PROTOCOLLO DI LEGALITÀ
PREMESSO
- che da esponenti delle istituzioni territoriali locali e da diverse forze sociali viene costantemente rappresentata l’esigenza di una più efficace tutela della sicurezza, intesa nell’ottica complessiva di una intensificazione dei controlli mirati a prevenire o reprimere ogni possibile tentativo di infiltrazioni della malavita organizzata nel mercato del lavoro, nella fase di aggiudicazione degli appalti e nel controllo degli investimenti, nonché nello svolgimento dei lavori presso i cantieri e nell’esercizio delle attività produttive;
- che per il raggiungimento degli obiettivi fissati nell’APQ si rende altresì necessario creare condizioni ambientali favorevoli non solo attraverso un più esteso e capillare controllo del territorio, ma anche mediante la previsione di ogni altra misura tendente a rafforzare le condizioni di legalità e sicurezza, affinché gli interventi finanziati non debbano essere negativamente condizionati ed ostacolati da tentativi di infiltrazioni della malavita organizzata che impediscono il normale svolgimento delle attività imprenditoriali;
- che la Regione Siciliana riserva una particolare attenzione ai temi della sicurezza, impegnata ad assumere in collaborazione con i soggetti istituzionalmente interessati le iniziative necessarie al fine di assicurare una piena trasparenza nella gestione dei flussi finanziari ed un costante monitoraggio delle procedure di appalto nonché delle opere da realizzarsi, con l’obiettivo di garantire un controllo di legalità sugli investimenti;
- che la Regione Siciliana al fine di contrastare il rischio di infiltrazioni criminali nel ciclo degli investimenti, promuove adeguati interventi di natura amministrativa, quali strumenti efficaci di deterrenza preventiva dei comportamenti illeciti;
CONSIDERATO
- che in tale ottica in data 30.9.2004 è stato stipulato l’Accordo di Programma Quadro, “Carlo Alberto dalla Chiesa” tra il Ministero dell’Interno, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Regione Siciliana, avente lo scopo di contribuire ad una azione di prevenzione rivolta a garantire permanentemente il miglioramento delle condizioni di convivenza civile e di sicurezza dei cittadini, nonché a favorire la collaborazione nella lotta alla criminalità nel territorio regionale, stimolando, altresì, l’azione delle Amministrazioni locali su politiche integrate di governo della sicurezza, con particolare riferimento alla coesione sociale ed alla diffusione della legalità;
- che l’art.4 .c. 4 del predetto Accordo prevede, in particolare, che il Ministero dell’Interno, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Regione Siciliana “si impegnano a dare impulso per una rapida stipula del Protocollo di Legalità tra la Regione Siciliana e le Prefetture siciliane per il coordinamento delle attività finalizzate a prevenire le infiltrazioni mafiose nella gestione degli appalti pubblici;
CONSIDERATO parimenti
- che con decreto dell’Ufficio Territoriale del Governo di Palermo n. 9700057/Gab. del 03.01.1997, è stato costituito un “Gruppo Ispettivo Misto”, ai sensi del Decreto del Ministro dell’Interno del 23.12.1992, per lo svolgimento di verifiche presso le imprese, nell’esercizio dei poteri già attribuiti all’Alto Commissario per il Coordinamento della lotta contro la delinquenza mafiosa;
- che il citato Gruppo, del quale fanno parte i rappresentanti delle Forze dell’Ordine, svolge accertamenti sull’attività delle imprese aggiudicatarie di appalti, subappalti o affidatarie di servizi, ordini e forniture, per acquisire gli elementi informativi utili ad individuare gli effettivi titolari e verificare la sussistenza di eventuali cointeressenze nella loro conduzione da parte di soggetti, direttamente o indirettamente, legati ad associazioni criminali;
- che Gruppi operativi interforze sono stati costituiti presso le altre Prefetture per lo svolgimento di analoghe attività;
PRESO ATTO
- che ai sensi dell’art.4 della legge 11 febbraio 1994 n. 109, comma 16, lett.d) la sezione Centrale dell’Osservatorio dei lavori pubblici “ promuove la realizzazione di un collegamento informatico con le amministrazioni aggiudicatrici, gli enti aggiudicatori o realizzatori, nonché con le regioni, al fine di acquisire informazioni in tempo reale sui lavori pubblici”;
- che l’art.4 della legge 11 febbraio 1994 n. 109 al comma 1 assegna all’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici il compito di garantire l’osservanza dei principi generali di cui all’art. 1, comma 1, della medesima legge in materia di lavori pubblici anche di interesse regionale e, al comma 4, conferisce altresì all’Autorità la funzione di vigilanza sulla osservanza delle norme nazionali affinché sia assicurata l’efficienza e l’economicità di esecuzione dei lavori pubblici;
- che la funzione di vigilanza comprende, tra l’altro, il potere di emanare atti di indirizzo e di orientamento nei riguardi delle amministrazioni aggiudicatici, ai quali le medesime amministrazioni - in via di autotutela- possono aderire o discostarsi motivatamente;
- che con decreto datato 3 giugno 2003, pubblicato sulla GURS dell’11.7.2003, è stata approvata la convenzione stipulata in data 12 maggio 2003 tra l’Assessorato regionale ai LL.PP. e l’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici, ai sensi dell’art.3, cpv 20, legge regionale 2 agosto 2002, n.7 e successive modifiche ed integrazioni;
- che l’Autorità ha già sviluppato sul territorio nazionale un’attività di riconoscimento e di classificazione - in costante aggiornamento di vari fenomeni di devianza degli appalti pubblici con riferimento alle anomalie relative alle offerte poste in essere con modalità via via diverse e che tali conoscenze, condivise ed ampliate dalla DNA e dal Ministero dell’Interno, possono rendersi disponibili alle stazioni appaltanti al fine di prevenire o limitare comportamenti dannosi;
- che l’Autorità, dopo aver accertato la diffusa emersione di vari fenomeni collusivi tra i concorrenti alle gare di appalti pubblici - e in particolare di quello relativo ai collegamenti illeciti tra imprese - durante la fase che precede l’aggiudicazione, ha prospettato l’adozione nei bandi di gara di “clausole di autotutela”;
- che l’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici ha già sottoscritto con numerosi enti locali, anche della Regione Siciliana, protocolli d’intesa volti a sperimentare forme di collaborazione , impegnandosi ad adottare nei bandi di gara “ clausole di autotutela” che consentano l’applicazione di procedure non ancora previste dalla normativa sui lavori pubblici e non in contrasto con la stessa;
CONSIDERATO
- che la possibilità di inserire le clausole di autotutela nei bandi di gara, finalizzate a prevenire i fenomeni di devianza e di vulnerazione dei principi di concorrenza “sostanziale” e trasparenza, oltre a trovare riscontro nella giurisprudenza amministrativa ( sentenza del CdS n. 5903 del 3 novembre 2000 che ha stabilito “ in materia di contratti della pubblica amministrazione il potere di non aggiudicazione”), può ben trovare fondamento, in via generale, in specifiche ragioni di pubblico interesse, nonché nella “legittimità, per le amministrazioni appaltanti di annullare una gara in presenza di significativi indici sostanziali di collegamento rilevabili dall’andamento delle offerte” (C.G.R.S. - decisione 409/01 Reg.Ord. del 6.5.2004);
- che l’art.90, comma 8, del D.P.R. n. 554/99, consente all’Amministrazione aggiudicatrice di sospendere la procedura di gara prima o dopo l’apertura delle offerte economiche;
- che la Giunta Regionale della Regione Siciliana con Deliberazione n. 259 del 10 giugno 2005 ha preso atto dello schema del presente “Protocollo di Legalità”
SI STIPULA
tra il Ministero dell’Interno, l’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici, la Regione Siciliana, le Prefetture di Agrigento, Caltanissetta, Catania, Enna, Messina, Palermo, Ragusa, Siracusa e Trapani, l’INAIL, e l’INPS il presente “Protocollo di Legalità”.
ART. 1
La Regione Siciliana e le Prefetture si impegnano ad assumere, nelle rispettive competenze, ogni utile iniziativa affinché sia assicurato lo scrupoloso rispetto di quanto è disposto nel presente “Protocollo di Legalità” e delle prescrizioni di cautela dettate dalla normativa antimafia, di cui al D.P.R. n. 252/1998, da parte delle stazioni appaltanti e dei soggetti erogatori di finanziamenti, a garanzia della massima legalità e trasparenza nell’affidamento dei lavori e delle forniture pubbliche nonché nella concessione di finanziamenti, contributi ed agevolazioni pubbliche, a valere su risorse del bilancio della Regione Siciliana o comunque per suo tramite.
Al presente “Protocollo di Legalità” potranno aderire, previa formale sottoscrizione, gli enti locali territoriali ed i soggetti pubblici al fine di estenderne l’applicazione agli appalti ed alle concessioni di lavori e di forniture ed alle erogazioni di finanziamenti pubblici a valere su proprie risorse.
ART. 2
Il Prefetto della provincia interessata all’esecuzione delle opere e dei lavori pubblici di cui all’art. 4, comma 1°, lett. a), del Decreto Legislativo n. 490/1994, dovrà essere tempestivamente informato dalla stazione appaltante della pubblicazione del relativo bando di gara.
Per gli appalti di opere e lavori pubblici di importo pari o superiore a 250.000 euro il bando dovrà espressamente prevedere la seguente clausola: “La Stazione appaltante si riserva di acquisire sia preventivamente all’aggiudicazione dell’appalto, sia preventivamente all’autorizzazione dei sub-contratti di qualsiasi importo le informazioni del Prefetto ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. n. 252/98. Qualora il Prefetto attesti, ai sensi e per gli effetti dell’art. 10 del D.P.R. n.252/1998, che nei soggetti interessati emergono elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa, la Stazione appaltante procede all’esclusione del soggetto risultato aggiudicatario ovvero al divieto del sub-contratto”.
Considerato che l’eventuale sospensione delle operazioni di gara può comportare il rischio di manomissioni e di tentativi d’infiltrazione mafiosa, la Regione Siciliana emanerà direttive alle stazioni appaltanti affinché siano adottate, in regime di sospensione di gara, scrupolose misure di custodia degli atti di gara, individuandone il soggetto responsabile.
A tal fine la Regione Siciliana si impegna a emanare direttive affinché nei bandi di gara e nei contratti venga previsto tale obbligo.
ART. 3
La Regione Siciliana si impegna ad assumere le iniziative necessarie affinché i soggetti erogatori di finanziamenti, contributi ed agevolazioni , per i quali è necessaria l’acquisizione delle informazioni del Prefetto, di cui all’art. 10 del D.P.R. n. 252/1998, richiedano dette informazioni nei confronti delle imprese e/o dei soggetti ammessi ai suddetti benefici pubblici e, qualora risultassero nei loro confronti elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa, procedano alla esclusione degli stessi.
I soggetti erogatori sono tenuti a dare comunicazione dell’attuazione di detta procedura di controllo preventivo nei bandi per l’ammissione ai finanziamenti, contributi ed agevolazioni succitati.
ART. 4
Le parti, corrispondendo alla volontà del legislatore di coniugare trasparenza e legalità delle procedure di gara alle esigenze di snellezza e rapidità delle stesse e, quindi, della spesa pubblica, convengono:
- che gli accertamenti preliminari sulle imprese siano svolti tempestivamente dagli Uffici Territoriali del Governo della Sicilia;
- che, così come previsto dall’art. 11 del D.P.R. n.252/98, decorso il termine di quarantacinque giorni dalla richiesta, le stazioni appaltanti ed i soggetti erogatori dei benefici procedano, anche in assenza delle informazioni del Prefetto, fatti salvi la revoca dei finanziamenti, contributi ed agevolazioni, il recesso dai contratti, la revoca delle autorizzazioni o delle concessioni ai sensi della norma citata.
Qualora successivamente alla scadenza del termine di cui all’art. 11 del DPR 252/1998, siano acquisite informazioni positive, la stazione appaltante recede dal contratto ovvero revoca l’autorizzazione al sub-contratto, cottimo, nolo o fornitura.
A tal fine la Regione Siciliana si impegna a emanare direttive affinché nei bandi di gara e nei contratti venga inserita la seguente clausola:
- oltre ai casi in cui ope legis è previsto lo scioglimento del contratto di appalto la stazione appaltante recederà, in qualsiasi tempo, dal contratto, revocherà la concessione o l’autorizzazione al sub-contratto, cottimo, nolo o fornitura, al verificarsi dei presupposti stabiliti dall’art. 11, comma 3, del DPR 3.6.98 n. 252”.
La Regione Siciliana si impegna parimenti a regolamentare le modalità di scelta del nuovo soggetto a cui la stazione appaltante dovrà affidare l’esecuzione o il completamento dell’opera.
ART. 5
Il “Gruppo Ispettivo Misto”, costituito presso ciascuna Prefettura, procede ad effettuare gli accertamenti preventivi di cui agli artt. 2 e 3 sulle imprese che chiedono di partecipare alle gare di appalto dei lavori e sui soggetti che chiedono di essere ammessi a finanziamenti, contributi ed agevolazioni, ferma restando la competenza dello stesso Gruppo Ispettivo Misto ad effettuare, nel quadro delle esigenze di prevenzione e di sicurezza del territorio di competenza, analoghi accertamenti e verifiche sulle imprese direttamente o indirettamente interessate ai lavori ed ai benefici medesimi.
ART. 6
Allo scopo di acquisire gli elementi informativi utili ad individuare gli effettivi titolari delle imprese e di verificare la sussistenza di cointeressenze di soggetti legati ad associazioni criminali mafiose, nonché di monitorare le operazioni di gara al fine di rilevare anomalie nella partecipazione delle imprese, partecipazioni incrociate, collusioni fra le stesse tendenti ad inquinare e turbare lo svolgimento delle gare medesime, la Regione Siciliana si impegna a garantire alle Prefetture e al Gruppo Ispettivo Misto l’accesso telematico alla banca dati dell’Osservatorio regionale dei lavori pubblici per la celere acquisizione dei dati.
L’Autorità di Vigilanza si impegna a garantire il collegamento telematico diretto tra le Prefetture ed il suo sito.
La Regione Siciliana si impegna affinché i bandi di gara per lavori di importo pari o superiore a 250.000 euro prevedano espressamente l’obbligo per la ditta aggiudicataria di comunicare alla stazione appaltante: lo stato di avanzamento dei lavori, l’oggetto, l’importo e la titolarità dei contratti di sub appalto e derivati, quali il nolo e le forniture, nonché le modalità di scelta dei contraenti.
La Regione Siciliana diramerà direttive affinché le stazioni appaltanti trasmettano via telematica all’Osservatorio regionale dei lavori pubblici i dati di cui all’art. 4, comma 17, della legge 109/94 e successive modificazioni, nel testo coordinato con le LL.RR. 7/2002 e 7/2003 e su supporto informatico i verbali di gara.
La Regione Siciliana si impegna affinché i bandi di gara prevedano espressamente le seguenti clausole di autotutela, allo scopo di contrastare i tentativi di turbativa d’asta:
Clausola n.1
Qualora la commissione di gara rilevi anomalie in ordine alle offerte, considerate dal punto di vista dei valori in generale, della loro distribuzione numerica o raggruppamento, della provenienza territoriale, delle modalità o singolarità con le quali le stesse offerte sono state compilate e presentate ecc., il procedimento di aggiudicazione è sospeso per acquisire le valutazioni (non vincolanti dell‘Autorità) che sono fornite previo invio dei necessari elementi documentali.
L’Autorità si impegna a fornire le proprie motivate indicazioni entro 10 giorni lavorativi dalla ricezione della documentazione.
Decorso il suddetto termine di 10 giorni la Commissione di gara, anche in assenza delle valutazioni dell’Autorità, dà corso al procedimento di aggiudicazione.
Clausola n.2
“Il/la sottoscritto/a offerente dichiara di non trovarsi in situazioni di controllo o di collegamento (formale e/o sostanziale) con altri concorrenti e che non si è accordata e non si accorderà con altri partecipanti alle gare;
Clausola n.3
“Il/la sottoscritto/a offerente dichiara che non subappalterà lavorazioni di alcun tipo, ad altre imprese partecipanti alla gara - in forma singola o associata - ed è consapevole che, in caso contrario, tali subappalti non saranno autorizzati.”
(In proposito, con determinazione n.14/03 del 15 ottobre 2003, l’Autorità ha chiarito che le stazioni appaltanti possono inserire nei bandi di gara, anche sulla base delle singole situazioni ambientali che abbiano già condotto all’adozione di formali iniziative con gli organismi istituzionalmente preposti, la suespressa clausola sul divieto di affidare il subappalto ad imprese che hanno presentato autonoma offerta alla medesima gara, clausola che estrinseca una più puntuale definizione del principio della segretezza delle offerte, nel rispetto dell’articolo 1, comma 1, della legge 109/1994 e s.m.).
Clausola n.4
“Dichiarazione di salvaguardia della concorrenza”, quale condizione rilevante per la partecipazione alla gara con la quale i singoli partecipanti dichiarano espressamente e in modo solenne che le offerte sono improntate a serietà, integrità, indipendenza e segretezza, che si impegnano a conformare i propri comportamenti ai principi di lealtà, trasparenza e correttezza, che non si sono accordati e non si accorderanno con altri partecipanti alla gara per limitare od eludere in alcun modo la concorrenza.
Sicché, qualora la stazione appaltante accerti, nel corso del procedimento di gara, una situazione di collegamento sostanziale, attraverso indizi gravi, precisi e concordanti, le imprese verranno escluse con la sanzione accessoria del divieto di partecipazione per un anno alle gare d’appalto bandite in ambito regionale.
ART. 7
La violazione di tutte delle summenzionate clausole comporta, per le imprese che partecipano alle gare di appalto bandite secondo le prescrizioni del presente protocollo, il divieto per un anno di partecipare alle gare bandite in ambito regionale.
ART. 8
La Regione Siciliana adotterà le iniziative necessarie affinché i bandi relativi a finanziamenti, contributi, agevolazioni e concessioni, quelli per gare di appalto di opere e lavori pubblici, di pubbliche forniture di beni e servizi prevedano, a carico delle imprese aggiudicatarie di appalti o di subappalti, delle imprese ammesse ai suddetti benefici pubblici, delle loro eventuali affidatarie, nonché di ogni impresa con la quale possono avere rapporti derivati, l’obbligo di sottoscrivere apposita dichiarazione, , con la quale le stesse si impegnano, pena la decadenza dal finanziamento, dal contributo, dall’agevolazione, il recesso del contratto, ovvero la revoca dell’autorizzazione o della concessione, a collaborare con le Forze di Polizia, denunciando ogni tentativo di estorsione, intimidazione o condizionamento di natura criminale (richieste di tangenti, pressioni per indirizzare l’assunzione di personale o l’affidamento di subappalti a determinate imprese, danneggiamenti/furti di beni personali o in cantiere, etc.).
ART. 9
Il Gruppo Ispettivo Misto informa il Prefetto sugli esiti degli accertamenti e delle verifiche effettuate e le Prefetture si impegnano a comunicare, tempestivamente, le risultanze alle stazioni appaltanti, ai soggetti erogatori di benefici pubblici, alla Regione Siciliana ed alla Autorità di Vigilanza, qualora vengano acquisiti sulla ditta contraente o interessata alla stipula di contratti o all’erogazione di contributi ed agevolazioni, oggettivi elementi comprovanti tentativi di infiltrazioni mafiose.
ART. 10
La Regione Siciliana, intendendo assicurare un miglior controllo dell’attività delle imprese aggiudicatarie di appalti di opere e lavori pubblici, subappalti, destinatarie di benefici pubblici e di quelle comunque direttamente o indirettamente interessate ai medesimi, s’impegna ad assumere le misure più idonee affinché le stazioni appaltanti ed i soggetti erogatori prescrivano il rigoroso rispetto delle disposizioni vigenti in materia di obblighi sociali e di sicurezza del lavoro da parte delle imprese, pena la risoluzione del contratto, la revoca dell’autorizzazione o della concessione o la decadenza dal beneficio.
La prescrizione dovrà essere inserita nei bandi, nonché nei contratti e nei provvedimenti di concessione dei benefici pubblici.
La Regione Siciliana s’impegna ad assumere le iniziative di propria competenza affinché le stazioni appaltanti impongano a ciascuna impresa aggiudicataria d’appalto o di sub-appalto, cottimo, nolo ecc... , di comunicare all’Osservatorio regionale dei lavori pubblici le metodologie dell’affidamento dei lavori, le aziende che li eseguiranno, numero, qualifiche e criterio di assunzione dei lavoratori da occupare.
La Regione Siciliana s’impegna ad adottare ogni iniziativa necessaria perché sia intensificata in modo incisivo e sistematico l’attività di vigilanza degli uffici e degli organismi preposti, per garantire il rispetto delle norme in materia di avviamento, igiene e sicurezza sul lavoro, tutela del lavoratore, rispetto degli accordi contrattuali e sindacali da parte delle imprese.
A tale scopo la Regione Siciliana assicurerà l’organizzazione adeguata delle risorse umane e strumentali affinché gli uffici ispettivi del lavoro e delle AUSL possano svolgere presso i cantieri i controlli di competenza, volti a garantire il rispetto delle disposizioni normative a tutela del lavoratore e della sicurezza dei luoghi di lavoro, nonché ad accertare violazioni in materia di appalti e contratti derivati.
Il Prefetto, autorità provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, potrà disporre controlli mirati presso le attività cantieristiche anche da parte di gruppi interforze per verificare la eventuale sussistenza di situazioni di condizionamento mafioso ovvero la violazione delle prescrizioni del presente protocollo.
Il Prefetto promuoverà coordinate azioni accertative e di verifica, previe intese con l’Ispettorato del lavoro, l’INPS, l’INAIL, la AUSL e la Cassa Edile competenti per territorio.
ART. 11
La Regione Siciliana, per quanto attiene ad appalti, subappalti, finanziamenti, contributi ed agevolazioni sotto soglia, per i quali non opera l’obbligo delle informazioni del Prefetto ai sensi del presente protocollo, e per i quali siano sufficienti autocertificazioni e dichiarazioni relative alla insussistenza di cause di divieto, di decadenza o di sospensione ex art.10 della L. n.575/65, s’impegna a porre in essere quanto in suo potere per sollecitare le stazioni appaltanti ed i soggetti erogatori dei benefici a verificare sistematicamente la veridicità delle dichiarazioni rese dai soggetti partecipanti alle gare o richiedenti i benefici, attraverso controlli anche a campione di valore significativo, comunque non inferiore al 10% in applicazione della normativa introdotta dal D.P.R. n.445/2000.
ART. 12
Le parti firmatarie del presente Protocollo concordano di verificarne semestralmente l’attuazione, le refluenze sulle procedure di spesa, il grado di efficacia e di efficienza, al fine di adottare le iniziative per la risoluzione dei problemi che si dovessero presentare, avvalendosi di un gruppo di lavoro, di cui sono chiamati a far parte un rappresentante della Presidenza della Regione Siciliana, un rappresentante di ciascuna Prefettura, un rappresentante dell’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici, un rappresentante del Dipartimento della Programmazione, del Dipartimento dei Lavori Pubblici, del Dipartimento Lavoro, dell’Osservatorio regionale dei lavori pubblici e dell’Assessorato alla Sanità.
ART. 13
Le parti firmatarie si impegnano ad effettuare ogni eventuale opportuna modifica e/o integrazione del presente Protocollo, allo scopo di rendere compatibile il flusso informativo con il sistema polifunzionale appalti, allorché sarà operativo il progetto “Trasparenza e sicurezza degli appalti nel Mezzogiorno d’Italia” cofinanziato dai Fondi strutturali.
ART. 14
Le parti contraenti si impegnano ad esplicitare il fabbisogno per dare attuazione al Protocollo attraverso lo strumento finanziario del PON “Sicurezza per lo Sviluppo del Mezzogiorno d’Italia” e del POR Sicilia.
Palermo, 12 luglio 2005