Documento di commento sulla nuova disciplina della patente a crediti elaborato da Confindustria e Ance, maggio 2024

Documento di commento sulla nuova disciplina della patente a crediti elaborato da Confindustria e Ance
 

Il sistema predisposto dal Ministero del lavoro prevede che, a decorrere dal 1° ottobre 2024, entri in vigore un sistema di patente a crediti che, partendo da un punteggio iniziale di 30 punti, legato alla sussistenza di alcuni requisiti di fondo (Iscrizione alla CCIAA, DURC, DURF, formazione, DVR, RSPP), può essere progressivamente decurtato in relazione alle violazioni indicate nella stessa legge e adottate con provvedimento definitivo. In caso di perdita del punteggio oltre la soglia minima di 15 punti, l’impresa - salva la possibilità di terminare comunque l’esecuzione dell’appalto eseguito per oltre una certa percentuale - perde la possibilità di operare nei cantieri (ovunque essi si si trovino), salva la possibilità di recuperare il punteggio attraverso alcune azioni. Dall’obbligo della patente a crediti sono escluse sia le aziende in possesso dell’attestazione di qualificazione SOA, in classifica pari o superiore alla III, sia coloro che effettuano mere forniture o prestazioni di natura intellettuale.

Durante il confronto, a partire dal primo incontro del 26 febbraio 2024, Confindustria e Ance hanno richiesto, in primis, che il provvedimento avesse una funzione di reale qualificazione dell’imprese e non una funzione meramente sanzionatoria; che consentisse di assicurare una adeguata valorizzazione delle imprese attente alla sicurezza sul lavoro; che differenziasse le imprese in relazione alla dimensione e alla storicità delle stesse; che garantisse la possibilità di regolarizzare la posizione per evitare la decurtazione dei punti; che fosse assicurata la decurtazione solamente di fronte a provvedimenti sanzionatori definitivi.
Il testo attuale presenta notevoli differenze rispetto al decreto-legge in corso di conversione in legge. In allegato il testo del DL 19/2024 confrontato con la riformulazione al 12 aprile 2024, comprensivo del nuovo allegato I-bis, contenente le condizioni per la decurtazione dei punti e la relativa misura.

Premessa
Con il fine di incrementare il contrasto al lavoro sommerso e potenziare l’efficacia dell’azione di vigilanza in materia di salute e sicurezza, il legislatore sostituisce integralmente l’art. 27 del Dlgs 81/2008, che delineava i principi del sistema di qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi.
In origine, la norma prevedeva che la disciplina della qualificazione fosse rimessa ad un DPR adottato sulla base di criteri elaborati dalla Commissione consultiva permanente (art. 6, comma 8, lett. g) Dlgs 81/2008) e nel quale dovevano essere indicati sia i settori interessati sia i criteri della qualificazione, anche con riferimento all’applicazione di standard contrattuali ed organizzativi. Tale compito attribuito alla Commissione consultiva permanente deve ormai ritenersi non più operante.
Uno specifico sistema era, poi, declinato per il settore dell’edilizia, attraverso l’adozione e diffusione (secondo termini e condizioni individuati con un apposito DPR) di uno strumento che consentisse la continua verifica dell’idoneità delle imprese e dei lavoratori autonomi, in assenza di violazioni alle disposizioni di legge e con riferimento ai requisiti previsti. Tale strumento doveva operare per mezzo della attribuzione alle imprese ed ai lavoratori autonomi di un punteggio iniziale che misurasse tale idoneità, soggetto a decurtazione a seguito di accertate violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro. L'azzeramento del punteggio per la ripetizione di violazioni determinava, secondo quella previsione di legge, l'impossibilità per l'impresa o per il lavoratore autonomo di svolgere attività nel settore edile.
Si prevedeva, inoltre, che il possesso dei requisiti per ottenere la qualificazione generale costituisse elemento preferenziale per la partecipazione alle gare relative agli appalti e subappalti pubblici e per l'accesso ad agevolazioni, finanziamenti e contributi a carico della finanza pubblica, sempre se correlati ai medesimi appalti o subappalti. Erano fatte espressamente salve le disposizioni in materia di qualificazione previste dal Dlgs n. 163/2006.
Con la radicale modifica oggi proposta, il legislatore introduce un unico e differente sistema di qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi tramite crediti, introducendo un titolo abilitante, obbligatorio per le imprese (tutte, senza distinzione alcuna per settore d’attività o dimensione) e lavoratori autonomi, per poter operare nell’ambito dei cantieri temporanei o mobili.
Uno strumento di qualificazione dell’impresa -condivisibile se realmente coerente con una logica premiante e non meramente sanzionatoria -avrebbe dovuto valorizzare la qualità dell’impresa, incentivando il rispetto della normativa ed il possesso di requisiti qualificanti per una maggiore sicurezza nell’ambito dei cantieri, date le peculiarità dei rischi ivi presenti.
Al contrario, la regolazione dello strumento adottata dal legislatore non appare adeguata alla finalità proposta e presenta rilevanti criticità. In particolare, rischia di risultare impropriamente afflittiva per le imprese più strutturate ed in regola, stabilmente presenti nel mercato, e potenzialmente irrilevante per aziende che operano per brevi periodi e senza il rispetto della normativa, in particolare nell’ambito dei lavori privati.
Il confronto in sede ministeriale e la possibilità di presentare emendamenti in sede parlamentare hanno consentito di affrontare alcune tematiche di fondo, ottenendo alcuni risultati migliorativi, pur se in un quadro ancora complessivamente critico.
In particolare, attraverso la espressa declinazione del concetto di “sanzione definitiva” è stato consolidato il principio, fortemente auspicato da Confindustria e Ance, dell’interesse prevalente alla regolarizzazione rispetto alla sanzione.
Nella materia della sicurezza sul lavoro, infatti, “l'interesse alla regolarizzazione delle violazioni, e alla correlativa tutela dei lavoratori, è di gran lunga prevalente rispetto all'applicazione della sanzione penale” (Corte cost., Sent. n. 19/1998). Questo è il lume costituzionale al quale ogni sistema sanzionatorio dev’essere orientato: la perdita della possibilità di svolgere attività d’impresa rappresenta evidentemente una sanzione, di particolare rilevanza, vista la tutela costituzionale della libertà d’impresa, per cui occorre introdurre una misura che, come per il DURC, garantisca in via prioritaria la regolarizzazione.
Solamente la presenza di una pronuncia definitiva comporterà, quindi, la decurtazione del punteggio, escludendo che possa rilevare la semplice violazione.
In secondo luogo, è stata accolta la richiesta di distinguere il punteggio iniziale, valorizzando sensibilmente alcuni elementi di qualità. Questo aspetto è stato rinviato ad un decreto e probabilmente potrà riguardare, ad esempio, la dimensione aziendale, la continuità della presenza nel mercato, l’impegno in materia di salute e sicurezza. In questo modo, si auspica la necessaria differenziazione tra l’impresa di qualità e quella improvvisata.
Questi, ed altri, elementi saranno definiti da appositi decreti ministeriali.

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I. Ambito applicativo (comma 1). Rispetto al testo originario del Dlgs 81/2008, viene eliminata la distinzione tra sistema generale di qualificazione e sistema speciale dell’edilizia: si prevede un unico modello tramite il riconoscimento di crediti che riguarda esclusivamente le “imprese e lavoratori autonomi che operano nei cantieri temporanei o mobili”, come definiti all’art. 89, comma 1, lett. a) del Dlgs 81/2008 (“qualunque luogo in cui si effettuano lavori edili o di ingegneria civile il cui elenco è riportato nell'allegato X”).
Il principale elemento innovativo è il riferimento a tutte le imprese o lavoratori autonomi “che operano nei cantieri temporanei o mobili”. La qualificazione, in questo modo, si applica a tutte le imprese, anche non edili (ossia che non svolgono le attività di cui all’allegato X), alla semplice condizione che operino nel cantiere (si tratta, quindi, ad es., installatori di impianti, appaltatori per attività non edili, etc.).
L’estensione ha, evidentemente, una sua precisa ratio: la realtà del cantiere ha una sua rischiosità (per le lavorazioni svolte, per lo stato dei luoghi, per le interferenze, etc.) che incide egualmente su tutti coloro che partecipano alla esecuzione dell’opera, a prescindere dall’attività esercitata.
Restano esclusi coloro che effettuano “mere forniture” o prestazioni di natura intellettuale.
Per quanto riguarda il concetto di “mera fornitura” si reputa di poter richiamare la circolare del Ministero del lavoro 4 del 28 febbraio 2007, secondo la quale sono tali le attività che “non partecipano in maniera diretta all’esecuzione di tali lavori”, la lettera circolare del Ministero del lavoro 10 febbraio 2011, n. 3328 e, da ultimo, la nota n. 1753 dell’11 agosto 2020 dell’Ispettorato nazionale del lavoro.
La limitazione consegue alla richiesta di non estendere lo strumento alle imprese non coinvolte operativamente nei rischi del cantiere.
Dalla esclusione dell’attività di mera fornitura dovrebbe dedursi che, ad esempio, l’infortunio occorso in occasione di una mera fornitura non rileva ai fini dell’applicazione della decurtazione del punteggio anche laddove, in altro cantiere, la stessa impresa svolgesse attività soggetta alla patente a crediti. Come anche il fatto che la perdita del punteggio minimo non impedisca lo svolgimento di attività di mera fornitura.
La patente a crediti riguarda anche le imprese stabilite all’estero: in questo caso, viene riconosciuto l’eventuale documento analogo posseduto in base alla legislazione nazionale e (nel caso di Paese non appartenente all’Unione Europea) valido in Italia a condizioni di reciprocità.
Per definire il campo soggettivo di applicazione va evidenziato che (comma 15) non sono tenute al possesso della patente le imprese con attestazione di qualificazione SOA di cui all'articolo 100, comma 4, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (rilasciata da organismi di diritto privato autorizzati dall'ANAC) “in classifica pari o superiore alla III”.
In origine, la precisazione relativa alla classifica non era presente. La classificazione, di per sé, fa riferimento esclusivamente a livelli di importo dell’appalto ai quali l’operatore economico è abilitato a partecipare (le classifiche III e superiori prevedono importi che partono da 1.033.000 €). Va osservato, tuttavia, che, a partire dalla classifica III, l’art. 16 dell’allegato II.12 richiama il requisito fissato dall’art. 100, comma 5, lett. c), ossia il possesso di certificazioni di sistemi di qualità conformi alle norme europee e alla vigente normativa nazionale, rilasciate da soggetti accreditati.
Per quanto riguarda possibili estensioni dell’ambito di applicazione dello strumento della patente, la legge (comma 14) rinvia ad un decreto ministeriale: in precedenza, l’estensione era condizionata all’esistenza di un accordo tra le parti sociali comparativamente più rappresentative, mentre, nel testo definitivo, è prevista la sola audizione delle parti sociali.
 

II. Requisiti (comma 1, lettere a-f). Per il rilascio da parte dell’Ispettorato nazionale del lavoro, è necessario autocertificare il possesso dei seguenti requisiti:
a) iscrizione alla camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura;
b) adempimento, da parte dei datori di lavoro, dei dirigenti, dei preposti, dei lavoratori autonomi e dei prestatori di lavoro degli obblighi formativi “di cui al presente decreto” (in precedenza, la norma faceva riferimento al solo art. 37 del Dlgs 81/2008, ambito ora esteso a tutte le ipotesi di formazione contenute nel Dlgs 81/2008);
c) possesso del documento unico di regolarità contributiva in corso di validità (DURC);
d) possesso del documento di valutazione dei rischi (DVR), nei casi previsti dalla normativa vigente (ossia non per i lavoratori autonomi senza dipendenti). Va notato che mentre il DURC ed il documento unico di regolarità fiscale (DURF) riguardano l’intera impresa, il DVR è elaborato dal “datore di lavoro” ai sensi del DLgs. n.81/08, pertanto, l’impresa con più unità produttive, potrebbe avere più DVR - Cfr Cass., 17 marzo 2022, n. 9028. Il riferimento, quindi, non potrà essere “l’impresa” nel suo complesso: su questo aspetto occorreranno chiarimenti;
e) possesso del documento unico di regolarità fiscale (cd. DURF, di cui all’art.17-bis del D.lgs 241/1997), nei casi previsti dalla normativa vigente. Sul punto occorre chiarire se il possesso del DURF sia necessario solo nelle ipotesi in cui, all’atto della richiesta della patente, si ricada nelle fattispecie normativamente disciplinate dal citato art.17-bis del D.lgs 241/1997, ossia qualora siano in essere contratti di appalto di ammontare superiore a 200.000 euro, caratterizzati dall’utilizzo prevalente di manodopera presso la sede del committente e con l’utilizzo di beni strumentali di proprietà di quest’ultimo. Ad oggi, infatti, solo questo rappresenta un “caso previsto dalla normativa vigente” nel quale è necessaria l’acquisizione del documento di regolarità fiscale.
f) l’avvenuta designazione del Responsabile del servizio di prevenzione e protezione, nei casi previsti dalla normativa vigente (ossia non per i lavoratori autonomi senza dipendenti). Anche in questo caso vale l’osservazione di cui sopra sul DVR; per cui si fa presente che nell’impresa, laddove ad esempio vi siano più unità produttive, potrebbe non esservi un unico RSPP.
Su questi requisiti, alla luce di quanto detto, auspicabilmente interverranno chiarimenti dell’INL.
Le modalità di presentazione della domanda, la definizione dei contenuti informativi della patente, nonché i presupposti e il procedimento per l'adozione del provvedimento di sospensione saranno individuati in un apposito decreto ministeriale (comma 3).
Il provvedimento introduce lo strumento della autocertificazione (comma 2). È una modifica sostanziale: sebbene finalizzata a semplificare il rilascio del titolo (escludendo la materiale consegna della documentazione), in realtà connota diversamente l’illecito. Mentre nel caso di presentazione di documentazione non valida o falsa, la condotta dell’istante è tendenzialmente dolosa (volta ad acquisire il titolo nonostante l’assenza dei requisiti), nel caso di autocertificazione è sufficiente la colpa (dichiarazione non veritiera)¹.
L’autocertificazione, tuttavia, pone altre questioni delicate, tra le quali l’individuazione del soggetto che effettua l’autocertificazione. Nel testo del decreto-legge si faceva riferimento al “responsabile legale dell'impresa”, oggi non più presente. Se il soggetto legittimato sarà il legale rappresentante dell’impresa (non necessariamente coincidente con il datore di lavoro ai sensi del D.Lgs. 81/08), egli dovrebbe assumere la responsabilità delle eventuali diverse unità produttive autonome dell’impresa (eventualmente caratterizzate da DVR diversi e plurime nomine di RSPP). Se dovesse essere, invece, il datore di lavoro, l’oggetto della autocertificazione non potrebbe che essere circoscritto all’ambito dei poteri decisori e gestori di quel datore di lavoro.
La patente è revocata in caso di dichiarazione non veritiera sulla sussistenza di uno o più dei requisiti sopra richiamati, accertata in sede di controllo successivo al rilascio (comma 4). Sarà quindi essenziale comprendere i presupposti della revoca attraverso auspicabili precisazioni da parte del Ministero del lavoro o dell’Ispettorato nazionale. La dichiarazione, infatti, non può che riguardare il momento di presentazione della richiesta di rilascio, restando irrilevanti le vicende successive (es. mancato mantenimento dei requisiti per il rilascio). Da notare che manca una norma che dispone espressamente il mancato rilascio della patente a seguito della verifica della assenza dei requisiti dichiarati in modo non veritiero: quindi, sembrerebbe che la patente sarà sempre concessa, pressoché automaticamente, salva revoca in caso di verifica successiva.
È fondamentale, quindi, il controllo della documentazione al momento della richiesta (in particolare, ad es., del requisito della avvenuta formazione ovvero della validità dei documenti di regolarità contributiva e fiscale). Anche su questi aspetti il Ministero ha preannunciato interventi di chiarimento.
Occorre, quindi, prestare una particolare attenzione all’esattezza della dichiarazione per due ordini di motivi: in primo luogo, in quanto non veritiera, non appare sanabile; in secondo luogo, perché la ulteriore richiesta di patente potrà essere formulata solamente dopo 12 mesi dalla precedente, precludendo, quindi, l’attività economica (nei cantieri) in questo rilevante lasso temporale.
Una volta presentata la domanda, il tempo necessario per il rilascio non può andare a detrimento del richiedente, per cui, nelle more, è comunque consentito lo svolgimento dell’attività nei cantieri temporanei o mobili.
È anche previsto che l’Ispettorato stesso possa negare (si ritiene, motivatamente) tale possibilità: in assenza di ulteriori indicazioni normative, anche in questo caso il rinvio a successivi chiarimenti appare necessario.

III. Punteggio iniziale e recupero del credito decurtato (comma 5). La patente ha un punteggio iniziale di 30 punti e consente di operare se tale punteggio resta, nonostante le eventuali decurtazioni, pari o superiore a quindici crediti (disposizione ripetuta nel comma 10).
Confindustria e Ance hanno chiesto che, in una logica di qualificazione delle imprese e di coerenza rispetto alle differenti situazioni, il punteggio iniziale possa essere differenziato. Per un verso, infatti, è necessario valorizzare aspetti che denotano la qualità dell’impresa: ad esempio, la costante presenza sul mercato per lo svolgimento delle attività oggetto dell’appalto, l’applicazione dei contratti collettivi stipulati dalle parti sociali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale; l’essere destinatarie di finanziamenti Inail per la prevenzione. Per altro verso, è necessario porre tutte le imprese in condizioni sostanzialmente analoghe sulla base della dimensione aziendale: un’impresa che occupa centinaia di lavoratori sul territorio nazionale rischia di perdere un maggior numero di punti rispetto all’azienda monolocalizzata che occupa un numero inferiore di lavoratori.
La medesima logica di qualificazione deve auspicabilmente animare il recupero del punteggio perso, consentendo di valorizzare gli interventi prevenzionali (es. formazione, adozione di sistemi o modelli di organizzazione e gestione, etc.).
Un decreto del Ministero del lavoro disciplinerà questi aspetti, in origine parzialmente declinati già nel testo del decreto legge.
Sarà importante chiarire se l’attività di qualificazione possa portare alla acquisizione di punteggio aggiuntivo a prescindere dal recupero del punteggio decurtato: se, cioè, un’impresa potrà adottare le misure previste in termini di qualificazione ulteriore (anche senza aver mai subito una decurtazione) ovvero se - ipotesi da ritenersi non in linea con la logica della qualificazione perché meramente reintegratoria - la decurtazione costituisce il presupposto giuridico per l’adozione dei rimedi indicati dal decreto.
 

IV. Vicende del punteggio (comma 6). Il punteggio iniziale è destinato ad essere incrementato (comma 5) o ridotto.
Il tema delle decurtazioni è, evidentemente, centrale. Esse sono legate alle “risultanze dei provvedimenti definitivi emanati nei confronti dei datori di lavoro, dirigenti e preposti delle imprese o dei lavoratori autonomi, nei casi e nelle misure indicati nell'allegato I-bis annesso al presente decreto”.
La prima osservazione riguarda il soggetto al quale sono riferite le responsabilità accertate con provvedimento definitivo: il datore di lavoro, i dirigenti ed i preposti. Le tre diverse figure vengono poste sul medesimo piano, rendendo ancor più cogente la necessità, da un lato, di distinguere con chiarezza ruoli e obblighi (per evitare improprie attribuzioni di responsabilità) e, dall’altro, di responsabilizzare con ancora maggior forza queste figure. Si ricorda che, da ultimo, il preposto ha visto notevolmente rivista la sua funzione di controllo e orientamento e, conseguentemente, le sue responsabilità.
I lavoratori non sono presi in considerazione, nonostante si ritenga che il rafforzamento della cultura della sicurezza richieda una loro responsabilizzazione, al pari delle imprese. Spesso nelle situazioni in cui si verificano infortuni, il mancato rispetto della normativa anche da parte dei lavoratori, può costituire una delle cause dell’infortunio stesso (a prescindere dal fatto che si tratti di comportamenti abnormi o meno).
Il fatto che dirigenti e preposti possano concorrere, con le proprie azioni, a mettere a rischio la conservazione del punteggio pone delicate riflessioni anche in ordine ai profili di responsabilità disciplinare, dal momento che tale comportamento può incidere negativamente sulla stessa vita dell’impresa (la perdita del punteggio minimo decreta l’impossibilità di operare nei cantieri).
Il secondo rilievo riguarda le fattispecie che il legislatore pone a presupposto per la decurtazione dei punti. Si tratta, come meglio si descriverà nell’allegato, sia di violazioni riferibili a comportamenti propri delle tre figure sopra indicate sia di eventi infortunistici più o meno gravi. Mentre nel primo caso viene assicurata la tassatività dei presupposti (come richiesto da Confindustria e Ance), nella seconda ipotesi il richiamo generico all’infortunio “occorso a seguito di violazione delle norme sulla prevenzione degli infortuni sul lavoro di cui al presente decreto” apre a qualsiasi violazione causalmente correlata all’infortunio, coinvolgendo anche la figura del lavoratore.
In quest’ultimo caso, sarà fondamentale la prova della mancanza di violazioni a carico di datore di lavoro, dirigente e preposto, ciascuno per le proprie, distinte, attribuzioni (decisione e spesa, organizzazione e vigilanza). Altrettanto fondamentale sarà l’adozione di un quadro organizzativo formale (ovviamente, coerente con quello sostanziale) volto a prevenire condotte di questo tipo e, in secondo luogo, a dare palese evidenza dell’assolvimento agli obblighi. In particolare, l’azione di vigilanza del preposto assumerà un ruolo decisivo, rendendo ancor più rilevante un sistema che dimostri oggettivamente e documentalmente la piena osservanza dell’obbligo di vigilanza.
In terzo luogo, il legislatore mitiga l’ipotesi in cui “nell'ambito del medesimo accertamento ispettivo sono contestate più violazioni”: si prevede, infatti, che la decurtazione complessiva non possa eccedere il doppio della decurtazione prevista per la violazione più grave.

V. La nozione di provvedimento definitivo (comma 7). La condizione principale ai fini della decurtazione è l’adozione di “provvedimenti definitivi emanati nei confronti dei datori di lavoro, dirigenti e preposti delle imprese o dei lavoratori autonomi, nei casi e nelle misure indicati nell'allegato I-bis annesso al presente decreto”.
È uno dei passaggi essenziali della norma, in quanto i presupposti per la perdita del punteggio assumono un’importanza determinante ai fini della continuità dell’attività imprenditoriale (oltre che della legittimità della decurtazione).
Innanzitutto, il tema del “provvedimento definitivo”: Confindustria e Ance hanno chiesto ripetutamente che fosse chiarito il concetto e che fosse introdotta una ipotesi di “invito a regolarizzare” prima di decurtare il punteggio.
Da un lato, infatti, il concetto di definitività è essenziale per comprendere e prevedere le condizioni di applicabilità delle sanzioni; dall’altro, l’invito a regolarizzare risponde al principio generale e di ordine costituzionale in precedenza richiamato secondo il quale “l'interesse alla regolarizzazione delle violazioni, e alla correlativa tutela dei lavoratori, è di gran lunga prevalente rispetto all'applicazione della sanzione penale” (Corte cost., 19/1998).
La norma, confermando la bontà di tale istanza, ha precisato il concetto di definitività: “sono provvedimenti definitivi ai sensi del comma 6 le sentenze passate in giudicato e le ordinanze- ingiunzione di cui all'articolo 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, divenute definitive”.
Per le sentenze passate in giudicato non vi sono rilevanti dubbi: “s'intende passata in giudicato la sentenza che non è più soggetta né a regolamento di competenza, né ad appello, né a ricorso per cassazione, né a revocazione” (art. 324 cpc). Quindi ciò che rileva non sono né la violazione né la sua contestazione ma il giudizio finale in ordine alla responsabilità del datore di lavoro, del dirigente o del preposto.
Piuttosto, occorrerà ancora precisare che per “sentenze passate in giudicato” deve intendersi esclusivamente quelle di condanna, con esclusione di ogni altra ipotesi (ad es., prescrizione).
Per l’ordinanza-ingiunzione (L. 689/1981, art. 18), la definitività è riferita alla decadenza dalla possibilità di proporre opposizione ai sensi del Dlgs 150/2011, art. 6.
Come si può notare, non viene richiamata la prescrizione obbligatoria (Dlgs n. 758/1994, art. 20), di particolare rilevanza nella materia della sicurezza sul lavoro, trattandosi di un provvedimento relativo alle violazioni previste dal Dlgs 81/2008 che comportano una contravvenzione per i reati in materia di sicurezza e di igiene del lavoro puniti con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda o della sola ammenda (art. 301 Dlgs 81/2008).
In questi casi, a seguito della prescrizione obbligatoria possono aversi due esiti: la regolarizzazione, con conseguente estinzione della contravvenzione; la prosecuzione del contenzioso giudiziario per effetto della mancata regolarizzazione.
Nel primo caso, quindi, manca un provvedimento definitivo. Nella seconda ipotesi, l’elemento della definitività si sposta sull’accertamento giudiziale.
La decurtazione del punteggio, pertanto, non opera per il sol fatto della contestazione della violazione.
La mancata previsione, tra le ipotesi di provvedimento definitivo, della prescrizione obbligatoria fa venir meno anche l’esigenza dell’invito a regolarizzare, che può essere equiparato, quanto agli effetti, alla prescrizione obbligatoria.
Nell’elenco delle “violazioni” che possono fondare la decurtazione del punteggio manca il rinvio alla specifica norma che individua la sanzione, per cui, ad oggi, appare ancora complesso rilevare le ipotesi nelle quali è prevista la prescrizione obbligatoria.
Fanno, infatti, eccezione - in quanto non possono essere oggetto di prescrizione obbligatoria - le violazioni colpite con la sanzione esclusiva dell’arresto (es. mancata valutazione del rischio da parte delle aziende che svolgono una delle attività disciplinate dal Titolo IV, mancata nomina del RSPP in alcuni dei casi previsti dall’art. 31 Dlgs 81/2008) e quelle in cui è presente un infortunio, legato al giudizio penale definitorio della imputazione.
Il provvedimento definitivo deve essere comunicato all’Ispettorato nazionale del lavoro (comma 9), entro trenta giorni, dall’amministrazione che l’ha emanato. Quindi, la magistratura dovrà comunicare, entro trenta giorni dal passaggio in giudicato, la sentenza di condanna. L’amministrazione che ha emesso l’ordinanza-ingiunzione dovrà verificare che al provvedimento non sia stata formulata opposizione e, entro trenta giorni dalla scadenza del termine per fare opposizione, dovrà comunicare il dato all’Ispettorato.
Il termine non è perentorio né sono previste “sanzioni” per il ritardo o l’omissione. E tuttavia la comunicazione del dato assume notevole rilevanza in quanto, laddove dalla stessa derivi il superamento del livello minimo di 15 punti (che preclude l’attività nei cantieri), l’azienda, ad esempio, potrà attivare i meccanismi per il recupero del punteggio e sarà messa in grado di sapere se può partecipare all’appalto o concorrere alle procedure di gara o acquisire un nuovo lavoro privato.
Va ricordato, infatti, che la patente ha portata nazionale e le imprese multilocalizzate o che, comunque, sono contemporaneamente impegnate in più appalti che comportano attività in cantieri edili, devono considerare quanto avviene in ciascuna realtà.
Non è, poi, neanche chiaro il termine esatto entro il quale l’Ispettorato deve comunicare la perdita del punteggio all’impresa.
 

VI. Sospensione cautelare della patente (comma 8). La patente in corso di validità può essere cautelativamente sospesa dall’Ispettorato nazionale del lavoro “se nei cantieri di cui al comma 1 si verificano infortuni da cui è derivata la morte del lavoratore o un'inabilità permanente, assoluta o parziale”. Si tratta evidentemente di una facoltà, legata a finalità cautelari, i cui presupposti ed il cui procedimento di adozione non sono previsti direttamente dalla legge ma sono rimessi ad un decreto ministeriale (comma 3).
La norma non precisa espressamente le conseguenze giuridiche della sospensione cautelare, con gravissimi e sproporzionati effetti diretti ed immediati in tutti i cantieri in cui l’impresa operi a livello nazionale. Si auspica che il decreto richiamato dalla norma chiarisca adeguatamente tale aspetto, individuando presupposti per l’adozione del provvedimento coerenti con la gravità degli effetti della sospensione o circoscrivendo il perimetro applicativo di quest’ultima.
L’evento infortunistico deve essersi verificato “nei cantieri”: si ritiene, quindi, che l’evento occorso fisicamente in un luogo differente dal cantiere non possa rilevare ai fini dell’eventuale adozione del provvedimento di sospensione.
Avverso il provvedimento della sospensione è espressamente prevista la possibilità di ricorso, secondo quanto previsto dall’art. 14 del Dlgs 81/2008.
Secondo quella disposizione, il ricorso deve essere fatto entro 30 giorni all'Ispettorato interregionale del lavoro territorialmente competente, il quale si pronuncia nel termine di 30 giorni dalla notifica del ricorso stesso. Decorso inutilmente tale ultimo termine il provvedimento di sospensione perde efficacia.
Si segnala la particolarità di un ricorso all’Ispettorato interregionale del lavoro avverso un provvedimento dell’Ispettorato nazionale del lavoro.
 

VII. La perdita del punteggio minimo (comma 10). Conseguente alla decurtazione del punteggio oltre il livello minimo di 15 crediti è la “impossibilità di operare” nei cantieri temporanei o mobili. La disposizione fa riferimento ad una preclusione dai contorni poco definiti.
Si pensi, ad esempio, al caso di una impresa che operi in più cantieri contemporaneamente con ruoli diversi: in un cantiere svolge il ruolo di impresa affidataria ed in un altro il ruolo di impresa esecutrice.
Restano comunque da chiarire le conseguenze del venir meno, a causa della perdita della patente, della figura dell’affidataria sia con riguardo al suo obbligo di vigilanza in materia di sicurezza, nonché con riguardo alle conseguenze nei confronti di tutte le imprese che con questa operano sia nel cantiere oggetto della violazione, sia in altri cantieri.
Il provvedimento di conversione ha previsto, nelle ipotesi di patente con punteggio inferiore a 15 crediti, il completamento delle attività oggetto di appalto o subappalto in corso di esecuzione, quando i lavori eseguiti sono superiori al 30 per cento del valore del contratto.
La disposizione in commento cita solamente i contratti di appalto e subappalto.
È evidente che una relazione contrattuale per la esecuzione di opere all’interno di un cantiere può assumere diverse forme: fornitura con posa in opera, somministrazione, prestazione d’opera, nolo a caldo, etc.
Ci si domanda, quindi, se la possibilità di continuazione concerna esclusivamente i contratti di appalto e subappalto o anche gli altri: anche su questo punto, occorreranno chiarimenti ministeriali.
Altrettanto fondamentale sarà comprendere, dal previsto decreto ministeriale, se il ricorso agli strumenti di qualificazione (ad es. formazione aggiuntiva, adozione di modelli di organizzazione, etc.) potrà avvenire a prescindere dal recupero del punteggio minimo (quindi avendo solamente finalità di recupero) ovvero, come sarebbe più opportuno e rispondente al concetto di qualificazione, anche per autonome azioni in termini di investimenti in materia di prevenzione e, se vi sarà un tetto massimo al punteggio.
Con riferimento all’ipotesi della continuazione dell’appalto o subappalto laddove “i lavori eseguiti sono superiori al 30% del valore del contratto”, il rapporto tra parte attuata e valore contrattuale riguarderà i singoli contratti di appalto o subappalto. Pertanto, in base al tenore letterale della disposizione, in caso di subappalto, il 30% sembrerebbe riferito a tale contratto e non a quello principale di appalto.
La norma prevede espressamente (“è consentito”), la prosecuzione dei lavori in presenza della condizione di cui sopra.
 

VIII. Regime sanzionatorio per le aziende che operano in cantiere senza patente o con patente dotata di un punteggio inferiore ai 15 punti (comma 11). È una delle disposizioni di maggior rilievo della intera norma in quanto, come sempre, è dalle sanzioni che spesso si può cogliere la reale portata della norma.
Il lavoro senza patente o con patente dotata di un numero di punti inferiore a 15 impedisce di “operare nei cantieri” e si punisce questa evenienza con una sanzione amministrativa pari al 10 per cento del valore dei lavori e, comunque, non inferiore a euro 6.000.
La patente, così come disciplinata, non costituisce uno strumento efficace ai fini della qualificazione delle imprese che operano nei cantieri. Non permetterà, infatti, di scovare quei numerosi “cantieri invisibili”, che sfuggono ai controlli ispettivi, cantieri in cui imprese “spregiudicate” continueranno a operare al di fuori della legalità.
Infatti, tali imprese, colte senza patente, potrebbero richiederne immediatamente il rilascio (potendo operare nelle more), mentre, nel caso di punteggio insufficiente, potrebbero adottare una misura compensativa per il recupero del punteggio, secondo quanto sarà indicato dal decreto ministeriale richiamato nel comma 5.
Inoltre, l’operatività in cantiere è espressamente consentita (comma 2) nelle more del rilascio della patente salva diversa comunicazione notificata dall'Ispettorato nazionale del lavoro; occorrerà vedere se il decreto ministeriale consentirà, nel momento in cui l’azienda ha attivato la misura compensativa (es., avviato la formazione, avviato il processo di adozione di un modello di organizzazione e gestione, etc.), di operare nelle more della conclusione del percorso di recupero del punteggio (nella medesima logica adottata dall’ispettorato nazionale per la revoca del provvedimento di sospensione di cui all’art. 14 nella circolare 4 del 9 dicembre 2021).
Quanto alla sanzione, per lo svolgimento di attività senza patente o con patente con punteggio inferiore ai 15 punti, essa è legata al valore dell’appalto (nel DL 19/2024 era prevista una sanzione amministrativa da 6000 a 12000 euro), con un minimo di 6.000 euro.
Alla sanzione non si applica la procedura di estinzione agevolata degli illeciti amministrativi a seguito di regolarizzazione prevista dall’art. 301bis del Dlgs 81/2008. Questo vuol dire che, per estinguere la sanzione, non sarà possibile il pagamento di una somma pari alla misura minima prevista dalla legge.
Alla sanzione amministrativa si aggiunge quella, particolarmente rilevante, della “esclusione dalla partecipazione ai lavori pubblici di cui al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, per un periodo di sei mesi”.
 

IX. Disposizioni finali. L’intera struttura della patente a crediti riposa sulla adozione di un sistema informativo adeguato che possa registrare le vicende del punteggio, aspetto del quale si è già evidenziata l’importanza. Tale sistema, è stato individuato (comma 12) nel Portale nazionale del sommerso, di cui all'articolo 10, comma 1, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124.
Nel portale richiamato confluiscono “le risultanze dell'attività di vigilanza svolta dall'Ispettorato nazionale del lavoro e dal personale ispettivo dell'INPS, dell'INAIL, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di finanza”.
Probabilmente, al fine di integrare nei dati anche quelli provenienti dalla vigilanza condotta dalle Regioni in materia di salute e sicurezza, si prevede che i dati del Portale sono integrati da “ogni utile informazione contenuta nel Sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro”, ossia il cd SINP (art. 8 Dlgs 81/2008). Le Regioni avevano chiesto l’accesso al Portale, rilevando che, in caso contrario, il mancato accesso a tali informazioni avrebbe comportato l’impossibilità di accertamento da parte delle ASL.
Il funzionamento del complesso meccanismo introdotto dal legislatore sarà oggetto di monitoraggio da parte dell’Ispettorato nazionale del lavoro nel corso del primo anno di attività (quindi a decorrere dal 1° ottobre 2024), per aggiornare eventualmente i decreti attuativi che saranno nel frattempo emanati (previsti nei commi 3 e 5).

X. Il controllo della patente (art. 90, comma 9, Dlgs 81/2008). Il legislatore ha introdotto anche un meccanismo per il controllo del possesso della patente nell’ambito del cantiere. Integrando le previsioni relative alle verifiche poste in carico al committente o al responsabile dei lavori (art. 90, comma 9, Dlgs 81/2008), si prevede, infatti, che questi (lett. b-bis) verifichino “il possesso della patente o del documento equivalente di cui all'articolo 27 nei confronti delle imprese esecutrici o dei lavoratori autonomi, anche nei casi di subappalto, ovvero, per le imprese che non sono tenute al possesso della patente ai sensi del comma 15 del medesimo articolo 27, dell'attestazione di qualificazione SOA”.
Va notato che il controllo è riferito esclusivamente alle “imprese esecutrici o ai lavoratori autonomi” che operano nell’ambito di un cantiere. Restano, quindi, escluse dal controllo del possesso della patente, le imprese che non possono definirsi esecutrici, ossia quelle che non eseguono i lavori edili o di ingegneria civili elencati nell’allegato X del D.Lgs. n. 81/08.
Si tratta di una incongruenza, vista la logica omnicomprensiva del provvedimento relativo alla patente a crediti.

XI. L’allegato I-bis.
I presupposti per l’applicazione della decurtazione sono riportati nell’allegato I-bis.
In prima battuta, occorre formulare alcune osservazioni di fondo:
- parte dei presupposti per la decurtazione corrispondono ai contenuti dell’allegato I, che contiene le violazioni da cui scaturisce il provvedimento della sospensione dell’attività ai sensi dell’art. 14 del Dlgs 81/2008: occorre, quindi, porli a confronto, anche per cogliere possibili letture da parte dell’Ispettorato del lavoro;
- parte dei presupposti non sono direttamente afferenti al D.Lgs. 81/2008;
- alcune condizioni non fanno riferimento a violazioni ma le richiamano in modo indeterminato e si legano alle relative conseguenze (infortuni).
In secondo luogo, poiché il legislatore non indica specificamente la norma di riferimento che contiene la sanzione, occorre svolgere un’attività ricognitiva, posto che dalla sanzione comminata dipende l’applicabilità della prescrizione obbligatoria o meno, aspetto dal quale discende l’individuazione del provvedimento definitivo quale presupposto per l’adozione della decurtazione.
L’analisi si presenta delicata e decisiva perché da essa scaturisce la reale portata dell’intero impianto della patente a crediti ed il relativo grado di incisività sulla vita aziendale. Salvo ritornare sul tema in occasione dei chiarimenti ministeriali, si anticipano alcune prime considerazioni generali.
- In primo luogo, occorrerà ricondurre puntualmente ciascuna violazione alla norma sia sostanziale sia sanzionatoria prevista nel Dlgs 81/2008 per comprendere quale sanzione viene adottata (arresto o ammenda; solo arresto; ammenda; sanzione amministrativa), poiché dalla sanzione dipende la possibilità di adottare la prescrizione obbligatoria o meno.
- Va, poi, valutata la latitudine dell’interpretazione della norma (ad es., l’omessa valutazione dei rischi è differente dalla incompleta valutazione o dalla valutazione non secondo le modalità dell’art. 29; omessa formazione e addestramento, etc.), come è stato nel caso della circolare n. 4/2021 dell’ispettorato nazionale del lavoro.
- Vanno considerati alcuni profili attinenti alla coincidenza tra violazione e infortunio, ossia se un fatto può essere punito due volte con la sommatoria dei punti o meno.
Nello specifico delle singole violazioni contenute nell’allegato I-bis, si segnala quanto segue.
- Con riferimento alla decurtazione relativa al piano di emergenza ed evacuazione (punto 2), si fa presente che tale piano è predisposto dal datore di lavoro in caso di attività che si svolgono nei luoghi di lavoro come definiti dall'art. 62 del D.Lgs. n. 81/08 (ai sensi del DM 2 settembre 2021). Il medesimo decreto stabilisce che il piano non è previsto per le attività che si svolgono nei cantieri temporanei o mobili di cui al titolo IV del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81. Le misure di emergenza da attuare in caso di primo soccorso, di lotta antincendio, di evacuazione dei lavoratori e di pericolo grave ed immediato sono, infatti, contenute nel PSC. Il soggetto che elabora tale piano è il committente, per il tramite del coordinatore in fase di progettazione. Il committente (nonché il citato coordinatore) è, però, soggetto deputato al controllo della patente, ma non al possesso della stessa, non essendo impresa che opera in cantiere.
- La violazione che riguarda esclusivamente la “mancata installazione delle armature di sostegno” (punto 8), potrebbe comportare che un’installazione insufficiente non configuri gli estremi della violazione. Su questo punto occorrerà un chiarimento.
- Nel caso di omessa vigilanza (punto 12), apparentemente riferita sia ad ipotesi dolose che colpose (artt. 437 e 451 cp), occorre individuare sia la norma sanzionatoria che il destinatario della stessa.
- Nel caso di omessa valutazione dei rischi di rinvenimento di ordigni bellici nei cantieri, essa opera solamente se i luoghi sono “interessati da attività di scavo”. Il punto 14 non richiama interamente le condizioni di vigenza dell’obbligo di valutazione, per cui occorre domandarsi sia il rapporto con la violazione più generale della omessa valutazione dei rischi sia l’operatività dell’obbligo esclusivamente nelle attività di scavo.
- Per quanto riguarda l’omessa individuazione delle zone controllate o sorvegliate (punto 16) ai sensi del Dlgs 101/2020 (protezione contro i pericoli derivanti dall’esposizione alle radiazioni ionizzanti), occorre individuare puntualmente la disposizione sanzionatoria di riferimento, per accertare il relativo regime sanzionatorio.
- La stessa criticità riguarda la valutazione del rischio di annegamento (punto 17) (rientrante, come altri, tra i lavori comportanti rischi particolari di cui all’allegato XI del Dlgs 81/2008)².
- Per l’omessa formazione dei lavoratori che operano in ambienti confinati (punto 20) sembrerebbe da ritenersi riferita alla formazione specifica (che, tra l’altro, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del DL 19/2024, non esiste, in quanto la norma del DPR n. 177/2011 fa riferimento, per la formazione, all’accordo Stato-Regioni, non ancora adottato).
- In tema di lavoro irregolare, per la violazione dell’art. 3, comma 3, lett. a), b) e c) del DL n. 12/2002 (punti 21, 22 e 23) si applica la sanzione amministrativa pecuniaria, per la quale trova applicazione la procedura della diffida di cui all’art. 13 del Dlgs n. 124/2004 (quindi, in caso di ottemperanza alla diffida, manca un provvedimento definitivo, per cui non è possibile adottare alcuna decurtazione del punteggio). Va, comunque, ricordato che “le sanzioni sopra indicate non trovano applicazione qualora, dagli adempimenti di carattere contributivo precedentemente assolti, si evidenzi comunque la volontà di non occultare il rapporto, anche se trattasi di differente qualificazione” (art. 3, comma 4, DL 12/2002).
- Ancora in tema di lavoro irregolare, per la violazione dell’articolo 3, comma 3-quater del DL 12/2002 (punto 24) non si applica la diffida, per cui alla contestazione della violazione conseguono direttamente la notificazione (art. 14 L. n. 689/1981), il rapporto (laddove non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta) e la ordinanza-ingiunzione (art. 18), la cui mancata opposizione (art. 22) entro 30 giorni dalla notifica determina la definitività del provvedimento, con conseguente ammissibilità della decurtazione del punteggio. Andrà chiarito il significato della locuzione “in aggiunta alle condotte di cui ai numeri 21, 22 e 23” (il testo avrebbe dovuto prevede, infatti, le tre ipotesi come alternative).
- In tema di infortuni, per quanto riguarda l’infortunio che comporta l’inabilità temporanea assoluta, la disposizione prevede che l’astensione dal lavoro debba durare più di 60 giorni. Deve ritenersi che il periodo possa risultare anche dalla consecuzione di più certificati medici (punto 25).
- In secondo luogo, si rileva che - in presenza di infortunio (mortale o non) - l’accertamento del nesso causale tra l’evento e la violazione delle norme sulla prevenzione è oggetto di un procedimento giudiziario, per cui la decurtazione del punteggio è sempre condizionata al passaggio in giudicato della relativa sentenza: “si intende passata in giudicato la sentenza che non è più soggetta né a regolamento di competenza, né ad appello, né a ricorso per cassazione, né a revocazione per i motivi di cui ai numeri 4 e 5 dell'articolo 395” (art. 324 cpc). Similmente, per l’ambito penale, “sono irrevocabili le sentenze pronunciate in giudizio contro le quali non è ammessa impugnazione diversa dalla revisione (art. 648 cpp) (punti 26, 27, 28).
- Per quanto riguarda la malattia professionale, la disposizione fa riferimento alla malattia “derivante” dalla violazione delle norme sulla prevenzione degli infortuni. Dal momento che nell’allegato I-bis viene utilizzata una locuzione atecnica (differente da quella propria del DPR n. 1124/1965, art. 3 - sia per le malattie tabellate che per quelle non tabellate - e anche da quella giuridica della causalità, art. 40 cp), occorrerà attendere precisazioni, auspicando fin d’ora che si tratti di un rapporto di causalità stretto. 
 

Allegato Ibis (articolo 27)
Fattispecie di violazioni che comportano la decurtazione dei crediti della patente di cui all’articolo 27.
 

Conclusioni
Il provvedimento sulla patente a crediti, nella sua versione definitiva, tiene conto di gran parte delle modifiche e integrazioni richieste da Confindustria ed ANCE. Alcune di queste, in realtà, saranno prevedibilmente contenute nei decreti attuativi richiamati dal legislatore.
Ciò nonostante, e salvo verificare il concreto funzionamento di un meccanismo assai complesso, il provvedimento resta animato da una logica più punitiva che di incremento della qualità e presenta notevoli criticità operative ed interpretative.
Le circolari esplicative ed i decreti attuativi saranno oggetto di particolare attenzione, in quanto potranno contribuire a chiarire e specificare i molti punti ancora fonte di dubbio interpretativo ed applicativo.
Ci riserviamo, quindi, di tornare sull’argomento a commento degli ulteriori interventi del Ministero del lavoro o dell’Ispettorato nazionale del lavoro.
Fin d’ora, anticipiamo la imminente organizzazione di webinar sullo specifico argomento della patente a crediti.

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¹ T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 23/07/2020, n. 8622; T.A.R. Veneto, Sez. I, 18/09/2017, n. 832; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 13/12/2016, n. 12433; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II 04/01/2016, n. 33.
² Lavori che espongono i lavoratori a rischi di seppellimento o di sprofondamento a profondità superiore a m 1,5 o di caduta dall'alto da altezza superiore a m 2, se particolarmente aggravati dalla natura dell'attività o dei procedimenti attuati oppure dalle condizioni ambientali del posto di lavoro o dell'opera. 1-bis. Lavori che espongono i lavoratori al rischio di esplosione derivante dall'innesco accidentale di un ordigno bellico inesploso rinvenuto durante le attività di scavo. 2. Lavori che espongono i lavoratori a sostanze chimiche o biologiche che presentano rischi particolari per la sicurezza e la salute dei lavoratori oppure comportano un'esigenza legale di sorveglianza sanitaria. 3. Lavori con radiazioni ionizzanti che esigono la designazione di zone controllate o sorvegliate, quali definite dalla vigente normativa in materia di protezione dei lavoratori dalle radiazioni ionizzanti. 4. Lavori in prossimità di linee elettriche aree a conduttori nudi in tensione. 5. Lavori che espongono ad un rischio di annegamento. 6. Lavori in pozzi, sterri sotterranei e gallerie. 7. Lavori subacquei con respiratori. 8. Lavori in cassoni ad aria compressa. 9. Lavori comportanti l'impiego di esplosivi. 10. Lavori di montaggio o smontaggio di elementi prefabbricati pesanti.

fonte: confindustriaabruzzoma.it