Paolo Pascucci - Le novità del d.l. n. 48/2023 in tema di salute e sicurezza sul lavoro

Le novità del d.l. n. 48/2023 in tema di salute e sicurezza sul lavoro **

di Paolo Pascucci *

Sommario: 1. Gli artt. 14-18 del d.l. n. 48/2023. – 2. Le modifiche del d.lgs. n. 81/2008: la nomina del medico competente: ancora un’occasione perduta? – 3. segue: le modifiche dei compiti del medico competente. – 4. segue: la sicurezza negli edifici scolastici. ­– 5. segue: le opere provvisionali per i lavoratori autonomi. – 6. segue: la formazione. ­– 7. segue: le attrezzature di lavoro. – 8. segue: un altro titolo di studio per i coordinatori nei cantieri temporanei e mobili. – 9. La prevenzione nell’alternanza scuola-lavoro. – 10. Il sostegno ai familiari degli studenti vittime di infortuni e l’estensione della tutela assicurativa nel sistema scolastico. – 11. Il rafforzamento del sistema ispettivo. – 12. Un’ultima novità: emergenza climatica e sicurezza sul lavoro.

1. Gli artt. 14-18 del d.l. n. 48/2023

Già in un incontro con le parti sociali del 4.11.2022, la nuova Ministra del lavoro aveva inserito la salute e al sicurezza sul lavoro tra le priorità di un confronto di ampio respiro auspicato per tutto l’arco della legislatura. Successivamente, il 12.1.2023, si era svolto il primo incontro del Tavolo sulla sicurezza sul lavoro con l’obiettivo di condividere una strategia trasversale in materia di sicurezza e salute sul lavoro dal quale era emersa l’esigenza di approfondire le questioni legate all’alternanza scuola-lavoro. Un tema, quest’ultimo, pesantemente condizionato dai tragici infortuni sul lavoro occorsi alcuni mesi prima in cui avevano perso la vita alcuni studenti.

Il c.d. “decreto di maggio” ha quindi riservato non poca attenzione a questa specifica problematica sebbene non abbia mancato di occuparsi anche di altre questioni prevenzionistiche. Infatti, per quanto riguarda più o meno direttamente la salute e la sicurezza sul lavoro, nel Capo II del complesso d.l. n. 48/2023, convertito con modificazioni dalla l. n. 85/2023, sono presenti disposizioni che riguardano specificamente: la modificazione di alcune norme del d.lgs. n. 81/2008 (art. 14); il rafforzamento delle attività ispettive (artt. 15 e 16); le esperienze formative on the job degli studenti, per quanto concerne sia la revisione dei percorsi per le competenze trasversali e per l’orientamento (art. 17, cc. 4 e 5), sia l’istituzione di un fondo per i familiari degli studenti vittime di infortuni in occasione delle attività formative (art. 17, cc. 1, 2 e 3); l’estensione della tutela assicurativa degli studenti e del personale del sistema nazionale di istruzione e formazione, della formazione terziaria professionalizzante e della formazione superiore (art. 18); il rifinanziamento del fondo di sostegno per le famiglie delle vittime di gravi infortuni sul lavoro (art. 18-bis).

2. Le modifiche del d.lgs. n. 81/2008: la nomina del medico competente: ancora un’occasione perduta?

Al di là dell’importanza delle previsioni relative alla sicurezza nei “percorsi per le competenze trasversali e per l’orientamento” (PCTO)[1] (infra § 9), una particolare attenzione merita l’art. 14 del d.l. n. 48/2023, il quale introduce direttamente alcune modiche al d.lgs. n. 81/2008.

La prima di queste[2] riguarda l’obbligo della nomina, da parte del datore di lavoro e del dirigente, di uno dei soggetti più importanti del sistema di prevenzione aziendale: il medico competente, il quale incarna il duplice ruolo sia di titolare di posizione di garanzia per quanto concerne l’effettuazione della sorveglianza sanitaria, sia di consulente del datore di lavoro per quanto attiene alla collaborazione alla valutazione dei rischi ed a vari altri adempimenti prevenzionistici datoriali. Sebbene sia la definizione del medico competente di cui all’art. 2, lett. h, del d.lgs. n. 81/2008, sia i suoi obblighi previsti dall’art. 25, evidenzino chiaramente l’importanza di tutte le funzioni di tale soggetto nell’economia del sistema di prevenzione aziendale, tuttavia il testo originario dell’art. 18, c. 1, lett. a, del d.lgs. n. 81/2008 (e già prima del d.lgs. n. 626/1994) ha legato la nomina del medico competente esclusivamente alla sorveglianza sanitaria e non agli altri suoi compiti di collaborazione, che egli quindi eserciterà solo ove sia stato nominato per la predetta sorveglianza nelle ipotesi previste dallo stesso decreto legislativo, vale a dire – alla luce del successivo art. 41, c. 1 – nei casi previsti dalla normativa vigente[3], dalle indicazioni fornite dalla Commissione consultiva permanente di cui all’art. 6, nonché qualora il lavoratore ne faccia richiesta e la stessa sia ritenuta dal medico competente correlata ai rischi lavorativi.

Da tempo e da più parti si era rilevato come la presenza del medico competente dovrebbe essere sempre prevista almeno per la valutazione dei rischi, ferma restando eventualmente la possibilità di prescinderne ove la valutazione non evidenzi esigenze di sorveglianza sanitaria[4]. Di recente la questione era stata prospettata anche in una richiesta di interpello alla Commissione di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 81/2008, chiedendole se il combinato disposto degli artt. 25, c. 1, lett. a, 18, c. 1, lett. a, e 29, c. 1, del d.lgs. n. 81/2008 determinasse «l’obbligo per il datore di lavoro di procedere, in tutte le aziende […] alla nomina preventiva del medico competente al fine del suo coinvolgimento nella valutazione dei rischi» e ciò anche nelle situazioni in cui la valutazione dei rischi non avesse «evidenziato l’obbligo di sorveglianza sanitaria». Alla luce del dettato normativo e richiamando il proprio orientamento[5], la Commissione aveva confermato l’interpretazione tradizionale, affermando che, ai sensi dell’art. 18, c. 1, lett. a, la nomina del medico competente è obbligatoria per l’effettuazione della sorveglianza sanitaria nei casi previsti dall’art. 41 del d.lgs. n. 81/2008 e che, pertanto, il medico competente collabora alla valutazione dei rischi solo ove sia stato nominato per tale sorveglianza[6].

Anche l’art. 14, c. 1, lett. a, del d.l. n. 48/2023 ha nei fatti confermato la tradizionale dipendenza della nomina del medico dalla esigenza della sorveglianza sanitaria, prevedendo peraltro che, per l’effettuazione della stessa sorveglianza, il datore di lavoro debba nominare il medico non solo nei casi previsti dal d.lgs. n. 81/2008 (poc’anzi menzionati), ma anche qualora lo richieda la valutazione dei rischi di cui all’art. 28.

Pur senza disancorare la nomina del medico competente dalla sorveglianza sanitaria, l’innovazione non è di poco conto e legittima la tendenza già in atto nei programmi di sorveglianza sanitaria di varie imprese nei quali rientrano non solo i c.d. rischi “normati” – quelli per i quali la sorveglianza è espressamente sancita dalla legge – ma anche altri rischi per la salute e per la sicurezza dei lavoratori purché valutati[7]. Come è stato osservato, questa innovazione per un verso consentirà di rinsaldare «il rapporto stretto che deve intercorrere tra la valutazione dei rischi e le scelte di sorveglianza sanitaria, non sempre presente nella realtà operativa di diverse imprese» nelle quali si riscontrano incoerenze tra il documento di valutazione dei rischi e il piano sanitario. Per un altro verso, la novella eviterà i «continui aggiornamenti necessari per includere singoli rischi, vecchi» (come quelli per la sicurezza relativi ai lavori in quota, con macchine semoventi, su strada), ma anche rischi per la salute non inclusi nel d.lgs. n. 81/2008, come quelli legati alle condizioni climatiche[8] o alle posture incongrue, «e nuovi in rapporto ai mutamenti del lavoro»[9].

Sebbene l’estensione della sorveglianza sanitaria ai rischi valutati non sia stata espressamente richiamata anche nell’art. 41 del d.lgs. n. 81/2008, pare tuttavia ragionevole ritenere che la modifica dell’art. 18, c. 1, lett. a, finisca ugualmente per riflettersi sull’art. 41, c. 1, nel senso che l’espressione ivi contenuta «casi previsti dalla normativa vigente» – in relazione ai quali la sorveglianza sanitaria è effettuata dal medico competente – dovrebbe ora riferirsi non solo alle ipotesi relative ai c.d. “rischi normati”, ma – in forza della nuova previsione di legge, anch’essa da considerare ovviamente «normativa vigente» – altresì a quelle in cui emergano “altri” rischi per i quali la valutazione ritenga necessaria la sorveglianza sanitaria[10]. Altri rischi che, a ben guardare, rientrerebbero anch’essi fra i rischi “normati” in quanto comunque presuppongono per legge l’effettuazione della sorveglianza sanitaria, potendo risultare opportuno distinguerli da quelli “nominati” specificamente dal legislatore denominandoli come rischi “valutati” perché non nominati specificamente ma individuati nella valutazione dei rischi[11].

A tale proposito si è tuttavia rilevato che se lo scopo del legislatore fosse stato quello di «rendere obbligatoria la nomina del medico competente solo per svolgere la valutazione dei rischi (al fine di individuare correttamente la ricorrenza delle ipotesi di legge che impongono la sorveglianza sanitaria)» – vale a dire quelle relative ai “rischi normati” –, la norma sarebbe stata condivisibile. Viceversa, poiché la nuova disposizione mira ad «estendere la sorveglianza sanitaria al di fuori dei casi previsti dalla legge», la nomina di un medico che non possa svolgere la sorveglianza sanitaria non avrebbe senso[12]. E si è aggiunto che, senza un’esplicita modifica dell’art. 41, tale estensione non potrebbe realizzarsi in quanto si entrerebbe in rotta di collisione sia con il precetto penalmente sanzionato di cui all’art. 5 Stat. lav., rispetto al quale la sorveglianza sanitaria da parte del medico competente costituisce una deroga, sia con il c. 3, lett. c, dello stesso art. 41 del d.lgs. n. 81/2008, anch’esso sanzionato ma sul piano amministrativo[13], che proibisce di svolgere le visite «negli altri casi vietati dalla normativa vigente». In altri termini, l’estensione dell’obbligo di sorveglianza sanitaria sulla base della valutazione dei rischi comprimerebbe in modo indeterminato l’art. 5 Stat. lav., rischiando di esporre il datore di lavoro alla responsabilità penale per la violazione di tale norma di divieto (ex art. 38 Stat. lav.) e/o a quella ex art. 55, c. 5, lett. d, del d.lgs. n. 81/2008 prevista per la violazione dell’obbligo di nomina del medico competente di cui all’art. 18, c. 1, lett. a. In sostanza, «il delicato discrimine, oggi individuato puntualmente dalla legge» per la nomina del medico competente verrebbe rimesso ad ogni singola valutazione dei rischi, in violazione del principio costituzionale di legalità che affida esclusivamente alla legge il compito di individuare le fattispecie di illecito penale.

Queste argomentazioni meritano attenta considerazione, pur dovendosi preliminarmente osservare come sia però opinabile l’affermazione secondo cui non avrebbe senso la nomina di un medico che non possa svolgere la sorveglianza sanitaria. Infatti, al di là della sua indiscutibile funzione in relazione alla sorveglianza sanitaria, il medico competente è chiamato a svolgere nel sistema del d.lgs. n. 81/2008 anche importanti funzioni di consulenza del datore di lavoro e, come si è già detto, sarebbe quanto mai auspicabile che egli fosse sempre nominato anche per la sola valutazione dei rischi.

Quanto alle altre obiezioni, se si conviene – come rilevato precedentemente – che la nuova norma si riflette sull’art. 41 del d.lgs. n. 81/2008 e che, quindi, i «casi previsti dalla legge» evocati da quest’ultimo comprendono anche le ipotesi in cui la sorveglianza sanitaria derivi dalla valutazione dei rischi, non si vede come in quest’ultimo caso lo stesso art. 41 possa costituire un ostacolo per l’effettuazione delle visite mediche di cui al c. 2. D’altro canto, se è vero che il c. 3 dello stesso art. 41 vieta l’effettuazione di tali visite – oltre che «per accertare stati di gravidanza»  (lett. b) – anche «negli altri casi vietati dalla normativa vigente» (lett. c), è vero pure che, per la contraddizion che nol consente, non può certo ritenersi ricompresa in tale disciplina preclusiva ciò che la legge ha ora espressamente ammesso, così come anche la nuova previsione relativa alla sorveglianza sanitaria deve ritenersi ricompresa nella legittima deroga all’art. 5 Stat. lav.

Per quanto concerne poi le perplessità sul fatto che, ancorando la nomina del medico competente ad ogni singola valutazione dei rischi, si violerebbe il principio costituzionale di legalità che affida solo alla legge il compito di individuare le fattispecie di illecito penale, non si deve tuttavia trascurare che questa non costituisce l’unica ipotesi in cui il d.lgs. n. 81/2008 presidia penalmente un precetto il cui contenuto non è specificamente ed esaustivamente tipizzato. Non a caso, l’altra ipotesi è proprio quella dell’obbligo di valutazione dei rischi, ora strettamente connesso a quello qui in esame, rispetto al quale l’art. 28, c. 1, fornisce alcune indicazioni esemplificative fermo restando che spetta al singolo datore di lavoro individuare “tutti” i rischi presenti nella propria organizzazione e valutarli. 

È peraltro evidente come la connessione tra l’obbligo di nomina del medico competente ed ogni singola valutazione dei rischi ponga quanto meno un problema di omogeneità e di trasparenza dei criteri alla stregua dei quali decidere se i rischi richiedano o meno la sorveglianza sanitaria: un problema reso ancor più lampante dal fatto che la valutazione dei rischi sarà effettuata solo dal datore di lavoro, al più con la collaborazione del responsabile del servizio di prevenzione e protezione, ma ovviamente senza quella del medico competente, ancora da nominare, vale a dire senza l’apporto fondamentale dell’unico soggetto veramente esperto dei profili igienico-sanitari dei rischi da lavoro. Qui emerge l’importanza in particolare del ruolo di supporto delle associazioni scientifiche[14], anche per ovviare al possibile rischio di possibili strumentalizzazioni della sorveglianza sanitaria e dei connessi giudizi sull’idoneità alle mansioni[15].

Per altro verso, si è osservato che la nuova norma, al di là dell’obbligo di nomina del medico competente, si riflette indirettamente anche sulle realtà aziendali in cui il medico sia stato già nominato, poiché mira a far sì che la sorveglianza sanitaria «sia effettuata per tutti i rischi per i quali la valutazione dei rischi risulti richiederla, indipendentemente dal fatto che si tratti di rischi espressamente elencati dal legislatore»[16]. Pertanto, poiché ora la sorveglianza sanitaria va effettuata anche alla luce degli esiti della valutazione dei rischi, anche i medici competenti già nominati dovranno effettuare la sorveglianza sanitaria per tutti i rischi previsti dall’art. 41 interpretato nel senso poc’anzi evidenziato, compresi quindi anche quelli emersi in sede di valutazione dei rischi.

Quanto ai medici che, nelle aziende che ne erano prive, saranno nominati per la sorveglianza sanitaria alla luce degli esiti della valutazione dei rischi, essi saranno comunque tenuti, ai sensi dell’art. 29, c. 1, a collaborare con il datore di lavoro per completare, ove occorra, tale valutazione nonché l’elaborazione del relativo documento[17], fermo restando che, pur nel silenzio della legge, l’esigenza della nomina del medico in esito alla valutazione dei rischi dovrebbe pur sempre risultare, anche a fini probatori, da una documentazione ancorché provvisoria della stessa valutazione.

Anzi, secondo alcuni, per come appare ora congegnato, l’obbligo di nomina del medico competente presupporrebbe «una “rinnovazione” della valutazione dei rischi», chiamando il datore di lavoro «a riesaminare i rischi aziendali sulla base del nuovo paradigma normativo, che va oltre il catalogo dei rischi normati». In altri termini, ove conduca alla decisione di nominare un medico competente, la valutazione dei rischi dovrebbe essere rinnovata in collaborazione con il medico nominato, consentendo così a quest’ultimo di stabilire se effettivamente esistano o meno i presupposti per dare corso ad una sorveglianza sanitaria e con quali contenuti[18].

A tale proposito occorre tuttavia rilevare che gli obblighi datoriali relativi alla valutazione dei rischi, così come quelli del medico competente di collaborarvi, sono presidiati da sanzioni penali, conseguendone la necessità di un’interpretazione restrittiva ex art. 14 delle preleggi e in omaggio ai principi di legalità e di tassatività in materia penale. Quanto meno, se con il termine “rinnovazione” ci si intende riferire alla rielaborazione della valutazione dei rischi di cui all’art. 29, c. 3, del d.lgs. n. 81/2008, va considerato che il legislatore impone tale rielaborazione in occasione di modifiche del processo produttivo o della organizzazione del lavoro significative ai fini della salute e sicurezza dei lavoratori, o in relazione al grado di evoluzione della tecnica, della prevenzione o della protezione o a seguito di infortuni significativi o quando i risultati della sorveglianza sanitaria ne evidenzino la necessità: ipotesi fra le quali quella che potrebbe forse essere presa a riferimento per la predetta “rinnovazione” potrebbe essere quella relativa al grado di evoluzione della tecnica, della prevenzione o della protezione.

Peraltro, anche al di là di questi profili tutt’altro che trascurabili, sta di fatto che l’esigenza di una rinnovazione della valutazione dei rischi non fa che enfatizzare il vero problema di fondo che, per come è letteralmente formulata, la nuova disposizione non risolve. Infatti, la valutazione dei rischi che potrebbe evidenziare la necessità della nomina del medico competente sarebbe comunque effettuata, come detto, dal datore di lavoro con la collaborazione solo del responsabile del servizio di prevenzione e protezione. Il che, a ben guardare, appare ancor meno comprensibile proprio nel momento in cui la norma in commento prospetta l’apertura della sorveglianza sanitaria anche ad ulteriori rischi per la salute, individuabili soprattutto da parte di chi abbia le adeguate competenze mediche. D’altra parte, sarebbe quanto meno paradossale una situazione nella quale, una volta nominato il medico competente, questi, riesaminando la valutazione dei rischi precedentemente effettuata senza la sua collaborazione, non ritenesse fondata la necessità della sorveglianza sanitaria evidenziata da tale valutazione.

Non a caso, in sede di conversione in legge del d.l. n. 48/2023, il Coordinamento tecnico delle Regioni per la prevenzione aveva suggerito un emendamento alla norma in esame, purtroppo disatteso in sede parlamentare, finalizzato a prevedere l’obbligo del datore di lavoro di nominare il medico competente sempre e comunque per la collaborazione alla valutazione dei rischi e per l’effettuazione della sorveglianza sanitaria nei casi previsti dal d.lgs. n. 81/2008 e qualora richiesto dalla stessa valutazione dei rischi, fermo restando che ove in azienda non emergesse in alcun modo – neppure in esito alla valutazione dei rischi – la necessità di sorveglianza sanitaria, l’incarico del medico ben avrebbe potuto esaurirsi. Come è ovvio, tale proposta emendativa si riferiva alle ipotesi in cui il medico competente non fosse già stato nominato, giacché, ove invece la nomina fosse già avvenuta, il suo obbligo di collaborare alla valutazione dei rischi sarebbe stato in re ipsa ai sensi dell’art. 29 d.lgs. n. 81/2008.

Per quanto il numero delle realtà aziendali ancora prive del medico competente si stia progressivamente riducendo e potrebbe ridursi vieppiù ove in alcune di queste la nomina del medico risultasse ora necessaria alla luce della valutazione dei rischi, è evidente come sia stata persa una preziosa occasione per colmare una lacuna sempre meno giustificata. D’altro canto, si deve purtroppo constatare come in tal senso neppure l’emergenza pandemica abbia insegnato alcunché: basti pensare a quelle disposizioni che, ai fini della tutela dei soggetti “fragili”, avevano previsto la presenza di un medico competente anche nelle aziende nelle quali questo non era stato nominato[19] e a come questa attenzione nei confronti di tali lavoratori si stia ormai consolidando anche al di là dell’emergenza[20] e, addirittura, nella stessa legge di conversione del d.l. n. 48/2023[21].

3. segue: le modifiche dei compiti del medico competente

La riforma prende in considerazione il medico competente anche per quanto riguarda i suoi compiti. Innanzitutto l’art. 14, c. 1, lett. c, 1), del d.l. n. 48/2023 inserisce nell’art. 25, c. 1, del d.lgs. n. 81/2008 la lett. e-bis ai sensi della quale, in occasione della visita medica preventiva o della visita medica preventiva in fase preassuntiva di cui all’art. 41, il medico competente «richiede al lavoratore di esibire copia della cartella sanitaria e di rischio rilasciata alla risoluzione del precedente rapporto di lavoro e ne valuta il contenuto ai fini della formulazione del giudizio di idoneità, salvo che ne sia oggettivamente impossibile il reperimento».

Pur sprovvisti di sanzioni, questi nuovi e apprezzabili obblighi valgono a ricostruire anche storicamente il quadro clinico del lavoratore, anche evitando duplicazioni di esami[22], imponendo al medico competente di dimostrare di aver richiesto la cartella sanitaria e di averne tenuto conto o, eventualmente, di aver avuto risposta negativa alla richiesta, dovendo comunque procedere anche in tal caso alla formulazione del giudizio[23]. Peraltro, poiché l’art. 25, c.  1, lett. e, obbliga il medico competente, alla conclusione del rapporto di lavoro, a consegnare al lavoratore copia della cartella sanitaria e di rischio, il cui originale è conservato dal datore di lavoro, fatti salvi casi eccezionali il lavoratore dovrebbe essere sempre in grado di esibire copia della propria cartella o venirne in possesso[24], non essendo però chiaro se, in caso di mancata esibizione, il medico competente possa, con il consenso del lavoratore, richiedere la cartella al precedente datore di lavoro[25]. In ogni caso, non sembrano evidenziarsi problemi sul piano della riservatezza dei dati[26] dato che la richiesta del medico al lavoratore risponde alla fondamentale finalità di tutela della sua salute e sicurezza.

La seconda modifica relativa al ruolo del medico competente prevista dall’art. 14, c. 1, lett. c, 2), del d.l. n. 48/2023 consiste nell’aggiunta all’art. 25, c. 1, del d.lgs. n. 81/2008 della lett. n-bis, in base alla quale il medico competente, «in caso di impedimento per gravi e motivate ragioni, comunica per iscritto al datore di lavoro il nominativo di un sostituto, in possesso dei requisiti di cui all’articolo 38, per l’adempimento degli obblighi di legge durante il relativo intervallo temporale specificato».

Se, per un verso, la novella rende ragionevolmente più agevole la sostituzione del medico competente, ritenuta in precedenza possibile solo a seguito di nomina del sostituto da parte del datore di lavoro[27], per altro verso, stante la sua generica formulazione, richiede di interpretare in senso rigoroso il concetto di «impedimento per gravi e motivate ragioni», pur se, nel silenzio della legge, non è chiaro se la legittimazione a sindacare tali ragioni spetti solo al datore di lavoro nella prospettiva della relazione contrattuale con il medico originariamente nominato, o anche, in virtù delle finalità pubblicistiche del ruolo del medico[28], agli organi ispettivi, ancorché ex post. Peraltro, la mancanza di sanzioni per l’inadempimento dell’obbligo del medico competente di comunicare per iscritto al datore di lavoro il nominativo del sostituto non rende tale obbligo ineffettivo, potendosi ritenere ascrivibili al medico titolare, con le connesse sanzioni di cui all’art. 58 del d.lgs. n. 81/2008, le eventuali mancanze del suo sedicente sostituto. In effetti, ben potrebbe ritenersi che l’adempimento dell’obbligo di comunicazione al datore di lavoro sia configurabile come condizione di legittimità della sostituzione, non foss’altro perché sarebbe totalmente distonico rispetto al sistema prevenzionistico delineato dal d.lgs. n. 81/2008 che il principale garante della sicurezza dei lavoratori fosse all’oscuro di ciò che avviene in relazione ad una delle principali misure di prevenzione qual è la sorveglianza sanitaria. D’altro canto, se la legge richiede che il medico competente sia appositamente “nominato”, la possibilità che egli sia temporaneamente sostituito non può che costituire un’eccezione e come tale va gestita, secondo quella sorta di “procedimentalizzazione” delineata dalla norma de qua[29]. In tal senso parrebbe ragionevole che nella comunicazione per iscritto del nome del suo sostituto, il medico competente precisasse anche il suo possesso dei prescritti requisiti, il periodo della sostituzione e, possibilmente, gli obblighi di legge cui presumibilmente adempirà in tale periodo, dai quali, secondo alcuni, andrebbero esclusi quelli di cui il medico sostituito non si sarebbe comunque occupato in tale periodo[30].

Pare peraltro evidente che gli obblighi di vigilanza del datore di lavoro sull’attività del medico competente di cui non solo all’art. 18, c. 1, lett. g[31], ma anche all’art. 18, c. 3-bis, del d.lgs. n. 81/2008, valgono anche nei confronti del sostituto.

4. segue: la sicurezza negli edifici scolastici

Un’altra modifica apportata al d.lgs. n. 81/2008 è prevista nella lett. a-bis dell’art. 14, c. 1, del d.l. n. 48/2023, la quale ha inserito nell’art. 18 del decreto del 2008 il c. 3.3, ai sensi del quale «Gli obblighi previsti dal presente decreto legislativo a carico delle amministrazioni tenute alla fornitura e alla manutenzione degli edifici scolastici statali si intendono assolti con l’effettuazione della valutazione congiunta dei rischi di cui al comma 3.2, alla quale sia seguita la programmazione degli interventi necessari nel limite delle risorse disponibili». Tale previsione, inserita dal Parlamento in sede di conversione in legge del decreto, si raccorda con l’integrazione con cui il d.l. n. 146/2021, convertito con modificazioni dalla l. n. 215/2021, aveva aggiunto all’art. 18 i cc. 3.1. e 3.2. Mentre il c. 3.1. ha sancito l’esenzione per i dirigenti delle istituzioni scolastiche da qualsiasi responsabilità civile, amministrativa e penale ove abbiano tempestivamente richiesto alle amministrazioni concedenti o a chi ne abbia l’obbligo giuridico gli interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati, adottando le misure di carattere gestionale di propria competenza nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente, il c. 3.2. ha previsto che, per le sedi delle istituzioni scolastiche, la valutazione dei rischi strutturali degli edifici e l’individuazione  delle misure necessarie a prevenirli siano di esclusiva competenza dell’amministrazione tenuta, ai sensi delle norme o delle convenzioni vigenti,  alla  loro fornitura e manutenzione, disponendo altresì che il  documento di valutazione  sia redatto dal dirigente dell’istituzione scolastica congiuntamente alla predetta amministrazione, affidandosi ad un decreto interministeriale la definizione delle modalità di valutazione congiunta dei rischi connessi agli edifici scolastici.

Un primo aspetto da rilevare è che, a differenza degli altri commi dell’art. 18 relativi alle scuole, quello introdotto dal d.l. n. 48/2023 fa riferimento agli edifici scolastici «statali», non essendo chiaro se tale aggettivo si riferisca alla natura dell’amministrazione che concede l’edificio (appunto un’amministrazione statale e non un ente locale, fermo restando che, a quanto consta, si tratterebbe di casi assai rari), o – come pare più ragionevole – alla natura delle istituzioni scolastiche, ricomprendendo quindi tutte le scuole pubbliche la cui gestione è affidata al Miur. Se è così, la nuova norma contiene una presunzione di assolvimento degli obblighi previsti dal d.lgs. n. 81/2008 (relativi a interventi strutturali e di manutenzione) a carico delle varie amministrazioni (essenzialmente Province e Comuni) tenute alla fornitura e alla manutenzione degli edifici scolastici statali che si intende avverata con l’effettuazione della valutazione congiunta dei rischi di cui al c. 3.2, alla quale sia seguita la programmazione degli interventi necessari nel limite delle risorse disponibili.

Al di là dei dubbi che scaturiscono da simili presunzioni, fra cui anche quella sulla sua adeguatezza per creare uno “scudo” efficace a fronte della endemica penuria di risorse pubbliche, desta perplessità anche il fatto che il decreto ministeriale che doveva definire le modalità di valutazione congiunta dei rischi connessi agli edifici scolastici non risulta, a quanto consta, ancora emanato, il che aggrava il rischio che ci si trovi dinnanzi all’ennesima e pericolosa dilazione nella messa in sicurezza degli edifici scolastici[32].

5. segue: le opere provvisionali per i lavoratori autonomi

Condivisibile appare l’integrazione che l’art. 14, c. 1, lett. b, apporta all’art. 21, c. 1, lett. a, del d.lgs. n. 81/2008, in virtù della quale i soggetti ivi contemplati sono tenuti ad utilizzare, oltre alle attrezzature di lavoro conformi alle disposizioni di cui al titolo III, anche «idonee opere provvisionali in conformità alle disposizioni di cui al titolo IV»[33].

Per la verità, in virtù del riferimento alle opere provvisionali in conformità alle disposizioni di cui al titolo IV, tale previsione, pur se astrattamente applicabile anche agli altri soggetti considerati nell’art. 21[34], pare riguardare essenzialmente i lavoratori autonomi che operino nei cantieri temporanei e mobili al fine di salvaguardarne la sicurezza dal rischio di cadute dall’alto, principale causa degli infortuni mortali in edilizia[35].

Questa previsione potrebbe apparire sostanzialmente ripetitiva rispetto ad altre disposizioni del d.lgs. n. 81/2008 relative ai cantieri temporanei e mobili – come in particolare il punto 2, lett. b, del titolo XVII, ai sensi del quale i lavoratori autonomi devono esibire almeno «specifica documentazione attestante la conformità alle disposizioni di cui al presente decreto legislativo di macchine, attrezzature e opere provvisionali»[36]. In realtà, fermo restando l’obbligo dei lavoratori autonomi di accertare la conformità delle opere provvisionali che utilizzeranno[37], la nuova previsione, integrando gli obblighi dell’art. 21, fa sì che la mancata utilizzazione di idonee opere provvisionali in conformità alle regole del titolo IV sia penalmente sanzionata in base all’art. 60, c. 1, lett. a, del d.lgs. n. 81/2008.

6. segue: la formazione

Come è noto, il d.l. n. 146/2021 aveva integrato l’art. 37, c. 2, del d.lgs. n. 81/2008 prevedendo l’adozione di un accordo Stato-Regioni per accorpare, rivisitare e modificare gli accordi Stato-Regioni attuativi del d.lgs. n. 81/2008 in materia di formazione, in modo da garantire l’individuazione della durata, dei contenuti  minimi e delle modalità della formazione obbligatoria a carico del datore di lavoro, nonché l’individuazione delle modalità della verifica finale di apprendimento obbligatoria per i discenti di tutti i percorsi formativi e di aggiornamento obbligatori in materia di salute e sicurezza sul lavoro e delle modalità delle verifiche di efficacia della formazione durante lo svolgimento della prestazione lavorativa.

Ora, con l’art. 14, c. 1, lett. d, del d.l. n. 48/2023, il legislatore – aggiungendo all’art. 37, c. 2, la lett. b-bis – affida al nuovo accordo interistituzionale, di cui si è tuttavia ancora in attesa, due ulteriori compiti: il monitoraggio dell’applicazione degli accordi in materia di formazione e il controllo sulle attività formative e sul rispetto della normativa di riferimento, da parte sia dei soggetti che erogano la formazione, sia dei soggetti destinatari della stessa.

Per quanto interessante, tuttavia la modifica introdotta non garantisce un’efficace attività di controllo sul rispetto della normativa in materia di formazione da parte dei soggetti formatori esterni. Infatti, sebbene la nuova disposizione si riferisca a tutti i soggetti che erogano la formazione, compresi i fornitori esterni, per questi ultimi non sono previste specifiche sanzioni, le quali, ovviamente possono essere stabilite esclusivamente dal legislatore statale e non certo dall’emanando accordo Stato-Regioni, né da leggi regionali. Orbene, dato che la novella legislativa è inserita nell’art. 37 del d.lgs. n. 81/2008, che riguarda l’obbligo formativo del datore di lavoro, le eventuali violazioni commesse dai fornitori esterni cui il datore di lavoro affidi l’erogazione della formazione potrebbero forse comportare al più l’applicazione nei confronti del datore di lavoro delle sanzioni di cui all’art. 55, c. 5, lett. c, del d.lgs. n. 81/2008 in virtù del collegamento esistente tra il c. 1 e il c. 2 dell’art. 37, ma non certo nei riguardi dei fornitori esterni, ai quali, d’altronde, in mancanza di uno specifico obbligo penalmente sanzionato non potrebbe essere applicata la prescrizione di cui all’art. 19 ss. del d.lgs. n. 758/1994. In sostanza, il pur giusto monitoraggio anche nei confronti dei fornitori esterni resterebbe nei loro confronti un’arma spuntata o, al più, un’arma che, nei fatti, ammesso e non concesso che tale interpretazione sia plausibile, colpirebbe solo i datori di lavoro, configurando un deterrente solo indiretto e quanto mai inefficace nei confronti dei comportamenti trasgressivi dei fornitori esterni.

Non a caso, in sede di conversione in legge del d.l. n. 48/2023, il Coordinamento tecnico delle Regioni per la prevenzione aveva proposto l’introduzione di un nuovo articolo nel d.lgs. n. 81/2008 volto ad individuare specifiche fattispecie sanzionabili a carico dei soggetti formatori esterni, prevedendo altresì le correlative sanzioni. Anche in questo caso, purtroppo, il Parlamento è stato sordo.

7. segue: le attrezzature di lavoro

L’art. 14 del d.l. n. 48/2023 introduce anche una serie di modifiche alle disposizioni sulle attrezzature di lavoro di cui al titolo III del d.lgs. n. 81/2008.

La prima di esse, relativa alle verifiche delle attrezzature di lavoro di cui all’allegato VII (la prima e quelle periodiche), riguarda l’eliminazione[38] nel c. 12 dell’art. 71 della frase «Per l’effettuazione delle verifiche di cui al comma 11 le ASL e l’ISPESL possono avvalersi del supporto di soggetti pubblici o privati abilitati.” L’unico effetto che pare di poter cogliere dalla novella è che per le visite periodiche le ASL non possono più avvalersi del supporto di soggetti pubblici o privati abilitati. Al di là di questa semplificazione, si può rilevare come il legislatore non abbia colto l’occasione per distinguere chiaramente la funzione di controllo periodico – a carico del datore di lavoro e affidata agli organismi privati abilitati – rispetto alla funzione di vigilanza svolta dagli organi ispettivi, eliminando la concorrenza tra organismi privati abilitati e strutture pubbliche e riservando a queste ultime la funzione esclusiva della vigilanza. Così come, in linea con il diritto eurounitario, si sarebbe potuto prevedere l’abilitazione degli organismi di controllo per le attività di cui al c. 8 dell’art. 71 al fine di garantire la presenza sul mercato di soggetti qualificati per i controlli di sicurezza di esclusiva competenza del datore di lavoro[39].

La seconda modifica, contenuta nell’art. 14, c. 1, lett. f, del d.l. n. 48/2023, che sostituisce il secondo periodo dell’art. 72, c. 2, riguarda gli obblighi dei noleggiatori e dei concedenti in uso di attrezzature senza operatore, i quali, oltre a doverne attestare al momento della cessione il buono stato di conservazione, manutenzione ed efficienza a fini di sicurezza, devono altresì acquisire e conservare agli atti, per tutta la durata del noleggio o della concessione dell’attrezzatura, una dichiarazione autocertificativa del datore di lavoro – o del soggetto che prende a noleggio o in concessione in uso (questa è la novità) – che attesti l’avvenuta formazione e addestramento specifico, effettuati conformemente alle disposizioni del titolo III, dei soggetti individuati per l’utilizzo.

In virtù del nuovo c. 4-bis dell’art. 73 introdotto dall’art. 14, c. 1, lett. g, del d.l. n. 48/2023, il datore di lavoro che faccia uso delle attrezzature che richiedono conoscenze particolari di cui all’art. 71, c. 7, è tenuto a provvedere alla propria formazione e al proprio addestramento specifico al fine di garantire l’utilizzo delle attrezzature in modo idoneo e sicuro. La violazione di tale obbligo è sanzionata penalmente ex lett. c dell’art. 87, c. 2, come modificata dall’art. 14, c. 1, lett. h, del d.l. n. 48/2023. Peraltro, considerando che l’art. 69, c. 1, lett. e, del d.lgs. n. 81/2008 considera “operatore” ai sensi del titolo III, al pari dei lavoratori che utilizzano attrezzature di lavoro, anche il datore di lavoro che le usi, non può escludersi che la violazione dell’obbligo di cui all’art. 73, c. 4-bis integri anche la fattispecie di violazione di cui al n. 3 dell’allegato I del d.lgs. n. 81/2008 che costituisce presupposto per la sospensione dell’attività imprenditoriale ex art. 14 dello stesso decreto[40].

8. segue: un altro titolo di studio per i coordinatori nei cantieri temporanei e mobili

L’ultima modifica del d.lgs. n. 81/2008 riguarda l’art. 98, c. 1, lett. b), nel quale l’art. 14, c. 1, lett. h-bis, del d.l. n. 48/2023 ha aggiunto la laurea triennale in “Tecniche della prevenzione nell’ambiente e nei luoghi di lavoro” ai titoli di studio idonei a soddisfare i requisiti di istruzione e di esperienza lavorativa richiesti per svolgere le funzioni di coordinatore per la progettazione e di coordinatore per l’esecuzione dei lavori, con riferimento alla tutela della salute e sicurezza sul lavoro nei cantieri temporanei o mobili[41].

9. La prevenzione nell’alternanza scuola-lavoro

Nell’ambito di una serie di disposizioni introdotte dall’art. 17, cc. 4 e 5, del d.l. n. 48/2023 al fine di rafforzare i percorsi per le competenze trasversali e per l’orientamento si segnala il nuovo c. 784-quater che l’art. 17, c. 4, del d.l. n. 48/2023 ha aggiunto all’art. 1 della l. n. 145/2018. Tale norma si occupa della sicurezza sul lavoro prevedendo che le imprese iscritte nel Registro nazionale per l’alternanza integrino il proprio documento di valutazione dei rischi con un’apposita sezione in cui siano indicate le misure specifiche di prevenzione dei rischi e i dispositivi di protezione individuale da adottare per gli studenti impegnati nei predetti percorsi, nonché ogni altro segno distintivo utile a identificare tali studenti, fornendo poi all’istituzione scolastica tale integrazione al documento di valutazione dei rischi che va allegata alla convenzione mediante la quale si attivano i predetti percorsi.

A ben guardare, questa previsione costituisce una specificazione di quanto era già desumibile in virtù dell’equiparazione al “lavoratore” degli studenti beneficiari delle iniziative promosse al fine di realizzare momenti di alternanza tra studio e lavoro prevista dall’art. 2, lett. a, secondo periodo, del d.lgs. n. 81/2008 e va ad integrarsi con la specifica disciplina già esistente in materia: l’art. 1, c. 38, della l. n. 107/2015 sull’organizzazione da parte delle scuole secondarie di secondo grado di corsi di formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro per gli studenti inseriti nei percorsi di alternanza  scuola-lavoro, effettuati secondo quanto disposto dal d.lgs. n. 81/2008; il d.m. n. 195/2017 che dispone il regolamento recante la Carta dei diritti e dei doveri degli studenti in alternanza scuola-lavoro e le modalità di applicazione della normativa per la tutela della loro salute e sicurezza nei luoghi di lavoro; il punto 6 delle linee guida approvate dal MIUR con d.m. n. 774/2019, ex art. 1, c. 785, della l. n. 145/2018, relativo alle misure di tutela della salute e sicurezza degli studenti frequentanti i percorsi di alternanza scuola-lavoro.

10. Il sostegno ai familiari degli studenti vittime di infortuni e l’estensione della tutela assicurativa nel sistema scolastico

L’intervento del d.l.n. 48/2023 in tema di alternanza scuola-lavoro non si limita agli aspetti prevenzionistici, ma, con l’occhio rivolto ad alcuni tragici eventi che hanno avuto grande risonanza, mira – mediante l’istituzione, ad opera dell’art. 17, cc. 1-3, di un apposito fondo presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali – anche ad offrire un sostegno economico[42] ai familiari degli studenti delle scuole o degli istituti di istruzione di ogni ordine e grado, anche privati, comprese le strutture formative per i percorsi di istruzione e formazione professionale e le università, deceduti a seguito di infortuni occorsi durante le attività formative dopo l’1.1.2018.

Quello appena citato non è l’unico intervento del d.l. n. 48/2023 relativo al sostegno dei familiari di soggetti infortunati, in quanto l’art. 18-bis di tale decreto, ha previsto per il 2023 l’incremento di 5 milioni di euro del fondo di sostegno di cui all’art. 1, c. 1187, della l. n. 296/2006, per le famiglie delle vittime di gravi infortuni sul lavoro, anche per i casi in cui queste ultime risultino prive della copertura assicurativa obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali di cui al del d.P.R. n. 1124/1965.

Per altro verso, nella prospettiva di superare uno dei tanti limiti che caratterizzano la disciplina assicurativa antinfortunistica, il d.l. n. 48/2023 prevede un’estensione in via sperimentale[43] della tutela assicurativa degli studenti e del personale del sistema nazionale di istruzione e formazione, della formazione terziaria professionalizzante e della formazione superiore. Com’è noto, infatti, ai sensi dell’art. 4, n. 5, del d.P.R. n. 1124/1965, in ambito scolastico la tutela assicurativa INAIL si applica non incondizionatamente, ma purché gli insegnanti e gli alunni delle scuole o istituti di istruzione di qualsiasi ordine e grado, anche privati, attendano ad esperienze tecnico-scientifiche od esercitazioni pratiche[44], o svolgano esercitazioni di lavoro[45]. Identica tutela vale per gli istruttori e gli allievi dei corsi di qualificazione o riqualificazione professionale o di addestramento professionale anche aziendali, o dei cantieri scuola, comunque istituiti o gestiti, nonché ai i preparatori, agli inservienti e agli addetti alle esperienze ed esercitazioni tecnico-pratiche o di lavoro.

Allo scopo di valutare l’impatto dell’estensione della tutela assicurativa degli studenti e degli insegnanti, l’art. 18, c. 1, del d.l. n. 48/2023 ha pertanto disposto che, esclusivamente per l’anno scolastico e per l’anno accademico 2023-2024, l’obbligo di assicurazione di cui all’art. 1, c. 3, del d.P.R. n. 1124/1965 si applichi anche allo svolgimento delle attività di insegnamento-apprendimento nell’ambito del sistema nazionale di istruzione e formazione, della formazione terziaria professionalizzante e della formazione superiore nei confronti di un’ampia platea di soggetti elencati nel successivo c. 2.

Al di là della sua specificità, questo meritevole intervento sottolinea peraltro l’esigenza sempre più indilazionabile di porre mano quanto prima ad una piena omogeneizzazione tra la disciplina prevenzionistica, concepita in un’ottica universalistica, e la tutela assicurativa antinfortunistica che purtroppo sconta ancora troppe eccezioni a fronte di un mondo del lavoro sempre più complesso e variegato nel quale il presupposto di tale tutela non può che essere l’occasione di lavoro, a prescindere dalle sue tante particolarità[46].

11. Il rafforzamento del sistema ispettivo

Non poca perplessità desta il fatto che, in relazione al rafforzamento della programmazione dell’attività ispettiva, l’art. 15, c. 1, del d.l. n. 48/2023, al fine di orientare l’azione ispettiva nei confronti delle imprese che evidenziano fattori di rischio non solo di lavoro irregolare o di evasione od omissione contributiva, ma anche in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, preveda che, anche per poter disporre con immediatezza di tutti gli elementi utili alla predisposizione e definizione delle pratiche ispettive, gli enti pubblici e privati condividono gratuitamente, anche attraverso cooperazione applicativa, le informazioni di cui dispongono con l’Ispettorato Nazionale del Lavoro, senza tuttavia menzionare le ASL[47]. Sebbene l’evidente e spesso inestricabile intreccio tra lavoro irregolare e lavoro insicuro[48] evochi in primis le competenze “plurali” dell’INL, anche in relazione a questi aspetti programmatori emerge l’esigenza di un sempre più stretto coordinamento tra INL e ASL, non dovendosi peraltro trascurare la ben più approfondita competenza professionale di queste ultime rispetto ai rischi per la salute dei lavoratori.      

12. Un’ultima novità: emergenza climatica e sicurezza sul lavoro

Sebbene contenuta in un successivo provvedimento, in conclusione non ci si può esimere dal richiamare un’ultima novità in tema di sicurezza sul lavoro collegata all’emergenza climatica cui intende far fronte il d.l. n. 98/2023. L’art. 3 di tale decreto ha previsto che i Ministeri del lavoro e della salute favoriscano la sottoscrizione di intese – che possono essere recepite con decreti di tali Ministeri – tra organizzazioni datoriali e sindacali per l’adozione di linee-guida e procedure concordate per l’attuazione delle previsioni di cui al d.lgs. n. 81/2008 a tutela della salute e sicurezza dei lavoratori esposti alle emergenze climatiche.

Al di là della sicura opportunità di simili interventi per contrastare questo “nuovo” rischio sempre più incombente, non si può non notare come questa previsione paia ispirarsi alla prassi dei protocolli adottati durante la recente emergenza pandemica e, più in generale, come strumenti lato sensu riconducibili all’autonomia collettiva ed alla responsabilizzazione delle parti sociali stiano progressivamente assumendo un ruolo sempre più rilevante rispetto al passato nella gestione dei sistemi di prevenzione ad onta della loro natura non pubblicistica e delle problematiche che possono emergere sul versante sanzionatorio[49].       

Riferimenti bibliografici

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