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3.1. Individuazione del datore di lavoro
L’art. 246, comma 1 del regolamento militare stabilisce che “nell’ambito dell’Amministrazione della difesa, le funzioni di datore di lavoro, salvo quanto previsto ai commi da 2 a 7, fanno capo ai titolari di enti e distaccamenti che, ancorché non aventi qualifica dirigenziale, siano preposti a un comando o ufficio avente autonomia gestionale e dotati di autonomi poteri decisionali e di spesa”.
Tale previsione normativa di carattere generale appare essere in linea con la definizione di datore di lavoro pubblico contenuta nell’art. 2, comma 1, lettera b) del testo unico sulla sicurezza, laddove è stabilito che “nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest’ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale, individuato dall’organo di vertice delle singole amministrazioni tenendo conto dell’ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l’attività, e dotato di autonomi poteri decisionali e di spesa”.
In virtù di tali norme, sono state fugate tutte quelle difficoltà interpretative che erano sorte con la prima formulazione del d.lgs. 626/1994 in ordine all’individuazione del datore di lavoro in entità organizzative complesse, quali le pubbliche amministrazioni, caratterizzate da una frammentazione di competenze fra organi di indirizzo politico e organi di gestione amministrativa 20. Per la verità, con il decreto ministeriale datato 1 febbraio 1997, si era già tentato, per l’Amministrazione militare, di fornire precisi riferimenti riguardo la figura giuridica del datore di lavoro. Il decreto citato prevedeva che la responsabilità per la tutela della salute e per la sicurezza nelle strutture militari gravava in diversa misura, sia sul Comandante/Dirigente deputato all’impiego del personale dipendente e delle risorse assegnate, sia sulle autorità sovraordinate, competenti a disciplinare l’organizzazione del lavoro e ad assegnare le risorse per il soddisfacimento delle norme di sicurezza. La responsabilità era ripartita, quindi, tra il Dirigente centrale e intermedio, autorità con compiti di gestione finanziaria delle risorse e con responsabilità in ordine alla organizzazione e gestione delle misure di prevenzione e riduzione dei rischi, ed il Dirigente periferico (Comandante/Direttore di Ente), deputato all’impiego del personale dipendente e delle risorse assegnate con responsabilità in ordine alla esatta applicazione delle misure per la tutela della salute e per la sicurezza dei lavoratori e della valutazione dei rischi nell’ambito delle strutture militari 21.
Relativamente alla previsione normativa che richiede una specifica determinazione da parte dell’organo di vertice delle singole amministrazioni per l’individuazione del datore di lavoro, in attuazione dell’art. 2, comma 1, lettera b) del testo unico sulla sicurezza, il comma 6 dell’art. 246 del regolamento militare stabilisce che “il Capo di stato maggiore della difesa, i Capi di stato maggiore di Forza armata, il Comandante generale dell’Arma dei carabinieri per l’area tecnico – operativa, nonché il Segretario generale della difesa per le aree tecnico – amministrativa e tecnico – industriale e il Capo di Gabinetto del Ministro della difesa per gli uffici di diretta collaborazione, con proprie determinazioni individuano nell’ambito delle rispettive organizzazioni gli incarichi a cui sono associate le funzioni e responsabilità di datore di lavoro, tenuto conto dei criteri recati dai commi 1 ÷ 5, nonché delle peculiarità organizzative e delle specifiche effettive esigenze connesse al servizio espletato. Analogamente provvede, per il Corpo delle capitanerie di porto, il Comandante generale del Corpo”.
Con il provvedimento sopracitato “possono essere altresì attribuiti alcuni specifici obblighi, propri del datore di lavoro, a unità organizzative, a livello centrale o periferico, istituzionalmente competenti in materia” (art. 246, comma 7 del regolamento militare).
Le determinazioni degli organi di vertice debbono consistere in atti di individuazione delle figure di datore di lavoro ai fini della sicurezza, sia che la scelta cada su personale con qualifica dirigenziale, sia che cada su personale di livello non dirigenziale. Questi atti hanno, poi, carattere costitutivo del compito e della relativa responsabilità 22, giacché la stessa lettera b) dell’art. 2, comma 1 del testo unico sulla sicurezza prevede, come norma di chiusura, la disposizione secondo la quale “in caso di omessa individuazione, o di individuazione non conforme ai criteri sopra indicati, il datore di lavoro coincide con l’organo di vertice medesimo”.
L’art. 246, comma 2 del regolamento militare introduce una deroga alla regola generale che sancisce il principio dell’autonomia del potere di spesa. Nel rispetto delle peculiarità organizzative istituzionali che prevedono l’unicità di comando e controllo, infatti, “assolvono le funzioni di datore di lavoro, limitatamente al personale dipendente, anche i dirigenti e funzionari degli organismi centrali e periferici delle aree tecnico – amministrativa, tecnico – industriale e tecnico – operativa dell’Amministrazione della difesa e le strutture di diretta collaborazione del Ministro della difesa che, ancorché non siano dotati di autonomi poteri di spesa, sono però competenti a disciplinare l’organizzazione del lavoro e possiedono piena autonomia per effettuare la valutazione dei rischi, ferme restando le responsabilità dei dirigenti o funzionari che, per effetto delle disposizioni previste dagli ordinamenti di appartenenza, hanno l’obbligo di provvedere all’adozione di misure di prevenzione per le quali sono necessari autonomi poteri decisionali e di spesa. I predetti datori di lavoro sono responsabili limitatamente agli effettivi poteri di gestione posseduti”.
Questa disposizione conferma l’ipotesi di chi ha dubitato della necessità che l’autonomia gestionale debba comprendere anche veri e propri poteri di spesa 23. Riprendendo questo principio enunciato a più riprese anche dalla giurisprudenza di legittimità 24, il comma 3 dell’art. 246 del regolamento militare attribuisce una responsabilità residua di natura concorrente in tema di salute e sicurezza del personale “anche ai dirigenti centrali o territoriali delle aree tecnico – operativa, tecnico – amministrativa e tecnico – industriale che, ancorché non siano dotati di autonomi poteri decisionali e di spesa, sono però responsabili della pianificazione e gestione finanziaria delle risorse di bilancio ovvero dell’assegnazione ai comandi o uffici di cui al comma 1 delle risorse per il soddisfacimento della sicurezza, limitatamente a tali attività. Per le unità navali della Marina militare e del Corpo delle capitanerie di porto, la suddetta responsabilità grava, in diversa misura, sia sul comandante, deputato all’impiego del personale dipendente e delle risorse assegnate, sia sulle autorità sovraordinate, competenti a disciplinare l’organizzazione del lavoro, che su quelle competenti per la fase di realizzazione e allestimento, manutenzione, condotta e addestramento, nonché ad assegnare le risorse per il soddisfacimento delle norme di sicurezza vigenti”.
Il comma 4 dell’art. 246, prende in considerazione anche l’ipotesi di individuazione del datore di lavoro nel caso di dipendenti che si trovano nella situazione di distacco o comando, cioè quando temporaneamente operano presso un diverso organo della propria amministrazione di appartenenza, ovvero presso un’altra amministrazione. La norma contenuta nel comma 4 appare essere, ancora una volta, in linea con la disposizione contenuta nel comma 6 dell’art. 3 del testo unico sulla sicurezza che disciplina la stessa ipotesi di distacco. Nello specifico “per il personale dell’Amministrazione della difesa che presta servizio con rapporto di dipendenza funzionale presso gli organismi di vertice centrali delle aree tecnico – operativa, tecnico – amministrativa e tecnico – industriale della difesa o presso Forza armata diversa da quella di appartenenza ovvero presso altre amministrazioni pubbliche, organi o autorità nazionali, gli obblighi di cui al decreto legislativo n. 81 del 2008, sono a carico del datore di lavoro designato, nel proprio ambito, dall’organismo di vertice centrale della difesa, ovvero dalla Forza armata, amministrazione, organo o autorità ospitante, ai sensi dell’articolo 3, comma 6 del medesimo decreto legislativo”. Ricade sul distaccatario l’obbligo di informazione sui rischi specifici e le misure adottate, nonché l’obbligo di un’adeguata formazione e di un adeguato addestramento all’utilizzo delle attrezzature di lavoro 25.
Per le basi ed i comandi NATO e UE multinazionali presenti sul territorio nazionale, infine, “il comandante del comando nazionale alla sede o quartier generale è responsabile, nelle funzioni di supporto della nazione ospite, del rispetto dell’applicazione della normativa nazionale e dei regolamenti in materia di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori, assumendo, a tal fine, le funzioni di datore di lavoro” (art. 246, comma 5 del regolamento militare).