le provvidenze a favore dei familiari superstiti, non fanno altro che applicare le norme vigenti, che hanno una loro ratio ma che, in determinati casi, possono effettivamente produrre benefici economici molto modesti e a volte addirittura nessun beneficio. Il punto essenziale allora è verificare se queste norme siano o meno adeguate e se, eventualmente, possano essere migliorate.
Nel corso dell’ultimo anno, alcuni di questi casi (in particolare quello del signor Cavicchi) sono stati portati direttamente all’attenzione della Commissione, che ha ritenuto opportuno approfondire la questione, conformemente al proprio mandato istituzionale. Ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera i), della propria delibera istitutiva, infatti, la Commissione ha anche il compito di accertare «la congruità delle provvidenze previste dalla normativa vigente a favore dei lavoratori e dei loro familiari in caso di infortunio».
A tal fine, la Commissione ha interpellato sia l’INAIL che l’INPS, per acquisire informazioni più precise sull’attuale normativa e sulle relative prassi amministrative e per valutare eventuali azioni di carattere migliorativo. Dei risultati di tale indagine si darà conto in dettaglio nei paragrafi seguenti, distinguendo, per maggiore chiarezza espositiva, gli istituti di carattere assicurativo da quelli di tipo previdenziale.

3.10.1. Le disposizioni vigenti
a) Gli istituti di carattere assicurativo

Per quanto riguarda le prestazioni di tipo assicurativo erogabili dall’INAIL ai lavoratori assicurati e, in caso di loro morte, ai familiari superstiti, queste sono esclusivamente quelle previste dalla normativa vigente, che ne stabilisce in maniera tassativa condizioni e misure. Tale normativa è quella contenuta nel decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124 («Testo unico delle disposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali»), e in una serie di disposizioni speciali.
In particolare, nel caso di infortuni mortali, l’INAIL si attiva per:
– la costituzione della rendita ai superstiti (articolo 85 del Testo unico n. 1124 del 1965);
– l’erogazione dell’assegno funerario (articolo 85 del Testo unico n. 1124 del 1965);
– l’erogazione del beneficio una tantum a carico del Fondo di sostegno alle famiglie delle vittime di gravi infortuni sul lavoro (articolo 1, comma 1187, legge 27 dicembre 2006, n. 296, e relativi decreti ministeriali di attuazione 33).
Per quanto riguarda la rendita, la normativa vigente 34 individua in modo tassativo i superstiti che ne hanno diritto e fissa le condizioni che devono sussistere al momento del decesso dell’infortunato. In sintesi, hanno diritto alla rendita in parola, nelle misure fissate dalla legge:
– il coniuge sino alla morte o a nuovo matrimonio;
– ciascun figlio fino al raggiungimento del diciottesimo anno di età; per ragioni di studio, l’età viene elevata fino ai 21 anni se i figli sono studenti di scuola media o superiore e non oltre i 26 anni se studenti universitari;
– i figli totalmente inabili al lavoro, per i quali la rendita spetta a prescindere dall’età, finché dura l’inabilità.
Solo in mancanza di coniuge e figli, la rendita spetta a ciascuno degli ascendenti e dei genitori adottanti, ma soltanto se viventi a carico del defunto e fino alla loro morte. In base alla normativa vigente (articolo 106 del Testo unico citato), la cosiddetta «vivenza a carico» si verifica soltanto quando gli ascendenti non abbiano mezzi di sussistenza autonomi sufficienti (stato di bisogno) ed il lavoratore deceduto abbia concorso in modo efficiente al mantenimento degli stessi. In sostanza, è necessario che il lavoratore deceduto abbia contribuito con regolare continuità ad assicurare all’ascendente i mezzi di sussistenza anche oltre lo stretto necessario.
Sempre in mancanza di coniuge e figli, la rendita ai superstiti compete a ciascuno dei fratelli o sorelle, nella misura del 20 per cento, solo se conviventi con il lavoratore deceduto e a suo carico. Per questi ultimi, perciò , fermi restando i limiti di età previsti per i figli, è necessaria oltre alla vivenza a carico anche la convivenza.
Per quanto concerne, invece, l’assegno funerario, hanno diritto alla prestazione i superstiti dei lavoratori deceduti e l’assegno può essere comunque corrisposto a chiunque dimostri di aver sostenuto le spese funerarie. L’importo è aggiornato annualmente e, a decorrere dal 1º gennaio 2012, è pari ad euro 2.046,81.
Per quanto riguarda, infine, il beneficio una tantum, la prestazione è erogata dall’INAIL ed è a carico di un apposito Fondo di sostegno istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Anche per questa prestazione valgono le condizioni descritte per la rendita ai superstiti e il relativo importo, fissato annualmente con decreto ministeriale, è variabile in base alla composizione del nucleo familiare.
Ai fini dell’accesso ai benefici assicurativi da parte dei familiari superstiti di lavoratori deceduti, quindi, la normativa vigente tende giustamente, come per altre situazioni analoghe, a privilegiare le posizioni del coniuge e dei figli rispetto a quelle degli altri familiari. Il problema maggiore si pone proprio quando il lavoratore deceduto non abbia né coniuge né figli, perché in questo caso agli altri familiari superstiti la legge pone requisiti molto stringenti per l’ottenimento della rendita e del beneficio una tantum, in particolare quello della vivenza/convivenza a carico. Poiché spesso questo requisito – specie nel caso di lavoratori giovani – manca, il risultato è che la sola prestazione erogabile diventa di fatto l’assegno funerario. Molti dei casi di vittime del lavoro le cui famiglie hanno ricevuto indennizzi esigui, richiamati dalla stampa e di cui la stessa Commissione d’inchiesta ha avuto notizia, si riferiscono in genere proprio a situazioni di questo tipo.
D’altra parte, anche la rendita può avere a volte importi modesti. In base all’articolo 85 del testo unico n. 1124/1965, essa è ragguagliata al 100 per cento della retribuzione annua del lavoratore deceduto entro i limiti del minimale e massimale stabiliti per legge, ed è corrisposta in misura differente secondo la tipologia dei superstiti 35.
In particolare, come confermato anche dall’INAIL alla Commissione, l’attuale previsione normativa non garantisce adeguato sostegno economico ai nuclei familiari di lavoratori morti per cause lavorative le cui retribuzioni si attestino su valori economici piuttosto bassi. Si tratta in genere di giovani lavoratori da poco inseriti nel mondo del lavoro, che svolgono la loro attività in livelli contrattuali di ingresso e sempre più frequentemente anche attraverso forme di lavoro flessibile.
Il meccanismo stabilito dall’articolo 85, ai fini della quantificazione della rendita, stabilisce che le somme corrisposte ai superstiti siano calcolate tenendo conto soltanto della retribuzione effettivamente percepita, nei limiti del minimale e del massimale normativamente fissati. In caso di reddito modesto, pertanto, quale riferimento di calcolo si utilizza il minimale fissato dalla legge.
Tale importo è corrisposto secondo la tipologia del nucleo dei superstiti, nelle misure previste dall’articolo 85 fino ad un massimo del 100 per cento della retribuzione di riferimento. Nel caso di un giovane che muoia lasciando moglie e un figlio (nucleo familiare tipico per questa tipologia di lavoratore) e la cui retribuzione effettiva sia pari o inferiore al minimale (attualmente pari a 15.514,80 euro per l’industria come previsto dal D.M. 22 maggio 2012), la somma delle rendite spettanti ai superstiti è pari al 70 per cento di questo importo, ossia complessivamente a 10.860 euro.
Il suddetto meccanismo di calcolo delle rendite ai superstiti, tuttavia, non tiene conto dei possibili sviluppi di carriera e dei conseguenti incrementi retributivi che il lavoratore non ha potuto conseguire, né degli aspetti sociali derivanti dal fatto che generalmente questi lavoratori appartengono a nuclei familiari «giovani» con minori a carico: la conseguenza è che, nei confronti di questi familiari, le disposizioni vigenti non riescono di fatto a garantire appieno quei mezzi adeguati di vita previsti dalla Costituzione.
Per quanto riguarda il beneficio una tantum, come si è già detto esso è posto a carico di un apposito Fondo, istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali allo scopo di fornire un adeguato supporto ai familiari dei lavoratori, assicurati e non ai sensi del testo unico n. 1124/1965, e di quelli ai quali si applica l’assicurazione contro gli infortuni in ambito domestico di cui alla legge n. 493/1999, vittime di gravi infortuni sul lavoro. I compiti di erogazione delle prestazioni del Fondo sono stati attribuiti all’INAIL, previo trasferimento delle necessarie risorse finanziarie da parte del Ministero stesso.
La normativa prevede a carico del Fondo una prestazione una tantum 36, il cui importo è determinato in funzione del numero dei componenti del nucleo dei superstiti e tiene conto delle risorse disponibili del Fondo (che a decorrere dal 2010 sono pari a 10 milioni di euro). Gli importi sono fissati annualmente con decreto ministeriale e tengono conto delle previsioni sull’andamento infortunistico e della composizione dei nuclei dei superstiti.
Ai sensi del D.M. 19 novembre 2008, gli aventi diritto sono gli stessi soggetti previsti dall’articolo 85 del testo unico n. 1124/1965 per quanto riguarda la rendita ai superstiti. Anche in questo caso, quindi, in assenza del coniuge e dei figli e mancando altresì i requisiti della vivenza e/o convivenza a carico per gli altri familiari superstiti, questi ultimi sono esclusi dall’accesso al beneficio una tantum, come è avvenuto ad esempio per i familiari del signor Matteo Armellini e del signor Nicola Cavicchi nelle vicende prima ricordate.

b) Gli istituti di carattere previdenziale
In base alla normativa vigente, l’INPS eroga ai familiari superstititi delle vittime di infortuni sul lavoro i seguenti benefici e trattamenti previdenziali.
1) Pensione ai superstiti (articolo 22 della legge n. 903/1965, che ha sostituito l’articolo 13 del regio decreto-legge n. 636/1939): è la quota della pensione che viene riconosciuta ad uno dei due coniugi al momento del decesso dell’altro che non aveva ancora raggiunto i requisiti ovvero, pur avendoli raggiunti, non aveva ancora richiesto e, quindi, non era titolare di un trattamento pensionistico «diretto» (vecchiaia, anzianità, inabilità). In ogni caso, è necessario che i suddetti familiari, alla data del decesso del lavoratore, fossero ancora a suo carico.
La tutela è estesa anche agli altri eventuali familiari superstiti in presenza di determinati requisiti oggettivi del lavoratore deceduto e soggettivi degli aventi diritto. Più precisamente, la pensione ricorre in caso di morte dell’assicurato con almeno 15 anni di anzianità contributiva o con almeno
5 anni di cui 3 versati nel quinquennio precedente la morte.
L’importo spettante ai superstiti è calcolato sulla base della pensione dovuta al lavoratore deceduto ovvero della pensione in pagamento al pensionato deceduto applicando le percentuali previste dalla legge n. 335/1995:
– 60 per cento, solo coniuge;
– 70 per cento, solo un figlio;
– 80 per cento, coniuge e un figlio ovvero due figli senza coniuge;
– 100 per cento, coniuge e due o più figli ovvero tre o più figli;
– 15 per cento per ogni altro familiare, avente diritto, diverso dal coniuge, figli e nipoti.
Il reddito di tale pensione è solo parzialmente cumulabile con altri redditi del beneficiario. Qualora il superstite possieda altri redditi la pensione indiretta o di reversibilità è ridotta da un minimo del 25 per cento ad un massimo del 50 per cento. Le riduzioni non si applicano se titolari della pensione sono anche i figli minori, studenti o inabili.
2) Pensione di reversibilità: è la quota della pensione che viene riconosciuta ad uno dei due coniugi al momento del decesso dell’altro che era già titolare di un trattamento pensionistico «diretto» (vecchiaia, anzianità, inabilità). La tutela è estesa anche agli altri eventuali «familiari superstiti» in presenza di determinati requisiti soggettivi degli aventi diritto.
3) Pensione privilegiata ai superstiti (articolo 6 della legge n. 222/1984). È prevista nei casi di decessi in rapporto causale diretto con finalità di servizio. In particolare, tanto l’iscritto nell’assicurazione generale obbligatoria per l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti dei lavoratori dipendenti quanto i superstiti hanno diritto all’assegno di invalidità ed alla pensione di inabilità, quando:
a) l’invalidità o l’inabilità risultino in rapporto causale diretto con finalità di servizio;
b) dall’evento non derivi il diritto a rendita a carico dell’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, ovvero a trattamenti a carattere continuativo di natura previdenziale o assistenziale a carico dello Stato o di altri enti pubblici.
4) Indennità «di morte» (articolo 13 della legge n. 218/1952, legge n. 1047/1957, articolo 12 della legge n. 233/1990): è quella prestazione prevista nel caso di morte dell’assicurato senza che sussista per i superstiti il diritto alla pensione.
Spetta al coniuge una indennità pari a 45 volte l’ammontare dei contributi versati, sempreché nel quinquennio precedente la morte risulti versato o accreditato almeno un quindicesimo dei contributi dovuti e previsti come requisiti per la pensione ai superstiti. In mancanza del coniuge l’indennità spetta ai figli.
5) Indennità una tantum (articolo 1, comma 20, della legge n. 335/1995): è una prestazione che può essere concessa solo se il superstite:
– non ha diritto alla pensione indiretta in quanto il deceduto non ha maturato i requisiti di assicurazione e di contribuzione per il diritto a detta prestazione;
– non ha diritto alla pensione supplementare indiretta in quanto il deceduto non aveva conseguito il diritto alla pensione indiretta a carico di un fondo sostitutivo, esclusivo od esonerativi dell’assicurazione generale obbligatoria;
– non ha titolo alla concessione di rendite INAIL per infortunio sul lavoro o malattia professionale, liquidabili a seguito del decesso dell’assicurato;
– è in possesso di redditi non superiori ai limiti previsti per la concessione dell’assegno sociale.
È riconosciuta se il lavoratore o l’assicurato risulta:
– assicurato in data successiva al 31 dicembre 1995 (pensione liquidata con il sistema contributivo);
– privo dei requisiti di assicurazione e di contribuzione richiesti per la pensione ai superstiti (il deceduto non era pensionato e i superstiti non hanno diritto alla pensione indiretta).
L’importo dell’indennità una tantum è pari all’importo dell’assegno sociale per il numero degli anni di contribuzione accreditati a favore del deceduto (per i periodi inferiori all’anno è determinato in proporzione).
L’indennità una tantum spetta:
a) al coniuge superstite. Esistono poi alcune norme specifiche per i coniugi separati o divorziati 37;
b) ai figli legittimi, legittimati, adottati, affiliati, naturali, legalmente riconosciuti o giudizialmente dichiarati, nati da precedente matrimonio del deceduto che, alla data del decesso, siano:
– minorenni (fino a 18 anni);
– inabili di qualunque età e a carico del deceduto all’atto del decesso;
– studenti (fino a 21 anni) a carico del deceduto e che non prestino attività lavorativa;
– universitari (fino a 26 anni e comunque non oltre il corso legale di laurea) a carico del deceduto e che non prestino attività lavorativa;
c) ai figli nati postumi, entro il trecentesimo giorno dalla data del decesso del genitore;
d) ai figli coniugati, anche se non inabili, che risultano a completo carico del deceduto all’atto del decesso 38;
e) ai nipoti minori (equiparati ai figli legittimi e legittimati) conviventi purché:
– non titolari di pensione o di altri redditi tali da determinare una autosufficienza economica del minore;
– a totale carico del deceduto che provvedeva al mantenimento.
In mancanza del coniuge, dei figli e dei nipoti l’indennità spetta:
f) ai genitori ultrasessantacinquenni, non titolari di pensione diretta o indiretta e a carico del deceduto.
In mancanza del coniuge, dei figli, dei nipoti e dei genitori l’indennità spetta:
g) ai fratelli celibi o alle sorelle nubili se inabili, a carico del deceduto e non pensionati.
6) Incumulabilità pensioni ai superstiti con rendita INAIL. L’articolo 1, comma 43, della legge n. 335/1995 rende incumulabili le pensioni ai superstiti con le rendite vitalizie liquidate per lo stesso evento invalidante nell’ambito dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali.
Come si è visto prima, più recentemente, la legge n. 296/2006 all’articolo 1, comma 1187, ha istituito un Fondo di sostegno per le famiglie delle vittime di gravi infortuni sul lavoro al fine di assicurare un adeguato e tempestivo sostegno ai familiari delle vittime di gravi incidenti sul lavoro, anche per i casi in cui le vittime medesime risultino prive della copertura assicurativa obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, istituito presso il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, le cui prestazioni sono erogate dall’INAIL.
7) Equo indennizzo e causa di servizio. Infine, per ragioni di completezza, è opportuno ricordare che l’articolo 6 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, prevede l’abrogazione degli istituti dell’accertamento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio, del rimborso delle spese di degenza per causa di servizio, dell’equo indennizzo e della pensione privilegiata nel settore pubblico.
Come emerge da questa ampia panoramica, anche per quanto riguarda le prestazioni previdenziali a favore dei familiari superstiti dei lavoratori deceduti per infortunio esistono quindi una serie di requisiti e di condizioni previsti dalla legge che possono, in alcuni casi, restringere notevolmente la platea degli aventi diritto e l’entità stessa del beneficio. Anche in questo caso come per le prestazioni assicurative, la ratio della normativa è essenzialmente quella di privilegiare la tutela del coniuge e dei figli del lavoratore deceduto rispetto alle altre categorie di familiari: tuttavia, anche nei confronti di queste categorie più favorite, il beneficio previdenziale concretamente erogato è spesso di importo esiguo, specialmente quando i lavoratori vittime dell’infortunio sono giovani o hanno comunque pochi anni di versamenti contributivi, condizione tutt’altro che infrequente, a causa della crisi occupazionale degli ultimi anni e della diffusione di forme di lavoro più o meno precarie. La conseguenza è che, in presenza di nuclei familiari giovani e con minori a carico, anche queste forme di ristoro non sono a volte in grado di assicurare un idoneo sostegno al coniuge e ai figli.
In assenza di questi ultimi, per le altre categorie di familiari l’accesso ai benefici previdenziali è più difficile, dato che, come si è visto nel caso degli istituti assicurativi, i requisiti richiesti sono ancora più stringenti. Per i motivi già detti, inoltre, nell’ipotesi in cui i lavoratori deceduti siano giovani, l’entità dei benefici concretamente riconoscibili diventa molto esigua.
Ovviamente nessun beneficio economico potrà mai compensare la perdita di una vita umana e il dramma che questo comporta per le famiglie coinvolte. Tuttavia, il fatto che la normativa vigente in taluni casi possa limitare fortemente o addirittura escludere le compensazioni per i familiari delle vittime di infortuni sul lavoro pone un serio problema sociale, specialmente in quei casi in cui la retribuzione del defunto fosse la principale o l’unica fonte di reddito della famiglia. Per questa ragione, come già accennato, la Commissione d’inchiesta ha inteso approfondire ulteriormente la questione da un punto di vista tecnico con gli enti competenti (INAIL e INPS), per valutare possibili interventi in grado di migliorare la disciplina vigente e di offrire una più ampia tutela ai familiari superstiti delle vittime. Tali approfondimenti saranno illustrati nel paragrafo seguente.

3.10.2. Possibili ipotesi di miglioramento delle disposizioni vigenti
a) Gli istituti di carattere assicurativo

Per quanto riguarda le prestazioni di carattere assicurativo, l’interlocuzione della Commissione con l’INAIL ha portato ad individuare due possibili tipi di interventi per migliorare la tutela dei familiari superstiti di lavoratori deceduti. Le due proposte riguardano:
a) la modifica del sistema di calcolo della rendita a superstiti di cui all’articolo 85 del testo unico delle disposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (D.P.R. n. 1124/1965) che prevede il computo della rendita, per qualsiasi lavoratore deceduto, sul massimale normativamente fissato, di cui al terzo comma dell’articolo 116 del medesimo testo unico;
b) l’ampliamento della platea degli aventi diritto al Fondo di sostegno alle famiglie delle vittime di gravi infortuni sul lavoro (articolo 1, comma 1187, della legge n. 296/2006) per consentire l’erogazione del beneficio una tantum, in assenza dei superstiti di cui all’articolo 85 del predetto testo unico, anche agli altri familiari senza vincoli di età e di vivenza a carico.
Non risultano invece praticabili altre ipotesi avanzate da taluni osservatori e sulle quali pure la Commissione si era interrogata, in particolare circa la possibilità di erogare ai familiari superstiti, in qualche forma, i contributi per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali versati dal lavoratore deceduto, in quanto l’obbligazione contributiva non può essere qualificata come corrispettivo della singola prestazione assicurativa, ma rientra in un discorso più generale di natura solidaristica.
Alla luce dei principi enunciati nell’articolo 38 della Costituzione, infatti, l’assicurazione infortunistica si inserisce nel sistema complessivo della sicurezza sociale trasformando il suo originario assetto assicurativo e assumendo la natura di interesse pubblico, in quanto assolve ad una funzione sociale dello Stato ed è, quindi, un’espressione della solidarietà di tutta la collettività organizzata. In tal senso, appare irrilevante il fatto che il premio sia determinato in relazione al rischio e sia posto a carico del datore di lavoro piuttosto che della collettività. Inoltre, la sussistenza del principio di automaticità delle prestazioni nell’ambito dell’assicurazione INAIL fa sì che tra il pagamento del premio e l’erogazione delle prestazioni non vi sia alcun rapporto sinallagmatico, nonostante il fatto che il pagamento del premio stesso sia posto a carico del datore di lavoro, senza alcun concorso finanziario da parte dello Stato.
Per tali ragioni, i contributi versati all’INAIL – peraltro stabiliti non autonomamente ma per legge – non sono individuati nominativamente, ma sono finalizzati ad assicurare all’INAIL l’insieme delle risorse necessarie per la generalità delle prestazioni dovute. Ciò spiega quindi perché non sia possibile, come pure a volte è stato proposto, erogare ai familiari delle vittime di infortuni sul lavoro i contributi versati all’ente assicuratore, anche nell’ipotesi in cui non vi siano i presupposti di legge per concedere gli altri benefici previsti dalle norme vigenti.
Anche le due proposte concernenti la modifica del calcolo della rendita e dell’ampliamento della platea dei destinatari del beneficio una tantum, che saranno illustrate nel prosieguo, sono per il momento ancora semplici ipotesi, che dovranno essere ulteriormente valutate e perfezionate dal punto di vista tecnico. In particolare, trattandosi di misure che hanno comunque un costo, occorrerà quantificare l’effettivo impatto finanziario ed individuare la relativa copertura, per quanto riguarda gli oneri finanziari aggiuntivi per la modifica del calcolo della rendita, nonché gli importi del beneficio una tantum del Fondo di sostegno alle famiglie delle vittime di gravi infortuni, considerato che, a parità di stanziamento finanziario già fissato dalla norma in 10 milioni di euro, la dotazione del Fondo sarebbe distribuita ad una platea più ampia di aventi diritto.
Ciononostante, queste proposte possono senz’altro costituire una base di partenza ed un contributo per un approfondimento più ampio, che la Commissione intende offrire alla riflessione del Parlamento e del Governo della prossima legislatura, per le conseguenti valutazioni.
Per quanto riguarda la prima proposta, nel paragrafo precedente si è visto che, in base all’articolo 85 del D.P.R. n. 1124/1965, se l’infortunio o la malattia professionale hanno per conseguenza la morte del lavoratore, spetta a favore dei superstiti indicati dalla stessa norma una rendita. Tale rendita è ragguagliata al 100 per cento della retribuzione annua del lavoratore deceduto entro i limiti del minimale e massimale stabiliti per legge, ed è corrisposta in misura differente secondo la tipologia dei superstiti, come si è già illustrato in dettaglio.
In particolare, l’attuale previsione normativa non garantisce adeguato sostegno economico ai nuclei familiari di lavoratori morti per cause lavorative con retribuzioni che si attestano su valori economici piuttosto bassi. Si tratta spesso di giovani lavoratori da poco inseriti nel mondo del lavoro, che svolgono la loro attività in livelli contrattuali di ingresso e sempre più frequentemente anche attraverso forme di lavoro flessibile.
Il meccanismo stabilito dall’articolo 85 del D.P.R n. 1124, ai fini della quantificazione della rendita, prevede che le somme corrisposte ai superstiti siano calcolate tenendo conto soltanto della retribuzione effettivamente percepita, nei limiti del minimale e del massimale normativamente fissati. In caso di reddito modesto, pertanto, quale riferimento di calcolo si ricorre al minimale fissato dalla legge.
Tale importo è corrisposto secondo la tipologia del nucleo dei superstiti, nelle misure previste dall’articolo 85 fino ad un massimo del 100 per cento della retribuzione di riferimento. Nel caso di un giovane, la cui retribuzione effettiva è uguale o inferiore al minimale (attualmente pari a 15.514,80 euro per l’industria, come stabilito dal decreto ministeriale 22 maggio 2012), il quale muoia lasciando moglie e un figlio – nucleo familiare tipico per tale tipologia di lavoratore –, la somma delle rendite spettanti ai superstiti è pari al 70 per cento del minimale, per complessivi 10.860 euro.
Come si è detto nel paragrafo scorso, però , questo meccanismo di calcolo delle rendite ai superstiti non considera i possibili sviluppi di carriera ed i conseguenti aumenti della retribuzione che il lavoratore non ha potuto conseguire, né gli aspetti sociali legati al fatto che generalmente questi lavoratori appartengono a nuclei familiari giovani con minori a carico, nei confronti dei quali non si riesce pertanto a garantire quei mezzi adeguati di vita previsti dalla Costituzione.
Al fine di far fronte alla suddetta problematica e di non operare alcuna differenziazione sulla base della retribuzione percepita in termini di prestazioni a fronte di eventi mortali, rappresentando il decesso l’evento più grave per il lavoratore e per la sua famiglia, potrebbe essere necessario un intervento di modifica normativa che consenta il calcolo della rendita ai superstiti per qualsiasi lavoratore deceduto sul massimale indicato dal terzo comma dell’articolo 116 del D.P.R. n. 1124/1965.
Il recepimento della proposta consentirebbe un netto miglioramento dei livelli delle rendite ai superstiti, essendo queste calcolate con riferimento alla retribuzione massimale fissata dalla legge, pari attualmente per l’industria a 28.813,20 euro. Infatti, il nucleo tipo sopra indicato (moglie e un figlio) percepirebbe complessivamente, per effetto della proposta normativa, un importo pari a 20.169 euro a fronte degli attuali 10.860 euro.
Per ottenere tale risultato, occorrerebbe riformulare il primo comma dell’articolo 85 del D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124. Sulla base del confronto tecnico intercorso con i competenti uffici dell’INAIL, una possibile riformulazione potrebbe essere la seguente: «Se l’infortunio ha per conseguenza la morte, spetta a favore dei superstiti sottoindicati una rendita nella misura di cui ai numeri seguenti ragguagliata al cento per cento della retribuzione calcolata secondo le disposizioni degli articoli da 116 a 120. Per gli eventi mortali verificatisi a decorrere dal 1º gennaio 2013 la rendita ai superstiti è calcolata, in ogni caso, sul massimale di cui al terzo comma dell’articolo 116».
L’altra proposta individuata con il contributo degli uffici dell’INAIL riguarda l’ampliamento della platea degli aventi diritto al Fondo di sostegno alle famiglie delle vittime di gravi infortuni (articolo 1, comma 1187, della legge n. 296/2006). Rinviando al paragrafo precedente per i dettagli, si ricorda che, in base al D.M. 19 novembre 2008, le prestazioni del Fondo riguardano i soli familiari dei lavoratori deceduti per infortuni sul lavoro.
Come si è già visto, il Fondo eroga un beneficio una tantum, il cui importo dipende dal numero dei componenti del nucleo dei superstiti e dalle risorse disponibili del Fondo (che a decorrere dal 2010 sono pari a 10 milioni di euro). Gli importi sono fissati annualmente con decreto ministeriale e tengono conto delle previsioni sull’andamento infortunistico e della composizione dei nuclei dei superstiti.
I familiari superstiti aventi diritto – individuati dal D.M. 19 novembre 2008 che richiama espressamente l’articolo 85 del D.P.R. n. 1124/1965 – sono innanzitutto il coniuge ed i figli, secondo le condizioni e i limiti previsti dalla norma e già indicati nel paragrafo precedente. In mancanza di coniuge e di figli, i beneficiari sono gli ascendenti e i genitori adottanti ovvero, in mancanza di questi ultimi, i fratelli o sorelle, ma solo se ricorrono una serie di requisiti, tra i quali in primo luogo quello della vivenza/convivenza a carico del defunto. In caso di infortunio mortale occorso a un giovane lavoratore senza coniuge e figli, se non sussistono tali requisiti la norma vigente esclude dall’accesso al beneficio i genitori e i fratelli o sorelle, come nei casi già ricordati del signor Nicola Cavicchi e del signor Matteo Armellini.
Considerata la natura assistenziale del Fondo vittime di gravi infortuni, potrebbero esserci tuttavia i presupposti per una modifica dei requisiti previsti per l’individuazione dei familiari aventi diritto, finalizzata ad includere, in assenza dei beneficiari di cui all’articolo 85 del D.P.R. n. 1124, i figli a prescindere dall’esistenza di alcun requisito, in mancanza dei figli gli ascendenti senza vincolo di vivenza a carico e, in assenza di figli e ascendenti, i fratelli e le sorelle conviventi con il lavoratore deceduto.
Tale proposta garantirebbe in primis i superstiti con maggior bisogno di sostegno – così come individuati dall’articolo 85 del D.P.R. n. 1124 – e, in assenza di questi, offrirebbe, in ogni caso, una prestazione assistenziale ai superstiti per la perdita del padre o del figlio, considerato lo stretto legame di parentela, ovvero del fratello/sorella in caso condividessero con il lavoratore la quotidianità della vita.
Tenuto conto che lo stanziamento finanziario è fissato dalla vigente normativa (per l’anno 2013 in 10 milioni di euro), è probabile che l’ampliamento della platea dei beneficiari possa comportare una riduzione degli attuali importi del beneficio una tantum. Di conseguenza, si porrebbe la necessità di valutare se e in che misura tali importi debbano essere rivisti e, in caso di aumento, quali siano e come debbano essere coperti i relativi costi aggiuntivi.

b) Gli istituti di carattere previdenziale
Per quanto concerne le prestazioni di carattere previdenziale a favore dei familiari superstiti dei lavoratori deceduti per infortunio, la normativa vigente – anche alla luce delle recenti riforme – rende più complesso ipotizzare possibili interventi migliorativi, sia riguardo l’ampliamento della platea degli aventi diritto sia in merito all’aumento dell’entità delle provvidenze.
In termini generali, occorre ricordare che qualunque provvidenza di natura previdenziale (anche sotto forma di indennità) ha come requisito un minimo di storia assicurativa e contributiva del soggetto che muore. Di conseguenza, qualsiasi soluzione migliorativa che si intenda prospettare non può prescindere dall’esistenza di versamenti assicurativi e contributivi.
Per quanto riguarda in primo luogo la platea degli aventi diritto ai benefici, in base alle verifiche condotte dalla Commissione attraverso l’INPS, non sussiste attualmente alcun precedente di trattamenti a carattere previdenziale riconosciuti in favore di parenti in linea collaterale o affini non viventi a carico del congiunto deceduto per causa legata al rapporto di lavoro. Ciò significa ad esempio che, come accade anche per le prestazioni assicurative, in mancanza del coniuge e dei figli, gli altri familiari (in primis i genitori ed i fratelli o sorelle) di un lavoratore morto per infortunio sul lavoro hanno diritto ai trattamenti di natura previdenziale indicati nel precedente paragrafo soltanto se erano a carico del defunto.
Una possibile soluzione per ovviare a tale problema potrebbe essere quella di estendere le indennità per morte e una tantum a tutti i familiari anche non a carico al momento del decesso.
Relativamente all’entità delle provvidenze concesse, nel passato sono state condotte dall’INPS una serie di analisi con riferimento alla possibilità di riconoscere ulteriori e migliorative provvidenze in favore di superstiti, ma sempre e solo con riferimento al coniuge e ai figli, che versino in situazioni di particolare svantaggio sociale ed economico, e comunque in presenza di figli minori o inabili, attraverso il riconoscimento di un trattamento sotto forma di rendita finalizzata a garantire la salute e il benessere proprio e della propria famiglia, nei casi in cui il genitore o coniuge deceduto non abbia ancora maturato il diritto al conseguimento della pensione di reversibilità.
Al riguardo l’ipotesi potrebbe essere quella di riconoscere un aumento figurativo delle anzianità contributive dell’assicurato deceduto, per un numero di settimane utili al raggiungimento dei requisiti assicurativi e contributivi per il diritto alla pensione di vecchiaia, di cui all’articolo 1, comma 20, della legge 8 agosto 1995, n. 335, e di corrisponderne l’importo fino al superamento dei ventisei anni di età dei figli e, comunque, sino a quando non siano più a carico.
Si tratta quindi di integrare figurativamente i versamenti del lavoratore deceduto, in modo da consentire al coniuge o ai figli che versino in particolari difficoltà economiche di accedere ad una provvidenza «minima» in grado di assicurare loro adeguati mezzi di sostentamento.
Queste proposte sono per ora ancora ad uno stadio preliminare e necessitano di ulteriori approfondimenti tecnici, sia dal punto di vista giuridico che finanziario. Esse infatti hanno chiaramente un costo e, pertanto, la loro introduzione è comunque subordinata alla quantificazione e alla copertura finanziaria dei relativi oneri. In un momento come l’attuale caratterizzato da una grave difficoltà della finanza pubblica, potrebbe essere oggettivamente difficile reperire i fondi per un allargamento della platea dei beneficiari ovvero per un aumento delle provvidenze riconosciute.
In ogni caso, è opportuno che su questi temi si sviluppi un ampio dibattito, al fine di individuare le soluzioni più idonee per una sempre migliore tutela dei familiari superstiti. Come si è visto, esistono infatti in alcuni casi situazioni di grave disagio economico-sociale che la normativa vigente non riesce ad affrontare in maniera adeguata, creando un vulnus nel sistema generale della sicurezza sociale, che dovrebbe essere sanato quanto prima.
L’auspicio è dunque che, anche attraverso le segnalazioni della Commissione d’inchiesta, il tema possa trovare adeguata attenzione da parte delle istituzioni, a cominciare dal Parlamento e dal Governo della prossima legislatura, in modo che si possa addivenire in tempi rapidi a soluzioni legislative idonee a risolvere il problema.