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3.4. La proposta di istituzione di una Procura nazionale in materia di infortuni sul lavoro
Il 15 febbraio 2012 la Commissione ha ascoltato in audizione il dottor Giancarlo Caselli e il dottor Raffaele Guariniello, rispettivamente procuratore e sostituto procuratore della Repubblica di Torino. La Procura di Torino è da sempre in prima fila nella lotta contro i reati per infortuni e malattie professionali e molte sue indagini, ad esempio quelle sulla vicenda della ThyssenKrupp o sul caso Eternit, hanno ottenuto importanti risultati dal punto di vista giudiziario, sia per quanto riguarda il metodo di lavoro che per quanto concerne la giurisprudenza, avendo dato luogo a sentenze fondamentali come quelle dei due processi appena richiamati.
Sulla scorta anche di queste esperienze, la Procura di Torino ha avanzato da tempo la proposta per l’istituzione di una Procura nazionale in materia di infortuni sul lavoro, al fine di una migliore organizzazione delle attività investigative in questo settore. Trattandosi di un tema di grande attualità, la Commissione ha ritenuto opportuno svolgere un approfondimento di tale proposta, come contributo conoscitivo da sottoporre all’attenzione del Parlamento e del Governo, oltre che naturalmente della stessa Magistratura.
Nell’audizione, il dottor Caselli ha osservato preliminarmente che, anche in considerazione della carenza di risorse materiali ed umane che affligge il sistema giudiziario, l’organizzazione degli uffici rappresenta un mezzo essenziale per garantirne l’efficienza: una modalità organizzativa che ha prodotto notevoli risultati consiste nella distribuzione dei magistrati in pool specialistici, che assicurano le necessarie sinergie, l’uniformità dell’intervento nonché la possibilità di destinare risorse umane adeguate all’attività investigativa.
Dopo aver richiamato la sua personale esperienza di componente di quello che storicamente deve essere considerato il primo pool investigativo, nato presso l’Ufficio istruzione del Tribunale di Torino dopo l’assassino del giudice Coco da parte delle Brigate rosse, il dottor Caselli ha sottolineato che la specializzazione è un elemento fondamentale per il conseguimento di risultati positivi: alcuni uffici professionali, nell’ambito dell’avvocatura, ne fanno una vera e propria ossessione, restringendo quanto più possibile l’ambito specialistico. In una procura, questo livello di parcellizzazione è impossibile, ma indubbiamente la costituzione di un pool può produrre ottimi risultati, come si può evincere dall’esito dei processi ThyssenKrupp ed Eternit, nonché dal cosiddetto processo Pirelli, meno noto ma di difficoltà ed importanza analoga a quella degli altri due.
Il magistrato ha quindi fatto presente che la normativa vigente, della quale è auspicabile una tempestiva modifica, impone al capo dell’ufficio di trasferire coattivamente i componenti dei gruppi specialistici che abbiano operato in essi da dieci anni. Del gruppo che faceva capo al procuratore Guariniello, avrebbero dovuto presto essere trasferiti sei procuratori su nove, alcuni dei quali sono stati applicati ai processi ThyssenKrupp ed Eternit. Vi era pertanto il rischio di disperdere esperienze importanti, rischio che doveva essere scongiurato, in quanto suscettibile di produrre risultati molto negativi, rendendo più difficile la necessaria tutela di diritti fondamentali, quali la sicurezza e la salute. A tal fine tutti i magistrati della Procura della Repubblica di Torino si sono espressi in più occasioni con documenti congiunti per chiedere un ripensamento della normativa vigente.
Un altro parametro di efficienza che supporta la proposta di una Procura nazionale in materia di infortuni sul lavoro è costituito dalla centralizzazione: occorre infatti un motore per la raccolta e la fruizione dei dati nonché per la diffusione dei metodi di indagine più avanzati su tutto il territorio nazionale. I positivi risultati conseguiti a Torino dal gruppo «Tutela della sicurezza sul lavoro e del consumatore» potrebbero pertanto diventare un patrimonio diffuso in tutto il Paese con l’istituzione della Procura nazionale in materia di infortuni sul lavoro, di cui il dottor Caselli si è dichiarato un convinto sostenitore.
A sua volta, il dottor Guariniello ha ringraziato in primo luogo il presidente Tofani e la Commissione tutta per l’opportunità offertagli di illustrare un progetto che può assicurare un beneficio certo per tutto il Paese. Egli ha quindi consegnato un documento che esponeva in dettaglio l’iniziativa, spiegando che la proposta di una Procura nazionale in materia di infortuni sul lavoro nasce in relazione ad un quesito di fondo, sulla ragione dell’elevato numero di infortuni sul lavoro e di malattie professionali che si registrano in Italia. La risposta a tale interrogativo non riguarda la qualità della legislazione in materia, che è adeguata e migliore della pur efficace normativa varata negli anni cinquanta. Il problema fondamentale riguarda la mancata applicazione della legge e la carenza dei controlli affidati agli organi di vigilanza ed alla Magistratura.
L’intervento dell’autorità giudiziaria a tutela della sicurezza sul lavoro è ancora largamente insoddisfacente: anche con riferimento alla sua personale esperienza, il dottor Guariniello ha fatto presente come vi siano aree del paese in cui i processi in materia di sicurezza non si svolgono, ed altre situazioni in cui essi si svolgono con una lentezza tale che porta spesso alla prescrizione di reati anche molto gravi. Questa situazione produce conseguenze devastanti, diffondendo indifferenza verso la problematica della sicurezza ed un’inquietante impressione di impunità in chi danneggia i lavoratori e le imprese virtuose, che subiscono la concorrenza sleale di quanti violano la normativa vigente nella quasi certezza di non incorrere in alcun tipo di sanzione.
L’idea di una Procura nazionale in materia di infortuni sul lavoro nasce da un’esperienza pluriennale ed è volta a delineare un’organizzazione giudiziaria innovativa nel campo della sicurezza del lavoro. Il precedente ministro del lavoro Sacconi si espresse in senso favorevole a tale proposta, parlando di una Procura «esperta», cioè specializzata per fare fronte alle ipotesi di reato caratterizzate da maggiore complessità, ipotesi di reato di cui alcune Procure non sono in grado di occuparsi, non per cattiva volontà, ma per difetto di competenza specifica e per mancanza di esperienza pregressa sul campo. Ad esempio, in assenza di tali requisiti, anche la nomina di consulenti, che può rilevarsi essenziale per l’esito del processo, diventa estremamente difficoltosa.
L’istituzione di una Procura nazionale – ha proseguito il dottor Guariniello – potrebbe consentire di conseguire alcune finalità. Nel documento consegnato alla Presidenza della Commissione ne sono indicate dieci, la prima delle quali consiste nella possibilità di affrontare con indagini incisive e rapide le grandi tragedie che continuano a verificarsi e garantire la presenza di pubblici ministeri esperti nei procedimenti penali; in secondo luogo sarebbe possibile non limitarsi ad operare in seguito a tragedie già consumate, ma svolgere azioni sistematiche ed organiche di prevenzione in ordine ai problemi che maggiormente insidiano la sicurezza del lavoro in violazione delle norme vigenti penalmente sanzionate. Una terza finalità da perseguire consisterebbe nell’adozione di metodologie di indagine innovative, poiché le procedure abituali si sono rivelate ormai ampiamente superate. I processi ThyssenKrupp ed Eternit hanno messo in luce la necessità di metodi più penetranti di indagine, che non si fermino all’accertamento della responsabilità dei livelli più bassi della gerarchia aziendale, ma vadano a fare chiarezza sui centri decisionali dove si definiscono le politiche anche per quanto riguarda la sicurezza. A questo scopo, si sono rivelati molto fruttuosi atti come la perquisizione, riferita anche ai computer e supporti informatici ovvero ai server accessibili dalle sedi aziendali. D’altra parte, sono proprio queste nuove metodologie di indagine che hanno condotto in alcuni casi a contestare il dolo eventuale.
Un altro punto essenziale riguarda la possibilità di estendere a tutto il territorio nazionale la ricerca dei tumori professionali. L’eziologia occupazionale dei tumori è rimasta a lungo misconosciuta: presso la Procura della Repubblica di Torino è stato creato un osservatorio sui tumori professionali per individuare casi che rimarrebbero altrimenti ignoti. Sono state prese in considerazione le patologie più note e su ogni caso refertato dai medici, l’osservatorio verifica la sussistenza dell’esposizione ad agenti patogeni. Sono stati analizzati 25.981 casi, riguardanti 1.629 aziende facenti capo a 264 comparti; sono risultati prevalenti i tumori vescicali – 20.201 – ai quali si aggiungono 1.936 mesoteliomi pleurici, 169 mesoteliomi peritoniali, 576 tumori alle cavità nasali. All’esito degli accertamenti, su 25.981 casi, 15.673 sono risultati con esposizioni lavorative. Occorre altresì considerare che in varie Regioni sono istituiti i registri dei tumori e dei mesoteliomi che però , diversamente dall’osservatorio, si prefiggono finalità essenzialmente di studio. L’osservatorio persegue scopi diversi, ma non meno importanti, consistenti nell’individuazione di responsabilità – anche la vicenda Eternit si origina dall’attività dell’osservatorio –, nella garanzia del risarcimento alle famiglie delle vittime e nell’agevolazione della prevenzione. I casi segnalati, infatti, consentono spesso di individuare sedi insospettabili di esposizione ad agenti cancerogeni.
Il dottor Guariniello ha poi indicato un’ulteriore finalità, riguardante le ripercussioni sull’esercizio del diritto di regresso da parte dell’INAIL. Come dimostra l’aumento delle denunce all’INAIL di casi di tumori professionali, l’esercizio generalizzato dell’azione di regresso, che consente all’ente assicuratore di recuperare risorse, può anche provocare l’effetto di incentivare le imprese a tutelare meglio la sicurezza e l’igiene nei luoghi di lavoro, sia pure per finalità economiche. È altresì evidente che l’estensione da Torino a tutto il territorio nazionale dell’esperienza dell’osservatorio potrebbe produrre risultati estremamente importanti.
L’istituzione della Procura nazionale potrebbe inoltre porre rimedio all’attuale, fuorviante frammentazione delle indagini su situazioni analoghe, quando non identiche, che si verificano in diversi luoghi del territorio nazionale. Non è infatti infrequente il caso di malattie professionali che si verificano tra i lavoratori di aziende facenti capo alla medesima società e che non coinvolgono pertanto una sola zona. In questi casi, i differenti comportamenti delle Procure coinvolte comportano valutazioni eterogenee, per cui una stessa società che effettua la stessa lavorazione, con livelli di nocività analoghi in stabilimenti diversi, può subire un processo per iniziativa di una procura, mentre un’altra può chiedere l’archiviazione, per gli stessi fatti.
Un’altra finalità che potrebbe essere perseguita riguarda l’apertura di nuovi scenari giudiziari, finora inesplorati. Nei processi ThyssenKrupp ed Eternit l’accusa mossa ai vertici dell’impresa non è stata soltanto quella tradizionale dei delitti di omicidio o lesione personale, ma ha puntato su altre ipotesi di reato, già previste dal Codice penale del 1930, ma mai contestate, quali l’omissione dolosa di cautele antinfortunistiche e il disastro. Queste ipotesi di reato non sono state prese in considerazione in altri casi perché il loro accertamento è particolarmente complesso e richiede tecniche investigative sofisticate, quali possono essere assicurate soltanto da un’organizzazione adeguatamente dotata di risorse umane e materiali.
Una Procura nazionale potrebbe inoltre rappresentare un irrinunciabile punto di riferimento per i molteplici organi di vigilanza operanti in Italia. L’attuale pluralismo favorisce lo sviluppo di interpretazioni e applicazioni delle norme di sicurezza non sempre collimanti, con ricadute negative sia sui lavoratori sia sulle imprese. Anche gli organi di vigilanza previsti dall’articolo 13, comma 1-bis, del Testo unico, in applicazione delle disposizioni previste per alcune Amministrazioni, quali le Forze armate, le Forze di polizia, i Vigili del fuoco ed altre realtà analoghe, recentemente istituiti, destano ad avviso dell’autorevole magistrato perplessità dal punto di vista della efficacia e della terzietà, trattandosi di servizi ispettivi che tendono ad identificarsi con il datore di lavoro.
L’esperienza torinese mostra inoltre l’utilità della riunione periodica tenuta dalla Procura con gli organismi di vigilanza, che consente di chiarire dubbi e promuovere la necessaria uniformità di comportamenti. Una Procura nazionale potrebbe svolgere questa proficua attività per tutti gli organi di vigilanza su tutto il territorio nazionale.
Sarebbe inoltre possibile porre fine all’attuale, larga disapplicazione del sistema di responsabilità amministrativa delle società introdotto dal Testo unico. Finora, la normativa in materia si è rilevata di difficile attuazione per la complessità degli accertamenti circa l’effettivo adempimento degli obblighi di sicurezza da parte delle imprese.
Un altro punto rilevante riguarda i rapporti tra le Procure e l’INAIL: l’articolo 61 del Testo unico prescrive che in caso di esercizio dell’azione penale il pubblico ministero ne dia notizia all’Istituto, ai fini della costituzione di parte civile per l’esercizio dell’azione di regresso. Molte Procure disattendono questa norma, per difficoltà organizzative che potrebbero essere agevolmente superate in presenza di un organismo a carattere nazionale.
L’ultima finalità di una Procura nazionale potrebbe essere la semplificazione dei non sempre facili rapporti con le autorità giudiziarie degli altri Paesi, rapporti necessari nei casi di infortuni che si verifichino in stabilimenti posti alle dipendenze di una società multinazionale con sede all’estero. Come dimostra la vicenda Eternit, le risposte alle rogatorie internazionali giungono tardivamente e spesso non sono soddisfacenti. Occorre pertanto pensare ad una giustizia transnazionale, come peraltro viene delineata nell’articolo 86 del Trattato istitutivo dell’Unione europea con la figura del parquet européen, il pubblico ministero europeo: a questo livello, non vi è dubbio che una Procura nazionale potrebbe operare meglio e più efficacemente delle Procure locali.
In generale, secondo il dottor Guariniello, occorre che la Magistratura inquirente comprenda che i processi per la violazione delle norme sulla sicurezza sul lavoro sono altrettanto importanti di quelli per criminalità organizzata o per terrorismo e, in alcuni casi, presentano maggiore complessità. L’ipotesi di istituire una Procura nazionale può avvalersi anche dell’esperienza di Paesi stranieri: il Poˆ le de santé in Francia rappresenta un’iniziativa molto interessante, con la creazione di due tribunali, ai sensi dell’articolo 706.2 del Codice di procedura penale, con sede a Parigi e a Marsiglia, che hanno competenza su tutto il territorio nazionale per i reati in materia di salute e sicurezza di maggiore complessità. Altri interessanti suggerimenti sono contenuti in una proposta di legge presentata alla Camera dei deputati, che ha ad oggetto l’istituzione della Procura nazionale per la lotta ai reati agro-alimentari 28.
Infine, il dottor Guariniello ha rilevato come l’istituzione di una Procura nazionale in materia di sicurezza del lavoro non comporterebbe oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica ma potrebbe, al contrario, assicurare una razionalizzazione della spesa che deriverebbe dalla gestione uniforme e centralizzata dei processi.
Nel ringraziare il dottor Caselli ed il dottor Guariniello per l’ampia relazione e per il loro impegno pluridecennale sulle problematiche della tutela della salute e sicurezza dei lavoratori, la Commissione ha sottolineato come il tema affrontato sia estremamente rilevante e meritevole di ulteriori approfondimenti. L’analisi svolta dal dottor Guariniello fa riferimento alla competenza delle Procure, che attualmente versano in situazioni molto differenti, con diversi livelli di efficacia dell’azione giudiziaria e di capacità operativa, come la Commissione ha potuto verificare nel corso dei sopralluoghi effettuati in seguito al verificarsi di gravi infortuni sul lavoro. Quanto illustrato dal dottor Guariniello è infatti largamente confermato dall’esperienza maturata nel corso dell’inchiesta parlamentare: egli ha illustrato una situazione riferita all’organizzazione degli uffici giudiziari che, per molti aspetti, si presenta con caratteristiche simili alle problematiche relative all’organizzazione ed al coordinamento delle strutture che concorrono all’esercizio delle funzioni di vigilanza e controllo nell’ambito del sistema della prevenzione. Il confronto con altri Paesi europei ha consentito di verificare che se in Francia il tradizionale centralismo giustifica ed agevola una gestione verticistica del sistema di sicurezza, anche la Germania, paese ad ordinamento federale, si è incamminata, nello stesso ambito, lungo la strada della centralizzazione.
Queste considerazioni sono state del resto alla base dell’indagine promossa dalla Commissione sulla realtà delle diverse Regioni d’Italia, per comprendere come ed in che misura sono state attuate le disposizioni in materia di coordinamento contenute nel Testo unico. Come si è visto, è emerso un quadro differenziato, nel quale le Regioni operano sulla base di impostazioni diverse, così come sovente anche l’azione delle ASL di una stessa Regione si presenta notevolmente differenziata. Pertanto, le preoccupazioni del procuratore Guariniello sulla eterogeneità e frammentazione dell’azione giudiziaria possono essere estese anche all’ambito amministrativo. Ferma restando l’osservanza delle norme costituzionali relative alle competenze delle Regioni, si avverte l’esigenza di introdurre un indirizzo uniforme per affrontare i temi della salute e della sicurezza. In questa direzione si muove l’iniziativa assunta dalla Commissione per l’istituzione dell’Agenzia nazionale per la salute e la sicurezza sul lavoro, di cui si è detto nel precedente paragrafo 2.5.
Nel corso del dibattito seguito all’audizione del dottor Caselli e del dottor Guariniello, è stato poi ricordato che anche nel confronto con altri Stati europei l’Italia si mostra come il Paese che registra il maggior numero di attori pubblici operanti nell’ambito della sicurezza del lavoro ed il maggior numero di infortuni, chiedendo ai due magistrati come l’istituzione di una Procura nazionale possa interagire rispetto al problema dei diversi livelli di coordinamento previsti dal Testo unico, considerata la scarsa efficienza mostrata finora dal sistema. Indubbiamente, poi, le sentenze ThyssenKrupp ed Eternit hanno mostrato l’efficacia della organizzazione della Procura di Torino, con particolare riferimento all’osservatorio per i tumori. Considerata la diffusione dell’Eternit nel settore edile, occorrerebbe tuttavia interrogarsi sulle possibili conseguenze dell’azione di un registro per i tumori operante sull’intero territorio nazionale.
Il dottor Guariniello ha fatto presente in proposito che uno dei maggiori rischi in materia di ricerca sull’eziologia dei tumori è costituito dalla possibilità che si intraprendano strade incerte che conducono ad indagare su patologie non riconducibili all’esposizione professionale. Per questo profilo, un osservatorio nazionale consentirebbe di indirizzare l’attività della Magistratura, sfoltirla e razionalizzarla, indagando solo su casi che poggino su presupposti scientifici attendibili.
Le decisioni riguardanti la ThyssenKrupp e l’Eternit hanno modificato radicati convincimenti sull’assenza di ipotesi di reato per le malattie professionali. Analoga considerazione vale per il dolo eventuale, per l’accertamento del quale occorrono adeguate ricerche sulla politica aziendale della sicurezza, ricerche che nei casi richiamati hanno prodotto effetti importanti. Per quanto riguarda poi l’esigenza di coordinamento che rappresenta uno dei motivi ispiratori del Testo unico, ad avviso del magistrato una Procura nazionale potrebbe sopperire alle attuali carenze in questo campo e svolgere una funzione di stimolo rispetto alle diverse realtà regionali.
La Commissione ha poi osservato che il problema del coordinamento e della centralizzazione del sistema di prevenzione e sicurezza si sta ponendo con particolare urgenza poiché l’attuale difformità rischia di disincentivare anche l’adeguamento alle situazioni più virtuose. La prescrizione dei reati in materia di sicurezza, richiamata dal dottor Guariniello, costituisce un segnale allarmante che richiede una riflessione rivolta anche ad approfondire le caratteristiche degli eventi infortunistici.
Nel dibattito, si è rilevato che questi eventi investono soprattutto specifici settori produttivi, come quello pirotecnico recentemente indagato dalla Commissione, ovvero interessano ambiti di lavoro estremamente parcellizzati a causa della proliferazione della pratica del subappalto, che costringe le piccole imprese ad abbassare i livelli di sicurezza per fare fronte ai costi. Vi è infine il settore agricolo, che registra la più alta percentuale di incidenti in rapporto ai livelli occupazionali. Connivenze e consociativismi di varia natura concorrono a perpetrare una situazione di impunità che spesso sfugge ai controlli. In questo contesto, le difficoltà delle piccole Procure illustrate dal dottor Guariniello sono largamente comprensibili e si comprende che un processo di centralizzazione potrebbe rivelarsi estremamente proficuo, sia per la Magistratura, sia per gli organi ispettivi, dovendo soddisfare l’esigenza di assicurare uniformità di intervento e di giudizio in tutte le situazioni dove risultino rischi di esposizione a fattori patogeni.
Naturalmente, sulla proposta di istituzione della Procura nazionale in materia di infortuni sul lavoro si sono registrate opinioni diverse anche all’interno della Commissione. Alcuni commissari hanno sottolineato che la sua creazione potrebbe agevolare l’opera di prevenzione e conferire maggiore celerità alle indagini, grazie ad un più elevato livello di specializzazione dei magistrati e alla possibilità di acquisire e valorizzare le esperienze ed i metodi investigativi più avanzati. Per quanto riguarda il coordinamento tra i soggetti pubblici preposti alla vigilanza e alla prevenzione, occorre segnalare l’assenza di controlli incrociati, sintomo di una preoccupante mancanza di collegamento tra i diversi organi. La Procura potrebbe quindi produrre risultati soddisfacenti anche su questo fronte, a condizione però che le sue competenze ed i suoi poteri siano fissati con precisione e che gli organici siano dotati di magistrati effettivamente competenti, evitando di dare vita a strutture pletoriche e pesanti.
Altri senatori hanno invece osservato che le stesse funzioni potrebbero essere assolte più efficacemente mediante una autorità garante della sicurezza del lavoro, considerato che non sempre la centralizzazione di un organo inquirente assicura uniformità dei comportamenti e omogeneità della giurisprudenza, mentre. Secondo tale opinione, un’autorità nazionale potrebbe assumere, forse più e meglio di una Procura, i tratti di terzietà e specializzazione necessari.
Il dottor Guariniello ha dichiarato di condividere la proposta circa l’acquisizione di dati precisi sulla prescrizione: con questa motivazione, infatti, la Corte di cassazione ha annullato sentenze di merito su eventi di eccezionale gravità, con condanne significative. Ricordando che processi costosi e faticosi possono avere un tale esito, appare senz’altro utile disporre di un quadro della situazione, per individuare i necessari rimedi.
Circa la possibile istituzione di un registro tumori operante a livello nazionale, ha poi sottolineato che i vari registri regionali come pure il registro nazionale dei mesoteliomi producono pubblicazioni importanti sotto il profilo scientifico, ma prive di indicazioni utili per l’autorità giudiziaria, e spesso tardive. Nell’ottica del processo penale, la reazione dell’istituzione ad una segnalazione esterna deve essere immediata se vuole essere utile. Pertanto il sistema attuale dei registri dei tumori è funzionale per finalità di ricerca, ma non per la Magistratura. Nelle indagini sugli infortuni, infatti, la celerità è condizione imprescindibile di efficacia e dipende in larga misura dal livello di specializzazione del magistrato, che deve essere dotato pertanto di strumenti culturali ed operativi idonei.
Per quanto riguarda l’ipotesi di dare vita ad una autorità garante, il dottor Guariniello l’ha giudicata senza dubbio interessante, sottolineando tuttavia il fatto che il pubblico ministero è un organo che dispone di poteri concreti di intervento, mentre le autorità amministrative indipendenti sono di regola caratterizzate da poteri più blandi ed operano per finalità diverse da quelle della Magistratura.
Circa il riferimento fatto nel corso della discussione ai subappalti e ai rischi che caratterizzano soprattutto le piccole imprese, ha poi osservato che l’esperienza dei processi mette in luce che spesso, negli appalti, si verifica una sostanziale assenza della impresa principale, per cui le piccole imprese subappaltatrici operano in condizioni di rischio e sono costrette a ridurre le tutele per fare fronte ai prezzi imposti loro dalle grandi imprese, che sono per molti versi le principali responsabili degli eventi infortunistici. La legislazione vigente in materia è del tutto soddisfacente, ma non viene adeguatamente applicata, mentre sarebbe necessario indagare sulla responsabilità della grande committenza, e non fermarsi a quella della piccola impresa, per svolgere un’opera efficace di contrasto agli infortuni sul lavoro.
Il dottor Caselli a sua volta ha osservato che, pur tenendo presenti i rischi derivanti da un’eccessiva centralizzazione, occorre considerare che gli infortuni sul lavoro costituiscono una grande questione nazionale, secondo il frequente monito del Presidente della Repubblica, e pertanto una centralizzazione adeguata può produrre effetti positivi. Rispetto all’ipotesi di un’autorità garante, l’istituzione di una Procura nazionale può produrre risultati più efficaci, considerati i poteri d’inchiesta e la possibilità di svolgere funzioni di coordinamento che la caratterizzerebbero. La diffusione di una cultura della sicurezza deve inoltre essere affiancata da un affinamento delle tecniche di indagine e, per questo aspetto, la Procura nazionale può svolgere un ruolo propulsivo, promuovendo la diffusione delle pratiche più virtuose e intervenendo sulle grandi inchieste per sostenere le Procure di dimensione più ridotta. D’altra parte, occorre tenere presente che il magistrato inquirente non scrive le sentenze e pertanto, resta impregiudicata l’autonomia dell’organo giudicante, che, nei diversi gradi di giudizio, può dare vita alla giurisprudenza eterogenea richiamata anche dalla Commissione. Rispondendo poi ad un quesito della Commissione se Procure nazionali in materia infortunistica siano state istituite in altri Paesi, in particolare all’interno dell’Unione europea, e con quali risultati, attesa anche l’attuale inefficienza del sistema giudiziario italiano, il dottor Caselli ha fatto presente che tale questione riguarda essenzialmente il processo civile e, d’altra parte, gli organismi europei di valutazione dell’efficienza del sistema giudiziario non si sono espressi negativamente sulla realtà italiana, fermo restando che i tempi dei processi sono indubbiamente eccessivi. Al tempo stesso, è innegabile che alcune esperienze italiane abbiano costituito un modello per altri Paesi e, ad esempio, Eurojust si è ispirato all’esperienza della Procura nazionale antimafia.
Il dottor Guariniello ha infine ricordato che la proposta di istituzione di una Procura nazionale in materia di sicurezza del lavoro nasce proprio dalla constatazione della attuale inefficienza del sistema giudiziario in relazione all’insoddisfacente livello di applicazione di una normativa – quella antinfortunistica – che, come è noto, trae la sua origine dalla disciplina europea ed è pertanto sostanzialmente uniforme in tutti i Paesi dell’Unione.
La proposta di istituzione di una Procura nazionale per la sicurezza nei luoghi di lavoro, illustrata alla Commissione dal dottor Caselli e dal dottor Guariniello, è un tema di grande rilevanza. Essa si inserisce in una questione più generale, che è quella di garantire una più elevata professionalità e specializzazione dei magistrati che si occupano dei problemi della salute e sicurezza sul lavoro. Si tratta di un’esigenza che è emersa anche nel corso dell’inchiesta e che lo stesso dottor Guariniello ha segnalato espressamente all’inizio della relazione da lui svolta in Commissione, al fine di migliorare e rendere più soddisfacente l’approccio degli inquirenti nella prevenzione e nella repressione delle violazioni in campo antinfortunistico.
L’idea di istituire una Procura unica nazionale è un tentativo di dare risposta a questi problemi, ma è un’ipotesi sulla quale occorre una seria e attenta riflessione da parte del Governo, del Parlamento e della stessa Magistratura, che sono i soggetti costituzionalmente competenti per queste valutazioni. La rilevanza istituzionale della questione impone infatti un atteggiamento di grande cautela, evitando conclusioni affrettate e preconcette. Per tali ragioni, nell’ambito delle finalità conoscitive dell’inchiesta, la Commissione ha ritenuto opportuno approfondire ulteriormente i vari aspetti della proposta, dedicando appositamente all’argomento la seduta del 7 marzo 2012, nel corso della quale si è svolto un ampio e articolato dibattito.
Il primo punto emerso dalla discussione è che il tema della necessità di una maggiore specializzazione dei magistrati in materia di salute e sicurezza sul lavoro, già segnalato dallo stesso procuratore Guariniello nella passata legislatura, è certamente fondato: non sempre, per loro stessa ammissione, i magistrati che indagano sulle violazioni antinfortunistiche riescono infatti a fare un lavoro approfondito. Il punto però è capire se la risposta giusta a tale esigenza possa essere l’istituzione di una Procura unica nazionale o non, piuttosto, una maggiore specializzazione delle singole Procure sul territorio. In alternativa, si potrebbe pensare di affidare il coordinamento dei magistrati a strutture di tipo diverso, ad esempio autorità di carattere amministrativo, anche se tale soluzione potrebbe porre altri tipi di problemi, legati al rapporto tra diversi poteri dello Stato.
Sul tema esistono del resto sensibilità diverse, anche in seno alla Magistratura, come testimoniano le vicende che hanno accompagnato l’istituzione di altre «Superprocure», trattandosi di questioni complesse, che investono aspetti di organizzazione del potere giudiziario costituzionalmente rilevanti. Nel dibattito si è anche osservato come nel settore della tutela della salute e della sicurezza sul lavoro si registrino purtroppo frequentemente conflitti di competenze tra organi di vigilanza e a volte anche carenze di professionalità, che riguardano anche alcune Procure, specie di medio-piccole dimensioni, come esplicitamente sottolineato dal dottor Caselli e dal dottor Guariniello. A questa situazione si aggiunge poi anche la competenza delle Regioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro, che crea un ulteriore livello di complessità.
Per questo motivo, la Commissione ha ritenuto necessario svolgere ulteriori approfondimenti sul tema, ascoltando anzitutto gli esponenti della Magistratura direttamente impegnati sul campo, al fine di acquisire il contributo della loro esperienza. Tali contatti hanno avuto luogo nel corso dei numerosi sopralluoghi compiuti in tutte le Regioni d’Italia nell’ambito della verifica del processo di attuazione del Testo unico. Come si è detto già detto nel paragrafo 2.4, infatti, in occasione di tali sopralluoghi la Commissione ha incontrato sempre anche i rappresentanti della locale Magistratura, segnatamente i procuratori generali presso le Corti d’appello, che hanno anche funzioni di indirizzo e coordinamento nei confronti dei magistrati applicati alle Procure del distretto.
Questi incontri hanno confermato l’esistenza di opinioni diverse in seno alla stessa Magistratura circa l’opportunità di istituire una Procura nazionale in materia di infortuni sul lavoro. Alcuni magistrati sono favorevoli a tale proposta, ritenendo che essa potrebbe effettivamente migliorare la specializzazione dei colleghi che si occupano di inchieste relative a reati contro la sicurezza sul lavoro, garantendo altresì una maggiore uniformità nelle procedure e nelle valutazioni e, quindi, anche negli esiti dei procedimenti giudiziari in tutta Italia. Altri reputano invece difficilmente configurabile questa soluzione, essenzialmente perché i singoli casi di infortunio sul lavoro o di malattia professionale sono sempre riferiti ad un ambito specifico e la loro trattazione nella fase istruttoria mal si presterebbe (se non in circostanze particolari) ad un accentramento a livello nazionale.
In questo senso, il paragone che spesso viene avanzato anche sui mezzi d’informazione tra la Procura nazionale per la sicurezza sul lavoro e la Procura nazionale antimafia sarebbe fuorviante, in quanto il fenomeno della criminalità organizzata ha una reale diffusione su tutto il territorio nazionale, che rende opportuna e indispensabile l’esistenza di una struttura centralizzata per le indagini. Viceversa, il fenomeno degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali non è riconducibile ad una matrice unitaria, proprio in quanto i vari casi fanno ciascuno «storia a sé».
Entrambe le posizioni, tuttavia, concordano sulla necessità di una maggiore specializzazione e preparazione dei magistrati (inquirenti e giudicanti insieme) che si occupano di infortuni e malattie professionali, particolarmente nelle Procure e nei Tribunali di minori dimensioni che, per ovvi motivi di organico, non possono disporre di pool specializzati su singole materie. Come si è già detto, questo consentirebbe anche una maggiore omogeneità nell’approccio e nella valutazione sia in sede istruttoria che giudicante.
Una proposta alternativa è quella di organizzare il coordinamento dei magistrati al livello dei distretti di Corte d’appello e quindi, per la parte inquirente, delle Procure generali, sfruttando anche i poteri di indirizzo e raccordo che la legislazione vigente già attribuisce in capo ai procuratori generali. In ogni caso si porrebbe l’esigenza di una riorganizzazione – almeno parziale – del lavoro giudiziario, che dovrebbe coinvolgere un’ampia riflessione all’interno della stessa Magistratura.
Il problema essenziale è infatti quello di creare le condizioni per garantire una maggior efficienza complessiva degli uffici giudiziari, nel senso di una maggior celerità nello svolgimento dei processi. Questo dipende però da tanti fattori che riguardano sia la complessità della legislazione, sia l’ubicazione degli uffici giudiziari e le risorse poste a loro disposizione. Come alcuni magistrati ascoltati dalla Commissione hanno correttamente osservato, qualsiasi forma di accentramento dell’attività istruttoria, o a livello distrettuale nelle Procure generali o a livello nazionale con una Procura unica, potrebbe produrre notevoli benefici, ma rischierebbe di rimanere incompleta senza una contestuale riforma delle sedi giudicanti, perché la specializzazione e l’attività delle Procure accentrate non troverebbe poi riscontro nella fase giudicante del processo, che si svolge presso i tribunali ordinari, spesso di piccole dimensioni e non in grado di gestire processi in cui sono coinvolti molti imputati e si valutano gravi reati.
Nei limiti delle competenze derivanti dal suo mandato istituzionale, la Commissione ha dunque cercato di approfondire la proposta della Procura nazionale e, più in generale, il tema della specializzazione dei magistrati impegnati nelle indagini sugli infortuni e sulle malattie professionali, nell’intento di metterne a fuoco gli aspetti più rilevanti e di ricavare un quadro conoscitivo più ampio. I risultati dell’indagine, illustrati in queste pagine, pur nel loro carattere necessariamente parziale, confermano la complessità della questione e, conseguentemente, la necessità di una valutazione attenta, in grado di considerare tutti i diversi profili giuridici ed istituzionali.
Nel concludere il suo mandato, la Commissione intende offrire questo contributo al dibattito su questi temi – tuttora in corso –, auspicando che possa trovarsi una soluzione appropriata, attraverso una riflessione condivisa fra il Parlamento, il Governo e la Magistratura, in un leale e costruttivo rapporto di collaborazione tra le istituzioni dello Stato.