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Categoria: Cassazione penale
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  • Pubblica Amministrazione
  • Datore di Lavoro
  • Dirigente e Preposto
 
Condanna del presidente di una provincia per più violazioni antinfortunistiche in alcuni uffici provinciali - La Corte annulla la sentenza di condanna e rinvia al giudice di primo grado.

 
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TERZA PENALE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PAPA Enrico - Presidente -
Dott. CORDOVA Agostino - Consigliere -
Dott. MANCINI Franco - Consigliere -
Dott. FRANCO Amedeo - est. Consigliere -
Dott. GAZZARA Santi - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:
sentenza
sul ricorso proposto da: B.G., nato a (OMISSIS); avverso la sentenza emessa il 10 dicembre 2005 dal giudice del Tribunale di Messina;
udita nella pubblica udienza del 26 giugno 2007 la relazione fatta  dal Consigliere Dott. FRANCO AMEDEO; udito il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore  Generale Dott. SALZANO Francesco, che ha concluso per il rigetto del ricorso.




Fatto

B.G. venne rinviato a giudizio per rispondere di alcuni reati in materia di igiene e di sicurezza del lavoro, in particolare perchè, nella sua qualità di presidente della provincia di (OMISSIS) e di datore di lavoro degli uffici presso i locali ex LAI, aveva consentito che la quasi totalità delle finestre con apertura delle ante verso l'interno creasse situazioni di pericolo;
aveva consentito che le vie di emergenza da alcuni uffici fossero ingombre di materiali vari (armadi, poltrone, divani); sebbene l'intervento di ristrutturazione nei locali al piano dell'ala nord avesse permesso il loro recupero, aveva consentito che parte dei rimanenti locali, nel loro complesso, non fossero tenuti in buono stato di conservazione per la presenza in numerosi punti del tetto e delle pareti di segni di umidità e scrostamene degli intonaci, per la tinteggiatura ormai vetusta, per la presenza di vetri rotti alle finestre.
Il giudice del Tribunale di Messina, con la sentenza in epigrafe, dichiarò l'imputato colpevole dei reati ascrittigli e lo condannò alla pena di Euro 4.500,00 di ammenda. Osservò tra l'altro il giudice che, sebbene la giunta provinciale avesse nominato datore di lavoro ai fini delle norme in questione l'Avv. C. (e successivamente al primo accertamento tale M. e poi tale Ce.), la responsabilità dei mancati interventi doveva ricondursi al presidente della provincia perchè il C. aveva dichiarato di non avere ricevuto i fondi necessari per gli adempimenti, pur avendo segnalato l'inadeguatezza dei locali in questione, dove erano stati trasferiti alcuni uffici provinciali, specificando che tale segnalazione era stata fatta solo dopo l'occupazione degli uffici stessi, perchè il trasferimento era stato disposto dal dirigente B. che non lo aveva informato. Ritenne quindi il giudice che, poichè al C., così come agli altri dirigenti compreso il B., era stata in realtà assegnata solo una investitura formale e non una effettiva posizione sovraordinata con titolarità di poteri decisionali e di spesa, la responsabilità andava attribuita all'organo politico sovraordinato, che non aveva creato le condizioni per potere effettivamente e validamente trasferire la responsabilità al dirigente o funzionario. D'altra era evidente la inadeguatezza del C. a svolgere i compiti assegnatigli, tanto che i compiti esecutivi del trasferimento nei nuovi locali furono attribuiti non a lui ma al B..
L'imputato propone ricorso per cassazione - erroneamente qualificato come appello - deducendo che in forza del D.Lgs. 19 settembre 1994, n. 626, nella P.A. la qualifica di datore di lavoro è attribuita al dirigente designato per competenza funzionale o per indicazione della amministrazione, mentre la responsabilità dei vertici politici può ravvisarsi solo in caso di totale inerzia, o di mancata indicazione del datore di lavoro, o di ostacoli frapposti alla realizzazione di opere, o di intromissione della gestione della sicurezza, o di mancata previsione di somme a disposizione del relativo servizio.
 I vertici della amministrazione non dispongono di fondi personali o a disposizione, sicchè la previsione in bilancio di fondi destinati al servizio di prevenzione e sicurezza e di quello manutentivo in misura che non sia palesemente sproporzionata, è sufficiente a far ritenere adempiuto l'onere.
Del resto l'impiego dei fondi, la loro distribuzione e la priorità degli interventi non competono all'organo politico. Inoltre, se il presidente della provincia aveva l'anno precedente impartito direttive per una migliore e decentrata dislocazione degli uffici, è anche vero che il concreto trasferimento nei nuovi locali è avvenuto in assenza di specifiche disposizioni del presidente, che non poteva conoscere le condizioni dei locali, ed a sua insaputa.
D'altra parte, le opere indicate nel capo di imputazione erano tali da non richiedere un inesigibile impegno economico, tanto che la pulizia dei locali, lo sgombero delle uscite di emergenza e la tinteggiatura delle pareti sono stati eseguiti senza uno straordinario stanziamento di fondi e dove i lavori non potevano essere eseguiti gli uffici sono stati trasferiti dall'ufficio personale.
In conclusione, è pacifico che tutte le opere e le alternative soluzioni potevano essere realizzate dai dirigenti preposti alla funzione con i fondi e le risorse loro assegnati.
Deduce poi che il reato è estinto per prescrizione.



Diritto

I reati sono stati contestati come commessi in permanenza fino al (OMISSIS), mentre il corso della prescrizione è stato sospeso per mesi 3 e giorni 22 (dall'1.4.2005 al 19.4.2005 e dal 4.7.2005 al 10.10.2005, per rinvii a richiesta del difensore), sicchè là prescrizione si maturerà il 26 luglio 2007.
Ritiene il Collegio che il ricorso sia fondato perchè dalla sentenza impugnata, nonostante la sua lunga e dettagliata motivazione, non si riesce a comprendere quali siano gli specifici e concreti comportamenti attivi od omissivi concretanti violazioni delle norme in materia di igiene e sicurezza del lavoro che l'imputato avrebbe commesso nella sua qualità di presidente della provincia regionale di (OMISSIS).
Infatti, le irregolarità contestate con il capo di imputazione, come riportato dalla sentenza impugnata, consistevano nel fatto che le vie d'emergenza erano ingombrate da materiali vari (armadi, poltrone, divani, ecc.); nella presenza di segni di umidità e scrostamenti degli intonaci in vari punti del tetto e delle pareti; nel fatto che la tinteggiatura era vetusta; nella presenza di vetri rotti in alcune finestre; nel fatto che gran parte delle finestre dello stabile avevano l'apertura delle ante verso l'interno.
Ora, a parte le finestre con l'apertura delle ante verso l'interno - in ordine alle quali peraltro non è spiegato in che cosa consisterebbe la violazione del richiamato D.P.R. 19 marzo 1956, n. 303, art. 7, comma 7, il quale dispone che le finestre devono poter essere aperte e chiuse con tutta sicurezza e che quando sono aperte devono essere posizionate in modo da non costituire un pericolo per i lavoratori, ed in particolare non è spiegato perchè l'apertura delle ante verso l'interno non permettesse di aprirle e chiuderle con sicurezza e creasse invece situazioni di pericolo - è evidente che gli interventi di cui si è contestata l'omissione consistevano nella semplice pulizia dei locali, nello sgombero delle uscite di emergenza da alcuni mobili, nella tinteggiatura delle pareti, nella sostituzione di alcuni vetri alle finestre.
Orbene, il vizio principale della motivazione della sentenza impugnata consiste nella mancata spiegazione delle ragioni per le quali, per compiere siffatti interventi (che, almeno così come contestati, appaiono del tutto banali e rientranti nella quotidianità della manutenzione di un qualsiasi ufficio pubblico), in una provincia che non è certamente una delle più piccole, quale quella di (OMISSIS), fosse necessario addirittura l'intervento del presidente della provincia e la deliberazione di spese straordinarie e non bastasse invece l'intervento dei singoli dirigenti e funzionari dei settori interessati, e l'utilizzazione, da parte degli stessi dirigenti, dei normali fondi messi a bilancio per il servizio di manutenzione e di quello di prevenzione e di sicurezza.
Il D.Lgs. n. 626 del 1994, art. 2, come modificato dal D.Lgs. n. 242 del 1996, dispone invero che nelle pubbliche amministrazioni di cui al D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 1, comma 2, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest'ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale. Quindi, a parte la individuazione del datore di lavoro da parte degli organi di direzione politica, tenendo conto dell'ubicazione e dell'ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l'attività, ai sensi del D.Lgs. n. 242 del 1996, art. 30, la regola fissata dal legislatore è che nella pubblica amministrazione, a differenza del settore privato, la qualifica di datore di lavoro ai fini delle norme in materia di igiene del lavoro e di prevenzione infortuni è attribuita al dirigente designato per competenza funzionale o per indicazione della amministrazione, sempre che possa avvalersi, sul piano tecnico e finanziario, dell'opera e delle risorse dei dipartimenti in cui si articola l'organizzazione dell'ente e ferma restando la responsabilità degli altri dirigenti nella ipotesi di comportamenti omissivi.
Ciò non significa che sia sempre esclusa la responsabilità dei vertici della amministrazione politica, ma essa può configurarsi nelle ipotesi di totale inerzia, come nel caso di mancata indicazione del datore di lavoro, di ostacoli frapporti alla realizzazione di opere, di intromissione nella gestione della sicurezza e prevenzione degli infortuni, nella mancata previsione di somme a disposizione dei relativi servizi, somme la cui distribuzione, anche in ordine alla scelta della priorità degli interventi, compete poi ai dirigenti.
A parte queste eccezioni, quindi, il principio è che "nelle pubbliche amministrazioni, nel cui novero rientrano gli enti locali, la qualifica di datore di lavoro - ai fini della normativa sulla sicurezza e salute nei luoghi di lavoro - deve intendersi, a norma del D.Lgs. n. 626 del 1994, art. 2, il dirigente al quale spettano poteri di gestione, compresa la titolarità di autonomi poteri decisionali anche in materia di spesa" (sez. 3^, 4 marzo 2003, Fortunato, m. 224847).
D'altra parte, proprio la sent. della sez. 3^, 7 maggio 2002, n. 23855, Pino, m. 222706, citata dalla sentenza impugnata, afferma che in tema di "responsabilità degli organi di governo locale per l'omesso controllo sull'operato dei dirigenti amministrativi, poichè le norme di ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 107, come integrato da specifiche disposizioni delle leggi finanziarie), conferiscono a detti dirigenti autonomi poteri di organizzazione delle risorse (anche mediante atti di rilevanza esterna non espressamente riservati agli organi di governo), le attività loro demandate sono oggetto - salvi casi particolari - di una competenza diretta ed esclusiva, mentre per gli organi di governo residua un dovere di controllo limitato al corretto esercizio della funzione di programmazione generale".
Va a questo punto rilevato che gli interventi che interessano nel presente processo sono esclusivamente quelli contestati con il capo di imputazione e non altri eventuali interventi, come la completa ristrutturazione o comunque lavori di straordinaria manutenzione dell'immobile in cui erano stati trasferiti alcuni uffici, auspicati da qualche parte, come da alcuni lavoratori interessati, da alcune rappresentanze sindacali e anche da alcuni funzionari e dirigenti che avevano vivamente protestato contro il trasferimento e denunciato l'inadeguatezza dei nuovi locali.
Ora, la sentenza impugnata da atto che la qualifica di datore di lavoro era stata conferita all'Avv. C., poi sostituito da Ma. e quindi da Ce., che il dirigente dell'ufficio in cui si era constatata la mancanza di pulizia era il Ch., che all'attuazione del trasferimento nei nuovi uffici era stato delegato il dirigente B.; che vi era stata tutta una serie di note dell'arch. A., del C., dell'ing. Ce., del B., del Ch. (che aveva addirittura organizzato una manifestazione di protesta sulle scale della provincia e che aveva preteso di cambiare sede), con diverse polemiche tra alcuni di costoro; che la gran parte delle prescrizioni impartite dall'organo di vigilanza erano state attuate su impulso del dirigente coordinatore B.; che il C. aveva dichiarato di non avere avuto disponibilità finanziaria ma aveva ammesso che per l'ordinaria amministrazione poteva rivolgersi ai responsabili degli altri servizi; che vi erano state diversi contrasti tra i vari uffici e servizi sul riconoscimento della competenza a realizzare alcuni interventi, compresi quelli di semplice pulizia dei locali; che, insomma, i vari dirigenti, invece di esercitare i loro poteri e di cooperare per l'esecuzione degli interventi in questione, nel dovuto spirito di leale collaborazione, avevano più che altro polemizzato tra loro ed inviato note.
Ciò posto, la sentenza impugnata ha ritenuto che al C. fosse stata attribuita una qualifica meramente formale, priva di autonomia operativa e finanziaria, e che la eventuale responsabilità di altri dirigenti non escludeva comunque quella del presidente della provincia perchè questi aveva omesso l'esercizio del propri poteri di direzione e di vigilanza, e soprattutto perchè ai dirigenti non erano stati effettivamente attribuiti tutti i poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo necessari, con l'attribuzione di una completa autonomia decisionale e gestionale e con piena disponibilità economica.
Sembra inutile riportare gli altri passi della motivazione della sentenza impugnata, perchè già questo dimostra come la motivazione si risolva in realtà in una serie di frasi di stile e di principi di diritto genericamente enunciati senza nessun aggancio alla specifica concreta situazione e senza nessuna considerazione degli specifici comportamenti addebitati all'imputato.
In realtà, occorreva che il giudice tenesse presente che - almeno a quanto risulta dalla contestazione riportata dalla sentenza impugnata - gli interventi contestati con il capo di imputazione consistevano nel semplice sgombero di alcuni passaggi, nella pulizia dei locali, nella tinteggiatura delle pareti e del soffitto, nella sostituzione dei vetri di alcune finestre. La sentenza impugnata quindi non spiega quali effettivi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo, quale autonomia decisionale e gestionale e quale piena disponibilità economica sarebbe stato necessario attribuire ai dirigenti per svolgere siffatti banali interventi, che non rientrassero già pienamente nei loro ordinari poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Analogamente, la motivazione della sentenza impugnata è apodittica e carente anche laddove individua una responsabilità dell'imputato anche nell'omessa vigilanza sull'operato dei dirigenti, senza spiegare perchè, nel caso concreto, fosse necessaria una attenta e continua vigilanza del presidente della provincia sui dirigenti anche in ordine ai suddetti semplici interventi di pulitura, sgombero, tinteggiatura e sostituzione di vetri indicati nel capo di imputazione.
La sentenza impugnata deve quindi essere annullata per vizio di motivazione con rinvio per nuovo giudizio al tribunale di Messina.



P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione annulla la sentenza impugnata con rinvio al Tribunale di Messina.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Suprema di Cassazione, il 26 giugno 2007.
Depositato in Cancelleria il 17 settembre 2007